我國高等職業(yè)教育歷史演進(jìn)與政策影響分析

陳玲

（廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510650）

高等職業(yè)教育是植根于中國本土的概念，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和高等教育大眾化的產(chǎn)物，學(xué)界普遍認(rèn)為，1980 年代初期各地短期職業(yè)大學(xué)興起，是我國高職教育的開端。經(jīng)過梳理不難發(fā)現(xiàn)，我國高職教育發(fā)展的每個階段，受政策影響較大，可以說政策導(dǎo)向是推動我國高等職業(yè)教育發(fā)展的重要因素之一。由此，對我國高職教育的歷史政策演進(jìn)進(jìn)行分析，有助于為未來發(fā)展提供參考與借鑒。

1 初步發(fā)展階段（1980—1994年）

改革開放帶動各項事業(yè)蓬勃發(fā)展，特別是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化調(diào)整，迫切需要大批的高技能人才，無錫市最早提出了創(chuàng)辦地方職業(yè)大學(xué)的設(shè)想，隨后國家教委于1980 年批準(zhǔn)金陵職業(yè)大學(xué)等13 所職業(yè)大學(xué)建立。首批13 所地方性短期職業(yè)大學(xué)的建立，一般認(rèn)為是我國高等職業(yè)教育開始的標(biāo)志。

1985 年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確要求，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，優(yōu)先對口招收中等職業(yè)技術(shù)學(xué)院畢業(yè)生以及有本專業(yè)實踐經(jīng)驗、成績合格的在職人員入學(xué)。逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系。[1]隨后，為了落實這一政策，原國家教委發(fā)文批準(zhǔn)了三所普通中專學(xué)校試點 “五年制技術(shù)專科”，這一探索，為中職教育和高職教育的銜接奠定了基礎(chǔ)，更有利于培養(yǎng)出社會需要的人才。

1991 年10 月17 日頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（國發(fā)〔1991〕 55號），再次強(qiáng)調(diào)在90年代要逐步做到：“使大多數(shù)新增勞動力基本上能夠受到適應(yīng)從業(yè)崗位得要的最基本的職業(yè)技術(shù)訓(xùn)練，在一些專業(yè)性技術(shù)性要求較高的勞動崗位，就業(yè)者能夠較普遍地受到系統(tǒng)的嚴(yán)格的職業(yè)技術(shù)教育，初步建立起有中國特色的，從低級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，又能與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架”。[2]大致明確了職業(yè)教育培養(yǎng)目標(biāo)，也強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)的合理性。在國家宏觀政策重視和推動下，我國的高等職業(yè)教育獲得了初步發(fā)展。同年，原國家教委批準(zhǔn)試辦邢臺高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，標(biāo)志著一股新生力量加入高職教育大軍。

1994 年，全國教育工作會議提出了按照“三改一補(bǔ)” 的思路來發(fā)展高職教育。[3]所謂 “三改一補(bǔ)”，指通過調(diào)整三類學(xué)校，即部分高等專科學(xué)校、短期職業(yè)大學(xué)和獨立設(shè)置成人高等學(xué)校的人才培養(yǎng)目標(biāo)，改革其辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)模式，來積極推動高等職業(yè)教育發(fā)展；在仍不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要時，少數(shù)辦學(xué)條件好、辦學(xué)質(zhì)量高的重點中?？稍诮?jīng)過審批后舉辦高等職業(yè)教育班或改制，這種辦學(xué)方式作為補(bǔ)充。[4]這一舉措進(jìn)一步明確了實施高等職業(yè)教育的主體，整合了當(dāng)時的高等教育資源，是我國高等職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)程中的一次戰(zhàn)略調(diào)整，也是高職教育界對高職教育認(rèn)識更加深入的體現(xiàn)。

在國家政策推動下，高等職業(yè)教育獲得初步發(fā)展，短期性地方職業(yè)大學(xué)、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和五年制高職等多種形式的高職教育陸續(xù)出現(xiàn)。這一階段的主要任務(wù)是解決高職教育 “從無到有” 的問題，對于什么是高等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育應(yīng)達(dá)到什么樣的規(guī)模、應(yīng)該如何科學(xué)發(fā)展等深層次問題，認(rèn)識層面尚處于比較模糊的狀態(tài)。高職教育的誕生本就是為了緩解地方經(jīng)濟(jì)對高技能人才的需求，所以這一時期的高職專業(yè)設(shè)置已經(jīng)明確是 “立足地方、服務(wù)地方”，為地市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展培養(yǎng)人才，設(shè)置的都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)急需的專業(yè)。這一階段關(guān)注的重點是如何設(shè)置專業(yè)，尚未涉及專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整層面。專業(yè)設(shè)置基本呈現(xiàn)如下幾個特點：依托現(xiàn)有教育教學(xué)資源，強(qiáng)調(diào)職業(yè)性、地方性和針對性。

