成品油轉(zhuǎn)移支付預算用于普通公路養(yǎng)護管理體制改革的思考

文 貴州省交通運輸廳課題組 圖 貴州省交通運輸廳

2016年以來，由于多方面原因，成品油消費稅轉(zhuǎn)移支付資金作為貴州省普通公路特別是普通國省道養(yǎng)護資金的主要來源，呈現(xiàn)出保障能力不足、收入渠道減少和支出需求倍增等問題，資金供給矛盾凸顯，亟需改革破題。對此，貴州省交通運輸廳成立課題組，深入貴陽市、遵義市、安順市、黔東南州等地調(diào)研，并結(jié)合省內(nèi)普通公路的養(yǎng)護管理實際，提出了一系列對策建議。

貴州省黔南州三都縣農(nóng)村公路

背景介紹

2008年，國務院出臺了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》《成品油價和稅費改革實施方案》，決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革。此次改革將“稅、費、價”三者聯(lián)動，明確取消公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，同時相應提高成品油消費稅單位稅額，實行在價內(nèi)征收（即征收時不提高成品油價格），納稅仍在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，構建了成品油價格形成機制，由中央財政根據(jù)“2009年改革基期核定基數(shù)+各省燃油消費稅增量部分”撥付給地方。

為確保地方原有分配基數(shù)不受影響，中央采用適當方式集中成品油稅費改革的新增收入，然后按規(guī)定返還地方，實行“保存量、調(diào)增量”的漸進改革模式。此次改革雖然將成品油消費稅作為“中央稅”，但中央財政采取“不擠不占、不賠不賺”的原則，做“過路財神”，通過轉(zhuǎn)移支付的形式全部返還給地方。中央向地方轉(zhuǎn)移支付的資金包括存量資金和增量資金。成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付考慮的因素基本與歷年影響?zhàn)B路費等收入增長的因素協(xié)調(diào)一致，既保證地方收入不會因為公路養(yǎng)路費、公路運輸管理費等六費取消而受到影響，而且保證資金分配規(guī)范、透明，確保地方所需資金落實到位。同時，在“六費”收入基數(shù)返還的基礎上，增量資金的60%與各地的批發(fā)環(huán)節(jié)燃油銷量掛鉤（相當于地方直接分享60%的增量），還有20%與交通設施里程掛鉤，剩余20%與道路通達深度（根據(jù)各地車輛擁有量、可居住面積、縣級單位個數(shù)等因素綜合確定）掛鉤。在上述分配原則下，能夠保證現(xiàn)有的收入格局不發(fā)生大的變化，并適當向中西部地區(qū)傾斜。這種分配方案在很長時間里維持了原有的地方收入格局，一定程度上助推了普通公路的建設養(yǎng)護發(fā)展，也削弱了它在調(diào)整地區(qū)財力差異方面的力度，對未來成品油轉(zhuǎn)移支付保障能力的可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。

在資金下達方面，貴州省財政廳將成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金下達給貴州省交通運輸廳，貴州省交通運輸廳將資金切塊后下達給貴州省公路局。切塊資金是貴州省公路局組織公路養(yǎng)護管理的主要資金來源，承擔了各公路管理局編制人員全部工資福利等基本支出、公路日常養(yǎng)護、公路大中修工程、部分安防、地災治理、水毀修復工程，以及部分路政經(jīng)費支出，是貴州省公路局系統(tǒng)普通國省道養(yǎng)護管理等日常工作最重要的資金來源。省級加強成品油消費稅資金的使用統(tǒng)籌，將有限的專項資金集中用于公路事業(yè)，形成了資金規(guī)模效益，有效促進了公路交通事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

現(xiàn)存問題

貴州全境均系山嶺與山間盆地構成的獨特山地地貌，山地和丘陵占全省國土面積的92.5%，公路交通在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的作用。改革開放以來，貴州公路建設成果顯著，截至2019年，貴州省高速公路通車里程7005公里，普通國省道總里程2.63萬公里，農(nóng)村公路17.14萬公里，公路總體技術狀況得到極大改善，公路通達深度迅速提升，西南陸路交通樞紐地位全面鞏固，為貴州經(jīng)濟建設和社會發(fā)展打下堅實基礎。與此同時，貴州省普通公路養(yǎng)護事業(yè)也面臨一些突出問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

