黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的百年歷史、經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐進(jìn)路

摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)，高度重視通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施構(gòu)建依規(guī)治黨的黨內(nèi)秩序?？疾禳h內(nèi)法規(guī)實(shí)施所經(jīng)歷的初步萌芽、曲折推進(jìn)、恢復(fù)發(fā)展和全面完善四個(gè)歷史階段，其以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎(chǔ)、以全面從嚴(yán)為遵循、以系統(tǒng)性思維為指導(dǎo)、以準(zhǔn)確把握紀(jì)法關(guān)系為要求，為當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)代黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施應(yīng)從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督力度等方面發(fā)力，以持續(xù)提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施;百年歷史;黨的領(lǐng)導(dǎo);從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D23

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2022）02-0041-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度研究”（17BDJ033）;清廉溫州建設(shè)研究中心研究課題（QLZ2021002）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：潘姚（1994-），女，四川什邡人，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)。

2020年11月中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上明確提出要堅(jiān)持建設(shè)作為推進(jìn)全面依法治國(guó)總抓手的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系[1]。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要子系統(tǒng)，推進(jìn)依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，是習(xí)近平法治思想的題中之意。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)之有規(guī)可依目標(biāo)得以基本實(shí)現(xiàn)，如何確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施，是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所謂黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，是使黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求在黨內(nèi)外得到全面實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)，是抽象文本規(guī)范由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨組織和全體黨員之具體行為的過(guò)程。從實(shí)現(xiàn)路徑來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施由黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)遵守、黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施監(jiān)督構(gòu)成。確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)文本規(guī)范的全面落實(shí)，不僅是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)從立規(guī)走向施規(guī)的現(xiàn)實(shí)所需，更是進(jìn)一步推進(jìn)依規(guī)治黨向縱深發(fā)展的重中之重。

一、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的百年歷史進(jìn)程

中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)，始終注重通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)保障黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的規(guī)范運(yùn)行。由于中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期所處的地位和環(huán)境、肩負(fù)的歷史任務(wù)客觀上存在顯著差異，相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施進(jìn)程經(jīng)歷了初步萌芽、曲折推進(jìn)、恢復(fù)發(fā)展、全面完善四個(gè)歷史階段。從建章立制到不斷自我完善與修正，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施取得了豐碩成果。

（一）初步萌芽時(shí)期（1921—1949年）

1921年7月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨成立。此時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨處于初創(chuàng)階段，其主要目標(biāo)是以武力推翻舊的統(tǒng)治秩序和舊的國(guó)家機(jī)器。聚焦這一目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的突破，基本的制度雛形得以建立。其一，明確黨內(nèi)紀(jì)律要求。毛澤東明確提出：“加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無(wú)不勝?！盵2]中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》作為中國(guó)共產(chǎn)黨第一部正式的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨員條件、入黨手續(xù)、保守身份秘密、綱領(lǐng)修改條件等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定[3]，由此奠定了“紀(jì)律立黨”的基石。嚴(yán)格明確的黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范不僅能為黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施提供規(guī)范依據(jù)，也能憑借紀(jì)律規(guī)范所具有的威懾力，引導(dǎo)黨內(nèi)形成自覺(jué)守規(guī)的良好氛圍。其二，開(kāi)展黨內(nèi)教育工作。1924年5月，中共中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議通過(guò)《黨內(nèi)組織及宣傳教育問(wèn)題決議案》，首次提出設(shè)立黨校的議題。同年12月創(chuàng)辦的安源地委黨校，作為中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一所黨校，是從教育環(huán)節(jié)提升黨員自覺(jué)守規(guī)意識(shí)，以促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要嘗試。隨著《關(guān)于創(chuàng)辦高級(jí)黨校（馬列學(xué)院）的決定》于1948年7月發(fā)布，多層次黨內(nèi)教育體制基本形成，黨內(nèi)法規(guī)入腦入心有了制度化的教育體制依托。其三，確立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督基本制度。中共中央于1931年5月通過(guò)《中央巡視條例》，明確中央巡視員的首要任務(wù)是“保證國(guó)際和中央路線百分之百的執(zhí)行”。通過(guò)巡視員到各地實(shí)際指導(dǎo)工作，強(qiáng)化和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)[4]，確保上級(jí)路線、方針和政策的有效傳達(dá)，構(gòu)建了中央對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的非常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。1948年發(fā)布《關(guān)于建立報(bào)告制度》和《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，通過(guò)建立健全報(bào)告請(qǐng)示制度，確保信息的及時(shí)、真實(shí)、全面?zhèn)鬟f，構(gòu)建了中央對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。整體來(lái)看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施取得了一定的規(guī)范實(shí)效，客觀上有助于中國(guó)共產(chǎn)黨保持強(qiáng)大的軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。但在戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)、生存壓力巨大的歷史背景下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施仍呈現(xiàn)出較為明顯的零散化和碎片化特征。