2 快速發(fā)展階段（1995—2003年）

經(jīng)過初步發(fā)展，隨著高職教育辦學(xué)主題多樣、辦學(xué)形式豐富，關(guān)于 “高職高專是辦學(xué)層次還是辦學(xué)類型” 的思考逐漸成為共同關(guān)注的話題。1996年公布實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》 明確規(guī)定，“職業(yè)教育學(xué)校分為初等、中等、高等職業(yè)學(xué)校教育”“高等職業(yè)學(xué)校教育根據(jù)需要和條件由高等職業(yè)學(xué)校實施”。[5]高等職業(yè)教育和高等職業(yè)學(xué)校的法律地位首次得以確立，明確了高等職業(yè)教育作為職業(yè)教育的一種類型存在，但關(guān)于 “高職高專是層次還是類型” 的爭辯仍然存在。直到1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》中明確“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校?！盵6]意味著高職高專學(xué)校屬于高等學(xué)校的組成部分獲得了法律認(rèn)可，高等職業(yè)教育屬于高等教育的組成部分也得以明確。到了1999年，高等職業(yè)教育既是職業(yè)教育，也是高等教育，即高職高專教育既是辦學(xué)層次也是辦學(xué)類型的認(rèn)識基本穩(wěn)定，解決了長期以來關(guān)于高等職業(yè)教育屬性模糊的問題。

1997年原國家教委出臺了《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問題的幾點意見》（教計〔1997〕 95 號），規(guī)范了高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置條件，并對校長任職基本條件、審批權(quán)限和流程、招生專業(yè)數(shù)、師資實訓(xùn)資源條件、在校生人數(shù)、學(xué)校名稱等提出了具體要求，使得高等職業(yè)教育發(fā)展逐步進(jìn)入規(guī)范化、制度化，為快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

從1998年開始，在國家的高度重視下，高等職業(yè)教育發(fā)展駛?cè)?“快車道”。1998 年出臺的《面向21 世紀(jì)教育振興行動計劃》 提出，積極發(fā)展高等職業(yè)教育，是提高國民科技文化素質(zhì)、推遲就業(yè)以及發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的迫切要求。文件設(shè)計了四大舉措推進(jìn)高職教育發(fā)展，一是增加高職辦學(xué)主體，提出除了“三改一補(bǔ)” 外，部分本科院校可以設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院；二是擴(kuò)大招生規(guī)模，要求2000年高等教育本?？圃谛Ｉ倲?shù)要達(dá)到660 萬人，招生計劃的增量主要用于地方發(fā)展高等職業(yè)教育；三是探索多種招生方法，要求中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生中有一定比例（約3%） 可進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)；普通高中畢業(yè)生除進(jìn)入普通高等學(xué)校外，多數(shù)應(yīng)接受多種形式的高等職業(yè)教育；四是下放權(quán)限，逐步將招生計劃、入學(xué)考試、文憑發(fā)放等方面的責(zé)權(quán)放給省級人民政府和學(xué)校。1999年發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》,要求將權(quán)力下放，如招生計劃、招生考試由地方政府自行確定。同時明確提出了 “三改一補(bǔ)”“三多一改”(即多渠道、多規(guī)格、多模式和教學(xué)改革），兩項方針進(jìn)一步拓寬了高職教育的辦學(xué)主體。1999 年1 月，教育部、國家計委印發(fā)的《試行按新的管理模式和運行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》更明確提出：“高等職業(yè)教育可由以下高等教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)：短期職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、具有高等學(xué)歷教育資格的民辦高校，普通高等?？茖W(xué)校，本科院校內(nèi)設(shè)置的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（二級學(xué)院），經(jīng)教育部批準(zhǔn)的極少數(shù)國家級重點中等專業(yè)學(xué)校，辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定合格標(biāo)準(zhǔn)的成人高校?！盵8]至此，職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、高等?？茖W(xué)校、普通本科院校二級職業(yè)技術(shù)學(xué)院、部分重點中專、成人高等學(xué)校 “六路大軍辦高職”局面基本形成。

到了2000年，高職教育管理權(quán)限的改革步伐加快。教育部下發(fā)《關(guān)于申請國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校有關(guān)問題的通知》(教發(fā)〔2000〕 19 號)，將職業(yè)技術(shù)學(xué)院設(shè)立審批權(quán)限下放到各省人民政府，這在管理體制上是一個重大改革，充分調(diào)動了地方政府辦學(xué)的積極性，同時也為高職教育促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