成品油稅基數(shù)小，嚴重壓縮普通公路養(yǎng)護資金

貴州省處于我國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，普通公路里程少，車輛保有量小，改革基期的成品油消費稅基數(shù)僅為20.13億元，遠低于東中部省份。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略特別是成品油消費稅改革以來，經(jīng)過十余年的發(fā)展，貴州省GDP增速連續(xù)9年位居全國前列，普通公路等級公路里程和服務能力實現(xiàn)跨越式增長，居民車輛購買能力和燃油消費能力大幅度增強，但國家層面仍維持2009年改革基年的分配方式，導致切塊到貴州省的成品油稅資金總量較少，不能滿足普通公路養(yǎng)護實際需求。例如，2017年貴州省成品油消費稅總額約146.26億元，成品油稅轉(zhuǎn)移支付到貴州省的總額僅為35.61億元（用于普通公路為24.56億元），轉(zhuǎn)移支付占貴州省成品油消費的24.35%，遠低于與貴州省成品油消費稅總額相近的云南、陜西、廣西、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西等省份，排名全國倒數(shù)第三。

成品油稅轉(zhuǎn)移支付資金總量不足，制約普通公路發(fā)展

從2016年起，切塊到貴州省的成品油消費稅用于普通公路養(yǎng)護的資金不增反降，從2016年的24.69億元下降至2019年的23.97億元，加之基本支出不斷增加，用于普通國省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金僅有8.78億元。

2013年5月，《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》和《貴州省省道網(wǎng)規(guī)劃（2012—2030年）》分別經(jīng)國務院和貴州省人民政府批復，貴州省普通國省道里程從9970公里調(diào)增至2.62萬公里。路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整后，道路等級有較大提高，路基寬度、路面結(jié)構、安全防護設施的養(yǎng)護管理要求更高，所需養(yǎng)護費用也相對增多。與此同時，隨著高速公路加大入口治超，超限超載車輛大多轉(zhuǎn)移到普通公路行駛，加重了普通公路的損壞，大大縮短了公路使用壽命周期，增加了普通公路的日常養(yǎng)護費用。

貴陽公路養(yǎng)護部門開展預防性養(yǎng)護施工。

貴州省安順市西秀區(qū)雙堡鎮(zhèn)農(nóng)村公路

經(jīng)測算，每年普通國省道公路養(yǎng)護資金需求為30.8億元（預防性養(yǎng)護實施里程比重不少于5%，當年發(fā)現(xiàn)次差路率次年實施養(yǎng)護工程比例不低于80%），農(nóng)村公路養(yǎng)護工程資金需求為51億元（農(nóng)村公路年均養(yǎng)護工程不低于養(yǎng)護里程的5%，按17萬公里里程測算，每年至少需實施大中修8500公里，其中大修每公里80萬元、中修每公里40萬元，共需資金51億元），養(yǎng)護資金缺口巨大。

資金供給減量，阻礙公路養(yǎng)護事業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在2009年改革期間，由于貴州省財力薄弱等原因，僅將農(nóng)村公路管理機構的基本支出納入一般預算，普通國省道管理機構的人員工資和運行經(jīng)費仍由成品油稅資金保障。隨著政策性工資及養(yǎng)老保險改革等政策調(diào)整，成品油消費稅轉(zhuǎn)移支付資金用于基本支出的部分越來越多，養(yǎng)護資金總量減少，導致普通國省道養(yǎng)護工程資金捉襟見肘，成品油稅資金已經(jīng)無法解決“養(yǎng)人”“養(yǎng)路”的兩難問題。全國絕大多數(shù)省份已將普通國省道管理機構的人員工資和運行經(jīng)費納入財政一般公共預算，改革過程中財政部一再強調(diào)成品油轉(zhuǎn)移支付不會與經(jīng)常性支出項目掛鉤，但由于公路事業(yè)預算體制的原因，貴州、甘肅、廣西等中西部省份的經(jīng)常性支出項目已經(jīng)與成品油轉(zhuǎn)移支付形成事實上的掛鉤，并由成品油稅資金保障。

成品油稅資金呈現(xiàn)“不增反降”趨勢

成品油轉(zhuǎn)移支付與燃油稅消費量掛鉤，大幅提高了成品油消費稅稅額標準，充分體現(xiàn)“多用油多負擔、少用油少負擔”原則，增量分配機制建立在地方石油消費量的基礎上，而成品油消費稅本身就屬于調(diào)節(jié)稅，其目的是逐步降低生產(chǎn)、生活對石油的依賴，推動節(jié)能、新能源技術的發(fā)展；隨著我國1.6升及以下排量乘用車、混動汽車、電動汽車、新能源汽車的加速發(fā)展，工業(yè)等非交通行業(yè)推進燃油替代能源和可再生能源的使用，成品油消費量雖然總量在增長，但增速呈下降趨勢，從長遠來看，成品油消費稅的稅基會逐漸收窄，導致轉(zhuǎn)移支付減少。另外，市場上非法銷售的走私油、非法經(jīng)營者用工業(yè)用汽柴油或不合格產(chǎn)品調(diào)制的汽柴油及環(huán)保等級低的油品對正規(guī)油品銷售渠道造成巨大沖擊，嚴重擾亂成品油生產(chǎn)經(jīng)營秩序，造成國家稅收流失。2016年以來，各省的成品油轉(zhuǎn)移支付增量部分逐步減少。