（二）曲折推進(jìn)時(shí)期（1949—1978年）

1949年10月新中國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨由“革命黨”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)政黨”，黨的任務(wù)和目標(biāo)均相應(yīng)發(fā)生變化。為把中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)偉大、富強(qiáng)、先進(jìn)的社會(huì)主義國(guó)家，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施亦出現(xiàn)了新變化。其一，開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)以深化黨規(guī)實(shí)施。中共中央于1951年12月發(fā)布《中共中央關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》，拉開(kāi)了全國(guó)范圍“三反”運(yùn)動(dòng)的序幕[5]。通過(guò)對(duì)錯(cuò)誤思想進(jìn)行全面批判，清除了黨內(nèi)思想不端的少數(shù)分子，使得廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部脫離了盲目的狀態(tài)，達(dá)到了思想上的高度統(tǒng)一，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的不斷深化創(chuàng)造了有利條件。其二，規(guī)范監(jiān)督主體以保障黨規(guī)實(shí)施。中共中央先后于1954年1月發(fā)布《中共中央關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定（草案）》、1955年5月轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央監(jiān)察委員會(huì)工作細(xì)則》、1957年4月批準(zhǔn)《中央監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于處分黨員的批準(zhǔn)權(quán)限的規(guī)定》，明確監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的具體職能，并就執(zhí)紀(jì)中的權(quán)限和程序問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。通過(guò)推進(jìn)監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)，提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的公正性和權(quán)威性，確保黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。其三，提高理論水平以促進(jìn)黨規(guī)實(shí)施。1953年4月中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于一九五三——一九五四年干部理論教育的指示》，要求全黨干部學(xué)習(xí)《聯(lián)共（布）黨史》第9至12章和列寧、斯大林論社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部分著作，以提升黨員干部的經(jīng)濟(jì)建設(shè)理論水平，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有序展開(kāi)。1959年7月轉(zhuǎn)批《高級(jí)黨校關(guān)于今后工作任務(wù)的報(bào)告》，同意高級(jí)黨校只擔(dān)任培養(yǎng)理論干部的任務(wù)，以培養(yǎng)一批懂得馬克思主義的理論干部，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)需求。1964年2月發(fā)布《中共中央關(guān)于組織高級(jí)干部學(xué)習(xí)馬恩列斯著作的批示》，要求組織地委以上干部閱讀目錄書(shū)籍，以確保其在社會(huì)主義革命和建設(shè)中發(fā)揮更大作用。這一階段的黨內(nèi)教育以國(guó)家建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，通過(guò)提升實(shí)施主體的理論水平，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。在這一階段后期，由于受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的規(guī)范化發(fā)展暫時(shí)陷入停滯狀態(tài)。后隨著黨內(nèi)政治生活的正常秩序逐步重建，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施工作重回正軌。整體來(lái)看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施工作呈現(xiàn)出在曲折中逐步推進(jìn)的趨勢(shì)與樣態(tài)。