至2003 年，高職（?？疲?院校達(dá)到908 所，比1995年的438所，增加了2倍多；高職（?？疲┰谛Ｉ骄?guī)模提高到7143人，比1995年的3196人，增加了近2.4倍[8-9]。從1995到2003年，不管是院校數(shù)量還是在校生人數(shù)都快速增長，高職教育呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)張、快速發(fā)展的態(tài)勢。

這一時期，高等職業(yè)教育在國家政策推動下快速發(fā)展，“雙重” 屬性得以確立。同時，隨著職業(yè)院校設(shè)立、管理、招生、考試等諸多權(quán)限的下放，各地可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)立高職院校，統(tǒng)籌院校專業(yè)設(shè)置。在這一政策導(dǎo)向下，各地方高職院校專業(yè)設(shè)置的地域特點、市場需求特性進(jìn)一步凸顯。專業(yè)設(shè)置和結(jié)構(gòu)調(diào)整必須切合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的指導(dǎo)思想更加明確，突出地方性、職業(yè)性、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步成為共識，并逐漸穩(wěn)定。

3 內(nèi)涵發(fā)展階段（2004—2010年）

經(jīng)過前一階段的規(guī)模擴(kuò)張式快速發(fā)展，高職教育暴露出了不少問題，如高等職業(yè)院校存在定位不準(zhǔn)、沿用本科的教學(xué)模式、專業(yè)設(shè)置重復(fù)、人才培養(yǎng)質(zhì)量不盡如人意等，同時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段對高級技術(shù)人才需求大，人才短缺的現(xiàn)象依然突出。高職院校如何實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量逐漸受到各方關(guān)注。

2004 年，教育部下發(fā)了《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見)》，要求扭轉(zhuǎn)高等職業(yè)院校過多強(qiáng)調(diào)學(xué)科性的傾向，扭轉(zhuǎn)盲目攀高升格的傾向，特別強(qiáng)調(diào) “以就業(yè)為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)工作水平評估制度”。經(jīng)過1年試點，高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平首輪評估在2004年全面鋪開。評估以人才培養(yǎng)工作水平為切入點，促使高職院校重新認(rèn)識高職教育質(zhì)量的重要性，逐漸將關(guān)注力從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵發(fā)展上來，回應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會和教育發(fā)展對高等職業(yè)教育提出的要求。

2006 年,教育部、財政部下發(fā)了《關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃,加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》，開始實施 “示范高職院校” 建設(shè)計劃。國家示范性（骨干） 院校、重點專業(yè)的品牌影響力逐步凸顯，專業(yè)內(nèi)涵建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，適應(yīng)社會的能力明顯提升，成為提升高職教育整體發(fā)展質(zhì)量的領(lǐng)頭羊，引領(lǐng)了高職教育發(fā)展，標(biāo)志著我國高職教育逐步進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展的新階段。

2007年，教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于實施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見》提出要 “加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提升我國高等教育的質(zhì)量和整體實力”，首次明確提出 “內(nèi)涵建設(shè)”一詞?！督逃?010年工作要點》進(jìn)一步凸顯內(nèi)涵建設(shè)的重要性，三次強(qiáng)調(diào)高職院校要注重 “內(nèi)涵建設(shè)”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》進(jìn)一步指出“要立足國情，把握教育發(fā)展的階段性特征，尊重教育規(guī)律，夯實基礎(chǔ)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，調(diào)整布局，提升內(nèi)涵，促進(jìn)教育全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。經(jīng)過3 年的醞釀與積累，內(nèi)涵建設(shè)成為國家發(fā)展高等教育的側(cè)重點，高職院校也積極以內(nèi)涵建設(shè)引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。

2010年，全國高等職業(yè)教育改革與發(fā)展工作會議再次強(qiáng)調(diào)，今后十年高職教育必須以提高質(zhì)量為核心，實現(xiàn)內(nèi)涵建設(shè)的歷史性跨越。這為高職教育內(nèi)涵發(fā)展明確了任務(wù)，意味著高職教育的發(fā)展重心應(yīng)由規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向注重提高辦學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)成效內(nèi)涵建設(shè)成為共識。