解決對策

貴州省黔東南州黃平縣野洞河鎮(zhèn)兩岔河至龍洞河公路路面改善提升工程正在緊張鋪油中。潘勝天 攝

為進一步推進普通公路特別是普通國省道養(yǎng)護事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建議從財稅和預算體制改革、推進普通國省道養(yǎng)護市場化、加大超限運輸治理力度等角度同步推進，通過加大養(yǎng)護資金保障、提升公路養(yǎng)護市場化發(fā)展水平、加大公路安全保護，推動提升養(yǎng)護現(xiàn)代化水平。

爭取建立同養(yǎng)護成本同步增長的轉(zhuǎn)移支付機制

積極向財政部呼吁，進一步優(yōu)化成品油稅改革轉(zhuǎn)移支付的分配方式，打破原有以改革基數(shù)為主的轉(zhuǎn)移支付分配格局，降低改革基數(shù)所占權重，增加普通公路養(yǎng)護成本增長量和公路設施里程、公路通達深度等發(fā)展型要素的權重，提高增長性返還的比重，增加對貴州等落后省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使成品油轉(zhuǎn)移支付分配與實際經(jīng)費需求相匹配。

根據(jù)2019年10月國務院印發(fā)的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》中明確的“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”的消費稅改革方向，積極爭取財政部、國稅總局等部門的支持，推動成品油消費稅征收加快后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，拓展地方收入來源，增加地方分配比例，提高地方統(tǒng)籌力度，既擴大地方自主權，引導地方改善消費環(huán)境，也有效改善地方交通建設與養(yǎng)護的資金保障能力。

落實普通公路養(yǎng)護事權和支出責任

根據(jù)《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》《貴州省交通運輸領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案》精神，積極爭取中央層面對貴州的資金支持，同時進一步明確省級及省以下財政事權和支出責任劃分，增加省級財政在普通國省道建設、養(yǎng)護方面的支出責任。將普通國省道管理機構運行經(jīng)費和人員經(jīng)費等基本支出納入一般公共財政預算保障，避免基本支出擠占項目支出；確保成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付的80%用于普通公路養(yǎng)護且不得用于公路新建。

切實推進公路養(yǎng)護市場化改革

加快養(yǎng)護領域市場化進程 推廣養(yǎng)護工程項目設計施工總承包招標，研究按年度周期、路段里程和工程類別劃分標段的綜合養(yǎng)護承包模式，引導企業(yè)加大投入，加大新材料、新設備的應用，加大舊料回收和循環(huán)利用等新技術、新工藝的推廣，提高養(yǎng)護資金使用效率和公路養(yǎng)護水平。

穩(wěn)步推進公益項目市場化 結(jié)合一線養(yǎng)護職工較多的實際，日常養(yǎng)護、應急養(yǎng)護繼續(xù)實施以養(yǎng)護站自主養(yǎng)護為主的模式，具備條件的縣（市、區(qū)）或路段通過市場招標開展日常養(yǎng)護。

逐步構建新的獎懲機制 構建監(jiān)管考核結(jié)果與養(yǎng)護資金、市場準入掛鉤的獎懲機制，探索將養(yǎng)護質(zhì)量、效率、效益和服務狀況納入合同管理考核，規(guī)范市場培育，加快完善信用評價體系，加快形成開放、競爭、有序的公路養(yǎng)護市場。

加強違法超限超載運輸治理

完善省、市、縣三級政府主導治超工作機制，推進解決治超工作經(jīng)費不足的突出問題，強化治超工作考核評價體系，并將治超工作納入貴州省人民政府的目標考核范疇，定期開展考核評價；完善源頭治超制度，及時公示重點貨運源頭單位，對違法超限超載貨車進行源頭倒查和立案調(diào)查，加大對違法車輛、駕駛?cè)思斑\輸企業(yè)的處罰力度；完善信用治超制度，推進信用治超工作，支持建立政府信用數(shù)據(jù)共享機制，推進違法超限超載運輸失信人聯(lián)合懲戒；強化治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化，交通運輸部門抓好稱重檢測、監(jiān)督消除違法行為，公安交管部門單獨實施處罰和計分，并嚴格執(zhí)行全國統(tǒng)一的超限超載認定標準。

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