（三）恢復(fù)發(fā)展時(shí)期（1978—2014年）

黨的十一屆三中全會(huì)作出實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策，并明確提出“健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”的要求。粗略統(tǒng)計(jì)建黨以來(lái)制定修訂中央黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量，這一階段總數(shù)超過(guò)150部，年均超過(guò)4部，而1921年至1978年的總數(shù)僅約70部，年均不到2部[6]，由此可見(jiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重回正軌之后的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。在此背景下，黨中央主要從以下三個(gè)方面持續(xù)推進(jìn)“從嚴(yán)治黨”的相關(guān)工作。其一，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重，切實(shí)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)成為現(xiàn)實(shí)所需。中共中央相繼于1980年8月、1984年12月發(fā)布《中共中央關(guān)于禁止在對(duì)外活動(dòng)中送禮、受禮的決定》和《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》等紀(jì)律規(guī)范，同時(shí)通過(guò)制定配套規(guī)定和發(fā)布解釋文本的方式，推動(dòng)紀(jì)律規(guī)范的高效實(shí)施。如1997年9月中央紀(jì)委發(fā)布《<中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）>實(shí)施辦法》，即是依托配套規(guī)定推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn);2007年12月中央紀(jì)委發(fā)布《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》，即是依托解釋活動(dòng)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，能夠有效清除黨內(nèi)害群之馬，營(yíng)造良好的黨內(nèi)政治環(huán)境，保障黨組織的純潔性和先進(jìn)性，從而對(duì)提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效益發(fā)揮顯著的正向作用。其二，重視干部教育培訓(xùn)?！吧平?，先禁其身而后人?！睘槌浞职l(fā)揮黨員干部在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的模范引領(lǐng)作用，中共中央組織部分別于1983年、1991年、1996年、2001年、2006年制定相應(yīng)的黨員干部培訓(xùn)規(guī)劃，對(duì)各階段的干部培訓(xùn)工作予以全面指導(dǎo)，以建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。其中，2006年1月《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》的發(fā)布，更是首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)黨員干部教育進(jìn)行系統(tǒng)部署。干部教育培訓(xùn)工作的系統(tǒng)開(kāi)展，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供高素質(zhì)且穩(wěn)定的干部力量，是有效實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的重要組織保障。其三，發(fā)揮黨內(nèi)外監(jiān)督合力。一方面，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。1982年4月中紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)布《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)紀(jì)律檢查部門與組織部門相互聯(lián)系的通知》，深化紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與相關(guān)黨政部門的協(xié)作配合，消除工作中可能存在的部門信息壁壘，以提升黨內(nèi)監(jiān)督的有效性和協(xié)調(diào)性。1987年7月中紀(jì)委發(fā)布《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范性建設(shè)，以提升黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威。2003年12月中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，是黨的歷史上關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的第一部條例，更是黨中央系統(tǒng)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督力量，以保障黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施的集中體現(xiàn)。另一方面，促進(jìn)黨外監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。中共中央辦公廳先后于2005年3月、2010年9月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，通過(guò)支持新聞媒體正確開(kāi)展輿論監(jiān)督和推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)制度，充分發(fā)揮黨外監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。整體來(lái)看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施依托相關(guān)制度的不斷恢復(fù)與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范效能的不斷提升。但由于缺乏全面的統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，部分制度的構(gòu)建仍有待完善，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的整體性功能尚未得到全面釋放。

（四）全面完善時(shí)期（2014年至今）

2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)，并將其確立為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。為確保黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力得到充分發(fā)揮，黨中央從以下四個(gè)方面入手，嚴(yán)抓黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施工作。其一，完善黨內(nèi)法規(guī)體系。2016年12月，黨的歷史上第一次全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議召開(kāi)，并專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，就新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)作出統(tǒng)籌部署。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)由此進(jìn)入快車道，并于建黨一百周年之際形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系[7]。不斷優(yōu)化的黨內(nèi)法規(guī)體系，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供科學(xué)合理的規(guī)范依據(jù)，是進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能的關(guān)鍵前提和重要保障。其二，優(yōu)化黨內(nèi)組織建設(shè)。截至2014年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)已超過(guò)8000萬(wàn)，基層組織總數(shù)超過(guò)430萬(wàn)[8]。在黨組織不斷壯大的背景下，中共中央于2015年6月、12月先后發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，2018年10月發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，又于2019年4月印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，對(duì)地方組織、基層組織、黨組的建設(shè)進(jìn)行明確規(guī)范，為黨內(nèi)法規(guī)從上至下的高效實(shí)施提供了完善的組織保障。其三，推進(jìn)主題教育常態(tài)化?！叭龂?yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”“不忘初心、牢記使命”主題教育分別于2015年、2016年、2019年依托相應(yīng)的規(guī)范性文件展開(kāi)，整體呈現(xiàn)出從集中性教育向經(jīng)常性教育延伸、從“關(guān)鍵少數(shù)”向黨內(nèi)全體黨員拓展的常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)。主題教育作為靈活應(yīng)對(duì)不同階段黨內(nèi)思想教育需求的重要方式，能有效培養(yǎng)不同社會(huì)形勢(shì)下的自覺(jué)守規(guī)意識(shí)，對(duì)于推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施意義重大。其四，以責(zé)任促實(shí)施。鑒于不明確的責(zé)任承擔(dān)會(huì)弱化制度的權(quán)威性，使得制度形同虛設(shè)，從而導(dǎo)致破窗效應(yīng)，中共中央于2019年9月修訂發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，通過(guò)明確各責(zé)任主體的職權(quán)職責(zé)內(nèi)容，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任，構(gòu)建高效嚴(yán)密的問(wèn)責(zé)制度，破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能的顯著提升[9]。整體來(lái)看，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施有了更加完善的規(guī)范依托和制度保障，取得了前所未有的實(shí)施成效。但面對(duì)不斷變化的國(guó)情和黨情，黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施仍面臨著未知的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，持續(xù)提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能任重而道遠(yuǎn)。