高職教育轉(zhuǎn)入內(nèi)涵發(fā)展階段，是規(guī)模與質(zhì)量關(guān)系的全新考量，是在數(shù)量與質(zhì)量、規(guī)模與效益統(tǒng)籌發(fā)展的情況下，以質(zhì)量提高、效益提升為主題的發(fā)展方式。由此推動由 “供給導(dǎo)向” 向“需求導(dǎo)向” 和 “發(fā)展導(dǎo)向” 轉(zhuǎn)變。內(nèi)涵發(fā)展是主要以內(nèi)部資源作為內(nèi)驅(qū)力的發(fā)展方式，專業(yè)建設(shè)作為高職院校內(nèi)涵建設(shè)的核心地位逐步確立，專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為高職教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要任務(wù)之一受到更多關(guān)注。2004年首版高職高專專業(yè)目錄也在高職教育發(fā)展中應(yīng)運而生，使得高職院校專業(yè)設(shè)置和專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整日益規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。尤其是2006年我國開始實施“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”，開展了重點專業(yè)群建設(shè)；提高了高職院校對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的服務(wù)能力。[10]自此，專業(yè)群建設(shè)成為高職院校在實施教學(xué)改革中的熱門話題，也引導(dǎo)著高職院校逐步探索以構(gòu)建專業(yè)群的形式推進(jìn)專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4 創(chuàng)新發(fā)展階段（2011—2018年）

按照《教育部財政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃” 實施工作的通知》（教高〔2010〕 8號） 等文件要求，相繼遴選出了100 所骨干高職院校，高職教育進(jìn)入 “爭優(yōu)、扶優(yōu)、樹標(biāo)桿” 的示范發(fā)展時期，隨著技術(shù)革新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，高職教育的創(chuàng)新發(fā)展逐漸成為常態(tài)。

2011 年，根據(jù)《教育部財政部關(guān)于支持高等職業(yè)學(xué)校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的通知》（教職成〔2011〕 11號），國家啟動實施 “支持高等職業(yè)學(xué)校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力” 項目，以提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力為切入點，大力推進(jìn)專業(yè)建設(shè)。這標(biāo)志著專業(yè)建設(shè)質(zhì)量逐漸成為檢驗高職院校辦學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)，專業(yè)建設(shè)在學(xué)校實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展體系中居于核心地位。

2015年，教育部在《關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》 中提出，要 “建設(shè)一批世界一流的高職院?！薄！耙涣鞲呗殹?建設(shè)被作為教育戰(zhàn)略提上議程，各地均把專業(yè)或?qū)I(yè)群建設(shè)作為一流高職院校的建設(shè)重點。同年11月出臺了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018 年） 》（簡稱“ 行動計劃”），為高職教育發(fā)展指明了方向，明確了發(fā)展目標(biāo)，提出了具體任務(wù)。“行動計劃” 的出臺引導(dǎo)著高職院校從重點投資建設(shè)基礎(chǔ)能力逐漸轉(zhuǎn)向著重發(fā)展創(chuàng)新能力，高職教育站在創(chuàng)新發(fā)展的新起點上。

5 高質(zhì)量發(fā)展階段（2019年至今）

2019年，國務(wù)院發(fā)布《國家職業(yè)教育改革實施方案》（簡稱《職教二十條》），提出7大方面20項政策舉措。對于職業(yè)教育發(fā)揮而言，重要的變化是賦身份，一是賦予職業(yè)教育身份，明確了職業(yè)教育是一種類型教育，與普通教育具有同等重要地位。二是賦予職業(yè)院校畢業(yè)生身份，要求提高職業(yè)校畢業(yè)生待遇和社會地位。同時宣布啟動1+X證書制度試點、“特高計劃”、百萬擴(kuò)招等一系列重大舉措。隨后，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，開啟了高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)的序幕，即“雙高計劃”。如果說“示范校” 主要強(qiáng)調(diào)工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式，“骨干?！?重點在于完善校企合作體制機(jī)制，“優(yōu)質(zhì)?！?著力扶優(yōu)扶強(qiáng)和率先突破，“雙高計劃” 則是扎根中國、放眼世界、面向未來，發(fā)展中國特色職業(yè)教育體系。

這一階段出現(xiàn)的改革和變化有著深遠(yuǎn)的歷史意義，如允許國家示范高職院校試辦本科層次職業(yè)教育、組建水平互補(bǔ)與垂直互補(bǔ)并行的職教集團(tuán)、落實生均財政撥款制度等變化有利于突破教育層次藩籬，有利于高職院校增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動力，探索符合自身發(fā)展需要的辦學(xué)之路。這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步的必然結(jié)果，也與國家政策的推動密不可分。

6 結(jié)語

我國高職教育發(fā)展歷經(jīng)了初步發(fā)展、快速發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展五個階段，辦學(xué)形式由多途徑試點到逐步規(guī)范，辦學(xué)性質(zhì)從層次教育向類型教育轉(zhuǎn)變，發(fā)展理念也從規(guī)模擴(kuò)張到內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)移，堅持校企合作、產(chǎn)教融合，為社會發(fā)展培養(yǎng)亟需的人才則是一以貫之的特色。未來，在高質(zhì)量發(fā)展理念引導(dǎo)下，高職教育勢必迎來新的發(fā)展契機(jī)，走出中國特色的職業(yè)教育發(fā)展之路。