二、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)借鑒

習(xí)近平指出：“了解歷史才能看得遠(yuǎn)，理解歷史才能走得遠(yuǎn)?！盵10]基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之歷史發(fā)展的全面考察與借鑒，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施應(yīng)以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎(chǔ)、以全面從嚴(yán)為遵循、以系統(tǒng)性思維為指導(dǎo)、以準(zhǔn)確把握紀(jì)法關(guān)系為要求，努力實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之規(guī)范效益的最大化。

（一）以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為基礎(chǔ)

亞里士多德提出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律”[11]。黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施，同樣應(yīng)以科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系作為基本依托和重要保障。從各領(lǐng)域成文的制度規(guī)范來(lái)看，截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的組織法規(guī)共153部、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部、黨的自身建設(shè)法規(guī)共1319部、黨的監(jiān)督保障法規(guī)共1370部[12]。可以看出，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的組織法規(guī)制度供給仍有待進(jìn)一步補(bǔ)足。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)范圍和內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制等多方面內(nèi)容，是堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的邏輯結(jié)果[13]。為進(jìn)一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，首先應(yīng)持續(xù)深化黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體內(nèi)容，避免黨的集體領(lǐng)導(dǎo)在部分領(lǐng)域淪為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。其次應(yīng)補(bǔ)充規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)程序，給予黨的領(lǐng)導(dǎo)以有效的程序性指引[14]。合理高效的程序性規(guī)定是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要手段與保障，若該部分內(nèi)容缺失，黨的主張將難以及時(shí)上升為國(guó)家意志，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。為黨的領(lǐng)導(dǎo)確立基本的程序規(guī)則，才能在程序性規(guī)則的指引下保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面實(shí)現(xiàn)。最后應(yīng)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國(guó)家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度涉及黨與人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)等不同性質(zhì)主體之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而上述被領(lǐng)導(dǎo)主體同時(shí)受到現(xiàn)行法律的全面規(guī)范。因此，在確立黨對(duì)上述主體的領(lǐng)導(dǎo)方式、內(nèi)容、權(quán)限等具體內(nèi)容時(shí)，必須考慮現(xiàn)行法律規(guī)定，避免黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與相關(guān)法律規(guī)范相沖突。

黨的組織法規(guī)制度以“主體”為中心，涉及各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行方式等多方面內(nèi)容[15]?，F(xiàn)有黨的組織法規(guī)雖已具有較為完備的體系，但仍然存在待完善之處。一方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化黨的組織法規(guī)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。從黨的組織法規(guī)建設(shè)的歷史發(fā)展來(lái)看，許多法規(guī)的立規(guī)動(dòng)力客觀上來(lái)源于制度外部，具有較強(qiáng)的回應(yīng)性[16]。此種制度構(gòu)建路徑雖能及時(shí)解決現(xiàn)實(shí)規(guī)范需求，但也可能因社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的變化，而難以適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的新需求。為此，有必要全面提升立規(guī)者的規(guī)范意識(shí)，及時(shí)開(kāi)展立規(guī)活動(dòng)解決組織規(guī)范的現(xiàn)存問(wèn)題，同時(shí)要積極鼓勵(lì)組織制度創(chuàng)新，激活黨的組織法規(guī)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，應(yīng)秉持實(shí)事求是的精神，積極推進(jìn)黨的組織法規(guī)制度建設(shè)。以黨的基層組織建設(shè)為例，在不斷擴(kuò)大黨的基層組織覆蓋面的過(guò)程中，不僅應(yīng)堅(jiān)持黨的基層組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)原則，還應(yīng)允許依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況積極探索黨的基層組織在不同領(lǐng)域的多元化建設(shè)模式，以確保黨內(nèi)法規(guī)的有效貫徹與落實(shí)。

（二）以全面從嚴(yán)為遵循

2012年11月15日，在十八屆中央政治局常委與中外記者見(jiàn)面會(huì)上，習(xí)近平指出“打鐵還需自身硬”，強(qiáng)調(diào)黨要管黨、從嚴(yán)治黨。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施亦應(yīng)全面貫徹從嚴(yán)治黨理念，堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)、思想從嚴(yán)、治吏從嚴(yán)。

首先，堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)。黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，要求執(zhí)紀(jì)主體以壯士斷腕的意志和決心落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持對(duì)不良政治現(xiàn)象“零容忍”的態(tài)度，確保違紀(jì)行為均能得到有效處理。執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)包含從嚴(yán)認(rèn)定違紀(jì)行為和從嚴(yán)確定紀(jì)律處分兩個(gè)方面的要求。從嚴(yán)認(rèn)定違紀(jì)行為，要求執(zhí)紀(jì)主體以違紀(jì)行為構(gòu)成要件為指引，準(zhǔn)確識(shí)別違紀(jì)行為，及時(shí)防范“打擦邊球”的違紀(jì)行為，有效防止黨內(nèi)“僥幸心理”滋生。從嚴(yán)確定紀(jì)律處分，要求執(zhí)紀(jì)主體在準(zhǔn)確識(shí)別違紀(jì)行為的基礎(chǔ)上，給予部分違紀(jì)黨員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，在具體處分類型的可裁量空間內(nèi)以更加嚴(yán)格的處分。嚴(yán)格的紀(jì)律處分帶來(lái)的巨大政治經(jīng)濟(jì)待遇的落差，能夠在黨內(nèi)起到良好的警示和威懾作用，時(shí)刻警醒黨員嚴(yán)格規(guī)范自身行為。

其次，緊抓思想從嚴(yán)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有將規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為全體黨員的內(nèi)心自覺(jué)，樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)實(shí)施的基本意識(shí)，消除責(zé)任承擔(dān)的僥幸心理，才能形成自覺(jué)以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)約束自己、全面守規(guī)的健康風(fēng)氣。一方面，應(yīng)運(yùn)用多種形態(tài)、多重手段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行立體化宣傳。中共中央應(yīng)繼續(xù)利用短視頻、微信公眾號(hào)等新媒體平臺(tái)，全方位推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳工作。同時(shí)，在宣傳過(guò)程中注重黨內(nèi)法規(guī)具體內(nèi)容的通俗化，有效連接抽象規(guī)范要求與現(xiàn)實(shí)案例，以圖片、宣傳片、表情包等多元形式展示具體規(guī)范的精神內(nèi)核，提升內(nèi)容的可傳播性。另一方面，應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)納入黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院的必修課程，并設(shè)置具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)學(xué)習(xí)教育這種柔性的方式，將黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求內(nèi)化于黨員的內(nèi)心[17]。

最后，推進(jìn)治吏從嚴(yán)。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在干部，這是從嚴(yán)治黨的歷史經(jīng)驗(yàn)與基本規(guī)律。從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部所獨(dú)有的區(qū)域輻射效應(yīng)來(lái)看，其作為特定區(qū)域或具體部門黨內(nèi)法規(guī)的制定者和執(zhí)行者，相較于普通黨員，具有更高的道德感召力和社會(huì)影響力。若是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為，往往會(huì)帶來(lái)更加惡劣的影響。為最大限度降低其違規(guī)違紀(jì)行為可能帶來(lái)的惡劣影響，必須以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。同時(shí)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)[18]，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要法寶，是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施取得實(shí)效的關(guān)鍵。為確保黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施取得實(shí)效，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)自覺(jué)以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。只有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、以上率下，層層示范和層層帶動(dòng)，才能夠形成上行下效、整體聯(lián)動(dòng)的總體效應(yīng)，進(jìn)而保障黨內(nèi)法規(guī)落到實(shí)處。

（三）以系統(tǒng)性思維為指導(dǎo)

系統(tǒng)性思維要求把認(rèn)識(shí)對(duì)象視為多方面相互聯(lián)系且具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體，全面探索與把握系統(tǒng)中各要素的相互作用與變化規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的最優(yōu)處理[19]。以系統(tǒng)性思維指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，要求在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之整體性推進(jìn)的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的整體性推進(jìn)，要求我們從整體性視角把握、分析、評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施工作[20]，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領(lǐng)域的均衡發(fā)展。習(xí)近平提出：“重大改革都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，更需要全面考量、協(xié)調(diào)推進(jìn)。不能畸輕畸重，也難以單刀突進(jìn)?！盵21]考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施現(xiàn)狀，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的實(shí)踐和理論研究仍占據(jù)主要地位，對(duì)于守規(guī)和督規(guī)的重視程度則稍顯不足，各領(lǐng)域的發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的不平衡性。此種不平衡狀態(tài)，會(huì)直接削弱黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的整體效應(yīng)。為此，在不斷深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的同時(shí)，必須給予守規(guī)意識(shí)和黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督力度以充分的重視，以避免畸重畸輕情形的出現(xiàn)，推進(jìn)實(shí)施合力的形成。

強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，要求打破執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領(lǐng)域的分離壁壘，推動(dòng)各方力量呈現(xiàn)出相互促進(jìn)、和諧統(tǒng)一的狀態(tài)，在協(xié)同聯(lián)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)實(shí)施合力的最大化。考察黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施現(xiàn)狀，執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)各領(lǐng)域雖隨著相應(yīng)制度的不斷完善取得了顯著成效，但仍體現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性，進(jìn)而呈現(xiàn)出較為明顯的“單兵出擊”特征。以執(zhí)紀(jì)工作為例，針對(duì)黨組織和黨員違反黨紀(jì)的行為，給予恰當(dāng)?shù)奶幚?，是?zhí)規(guī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要內(nèi)容。但若將執(zhí)紀(jì)工作局限于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行領(lǐng)域進(jìn)行考察，執(zhí)紀(jì)工作將進(jìn)入通過(guò)優(yōu)化執(zhí)紀(jì)程序、明確執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的單一路徑。此種路徑雖能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的顯著提升，但客觀上仍局限于挖掘個(gè)案的裁判價(jià)值，而難以在黨內(nèi)發(fā)揮更為廣泛的警示作用和預(yù)防作用。若能將執(zhí)紀(jì)工作與守規(guī)意識(shí)的提升相連接，即可依托海量真實(shí)案例實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的形象化與具體化，充分挖掘執(zhí)紀(jì)工作的教育功能;若能將執(zhí)紀(jì)工作與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督相連接，確保對(duì)執(zhí)紀(jì)工作的全程監(jiān)督，不僅能夠保證黨員權(quán)利得到全程保障，而且能夠避免不當(dāng)執(zhí)紀(jì)行為引發(fā)的懶政怠政現(xiàn)象，確保執(zhí)紀(jì)工作所產(chǎn)生威懾力的正面效應(yīng)。

（四）以準(zhǔn)確把握紀(jì)法關(guān)系為要求

法律是治國(guó)之重器、紀(jì)律是治黨之戒尺，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相容共存正是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀所需[22]。在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)深化實(shí)施的過(guò)程中，必須準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，堅(jiān)持紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)法銜接、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。

紀(jì)法分開(kāi)是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本前提。紀(jì)法分開(kāi)要求在黨的紀(jì)律建設(shè)的過(guò)程中，以紀(jì)律作為管黨治黨的尺子，在黨員干部觸犯法律之前即以紀(jì)律和規(guī)矩加以約束和處理，在黨員干部觸犯法律之后則要既依紀(jì)又依法進(jìn)行處理，以達(dá)到全面從嚴(yán)治黨的目的。強(qiáng)調(diào)紀(jì)法分開(kāi)在準(zhǔn)確把握紀(jì)法關(guān)系中的基礎(chǔ)性前提地位，既是現(xiàn)實(shí)環(huán)境下黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)、全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要，也與實(shí)踐中存在紀(jì)法不分、以紀(jì)代法或是以法代紀(jì)的現(xiàn)實(shí)情況直接相關(guān)[23]。只有堅(jiān)持紀(jì)法分開(kāi)，才能使黨紀(jì)與國(guó)法既各司其職、分工協(xié)作，又配套聯(lián)動(dòng)、相得益彰，形成規(guī)范合力。

紀(jì)法銜接是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的程序保障。雖然黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、適用范圍、實(shí)施方式等方面存在顯著區(qū)別，但實(shí)踐中仍然存在地方紀(jì)委考慮政治和社會(huì)影響或是受到人事利益關(guān)系的干擾，不移送或是不完全移送違法犯罪的黨員，試圖通過(guò)紀(jì)律處分代替行政處罰或刑事處罰的錯(cuò)誤行為[24]。推進(jìn)紀(jì)法銜接的最主要目標(biāo)，是為了保障違法犯罪的黨員在受到黨紀(jì)處分以后，及時(shí)受到相應(yīng)的行政處罰或刑事處罰，避免“黨員”身份成為違法犯罪行為的“擋箭牌”。

紀(jì)嚴(yán)于法是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的尺度要求。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)、執(zhí)政黨地位和歷史使命決定了對(duì)黨組織和黨員必然要有更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求[25]。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法并不是指黨紀(jì)的位階高于國(guó)家法律，更不是說(shuō)黨紀(jì)可以與國(guó)家法律相抵觸[26]，而是在判斷是否違規(guī)以及是否應(yīng)該給予處分的層面，紀(jì)律的要求應(yīng)該比法律更加嚴(yán)格[27]。以此形成對(duì)各級(jí)黨組織和全體黨員強(qiáng)大的威懾力，促使其自覺(jué)規(guī)范自身行為，確保黨內(nèi)法規(guī)得到全面落實(shí)。

紀(jì)在法前是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的基本邏輯要求。所謂紀(jì)在法前，就是要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律的前面。從邏輯關(guān)系來(lái)看，紀(jì)在法前和紀(jì)嚴(yán)于法是相輔相成的邏輯關(guān)系，正是因?yàn)榧o(jì)律的要求比法律嚴(yán)格，所以才要把紀(jì)律挺在法律的前面。不能把紀(jì)在法前理解為紀(jì)律的效力高于或者優(yōu)先于法律，也不能理解為執(zhí)行紀(jì)律而可以置法律于不顧。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施要求“加強(qiáng)對(duì)黨的各級(jí)組織和全體黨員的教育、管理和監(jiān)督，把紀(jì)律挺在前面，注重抓早抓小”，即是紀(jì)在法前的重要體現(xiàn)。

三、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的實(shí)踐進(jìn)路

習(xí)近平指出：“歷史是最好的教科書(shū)?！盵28]全面考察與分析黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的百年歷史進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)借鑒，目的在于探索黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的范式和規(guī)律，以推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)的深化實(shí)施。概括來(lái)說(shuō)，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之規(guī)范實(shí)效的提升，應(yīng)以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”、深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督力度為實(shí)踐進(jìn)路。

（一）根本保障：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是做好黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的根本保證。在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)不斷變化、意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈的歷史環(huán)境下，黨內(nèi)法規(guī)的深化實(shí)施將面臨許多前所未有的新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施指明政治方向，提供根本的政治保障和組織保障，確保黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的方向性和穩(wěn)定性，保障黨內(nèi)法規(guī)切實(shí)落地。進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用：首先，要加強(qiáng)思想引領(lǐng)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施需以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺(jué)在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，以確保黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。其次，要強(qiáng)化黨的組織建設(shè)?！包h的力量來(lái)自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)?！盵29]各級(jí)黨組織負(fù)有貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的重要職責(zé)，是全面發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的關(guān)鍵責(zé)任主體。為此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施需立足新時(shí)代依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求，從組織形式、組織運(yùn)行、組織教育等方面入手，對(duì)充分發(fā)揮黨的組織力量作出系統(tǒng)部署，以確保黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施能夠依托強(qiáng)有力的黨組織，全面落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)。最后，要緊緊依靠黨員。中共黨員作為具有共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想的堅(jiān)定信仰者和忠實(shí)踐行者，在入黨誓詞中莊嚴(yán)承諾“履行黨員義務(wù)、執(zhí)行黨的決定、嚴(yán)守黨的紀(jì)律”，負(fù)有積極推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之義務(wù)。為此，應(yīng)注重發(fā)揮每個(gè)黨員的積極性，依靠黨員公平執(zhí)規(guī)、自覺(jué)守規(guī)、積極督規(guī)的行為，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的全過(guò)程。

（二）立根固本：推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)法規(guī)得以有效實(shí)施的邏輯前提和基本保障。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，即以結(jié)構(gòu)性優(yōu)化為基礎(chǔ)，通過(guò)擴(kuò)大有效制度供給，提升制度供給對(duì)制度需求變化的適應(yīng)性和靈活性，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范效能的提升。在黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完善的背景下，要推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供更為靈活、高效的制度供給，確保制度供給與需求的有效契合，以提升實(shí)施效能。為此，一方面，應(yīng)以結(jié)構(gòu)性優(yōu)化為基礎(chǔ)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系。推進(jìn)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化要求進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度和清理制度，及時(shí)去除無(wú)效制度供給，避免無(wú)效的制度冗余損害黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范效力和權(quán)威性。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步確立黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)技術(shù)規(guī)范、完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度，以補(bǔ)足制度短板，防止重要制度的不完善或缺失削弱黨內(nèi)法規(guī)體系的整體規(guī)范效能。另一方面，應(yīng)以擴(kuò)大有效供給為重點(diǎn)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)從數(shù)量型增長(zhǎng)向質(zhì)量型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型。首先，要求黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)遵循制度建設(shè)之基本規(guī)律，以充分的合理性論證為基礎(chǔ)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目的導(dǎo)向相結(jié)合，由專業(yè)人員承擔(dān)制度建設(shè)職責(zé)，確保制度規(guī)范經(jīng)得起實(shí)踐的考驗(yàn)，以提升黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性。其次，要求黨內(nèi)法規(guī)文本語(yǔ)言的使用，應(yīng)滿足語(yǔ)言嚴(yán)謹(jǐn)、形式統(tǒng)一、指向明確的基本要求?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)部分表述具有模糊性特征[30]，還應(yīng)努力保持精確性與模糊性之間的動(dòng)態(tài)平衡。在保障靈活性的前提下，最大程度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。最后，要求進(jìn)一步強(qiáng)化具體性規(guī)定、程序性規(guī)定、執(zhí)行性規(guī)定的規(guī)范力度，為抽象性規(guī)范、實(shí)體性規(guī)范、具體制度的現(xiàn)實(shí)適用提供有效遵循，確保黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)范目的的實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)踐指引：深化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)

強(qiáng)化執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力所在。深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)，重點(diǎn)是要解決執(zhí)規(guī)依據(jù)不明確、執(zhí)規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不透明、執(zhí)規(guī)主體不作為等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以確保依規(guī)治黨落到實(shí)處。首先，要激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)解釋制度活力。明確的文本規(guī)范是黨內(nèi)法規(guī)得以有效執(zhí)行的邏輯前提。但由于文本規(guī)范無(wú)法及于黨務(wù)關(guān)系的方方面面，且部分黨內(nèi)法規(guī)條款本身具有抽象性和模糊性，因此只有通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)解釋活動(dòng)，才能真正明確規(guī)范文本的具體要求，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行提供有效依據(jù)。為此，有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的原則、主體、形式、方法、內(nèi)容等進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)范，最大程度激發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的制度活力，保障黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行有規(guī)可依[31]。其次，積極開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行裁量基準(zhǔn)建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與黨員權(quán)利直接相關(guān)，其中黨的紀(jì)律基于自身剛性約束力，更是賦予了執(zhí)紀(jì)行為以懲戒性特征[32]。但從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，部分黨內(nèi)法規(guī)出于保障規(guī)范適用靈活性之考量，并未明確處分的具體尺度，為執(zhí)規(guī)主體留下了充足的可裁量空間。為此，應(yīng)從技術(shù)層面入手，通過(guò)界定裁量性概念、確定裁量原則、劃定裁量?jī)?nèi)容、明晰裁量程序等方式，開(kāi)展裁量基準(zhǔn)建設(shè)，以公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范為指引，有效保障黨員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)執(zhí)規(guī)活動(dòng)公正性的提升。最后，要不斷提升執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)意愿。黨內(nèi)法規(guī)能否得到高效執(zhí)行，與執(zhí)規(guī)主體之執(zhí)規(guī)意愿直接相關(guān)[33]。較強(qiáng)的執(zhí)規(guī)意愿是引發(fā)執(zhí)規(guī)行為的邏輯前提，是確保規(guī)范要求得到全面落實(shí)的主觀要件。較低甚至缺失的執(zhí)規(guī)意愿，將直接導(dǎo)致象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行現(xiàn)象的出現(xiàn)。為此，必須提升執(zhí)規(guī)主體對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的正確認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)規(guī)主體對(duì)自身身份的信念感和責(zé)任感，完善執(zhí)規(guī)行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制，依靠?jī)?nèi)在精神塑造與外在激勵(lì)機(jī)制的雙向引導(dǎo)，提升執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)意愿。

（四）提升認(rèn)同：推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展

文化的最大特質(zhì)即在于能夠以無(wú)形的觀念深刻影響有形的存在。所謂黨內(nèi)法規(guī)文化，即尊崇黨內(nèi)法規(guī)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、堅(jiān)決執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的理念、意志和精神，是一種自覺(jué)講規(guī)則守規(guī)矩的文化自覺(jué)[34]。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展，目的在于充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)文化蘊(yùn)含的精神力量，形成黨內(nèi)自覺(jué)守規(guī)氛圍，引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。首先，要強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)。積極健康的黨內(nèi)法規(guī)文化的核心為紀(jì)律意識(shí)，考慮到好且管用的紀(jì)律需要與特定的歷史條件相適應(yīng)[35]，應(yīng)將紀(jì)律意識(shí)置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)進(jìn)行重新解讀。明晰紀(jì)律要求，才能為各級(jí)黨組織和全體黨員提供清晰的行為指引，進(jìn)而推進(jìn)紀(jì)律意識(shí)內(nèi)化于心，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期堅(jiān)持和自覺(jué)遵循，使黨內(nèi)法規(guī)文化的正效應(yīng)得到最大程度發(fā)揮。其次，要加大黨內(nèi)法規(guī)教育和宣傳力度。黨內(nèi)法規(guī)文化的形成，以黨內(nèi)全體黨員均了解并認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)為邏輯前提。在教育層面，應(yīng)提升黨內(nèi)法規(guī)教育的頻率，并在教育內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)橫向廣度和縱向深度的有效延伸。同時(shí)，應(yīng)積極探索靈活的教育模式，確保每一個(gè)黨員能夠在保證其本職工作時(shí)間的前提下，獲得良好的黨內(nèi)法規(guī)教育。在宣傳層面，應(yīng)在持續(xù)發(fā)展自身權(quán)威宣傳平臺(tái)的基礎(chǔ)上，積極適應(yīng)新興媒體的發(fā)展趨勢(shì)，確保宣傳直達(dá)個(gè)體。同時(shí)，應(yīng)借助更加通俗化的表達(dá)和多樣化的形式，確保黨內(nèi)法規(guī)得到全面理解。最后，要增強(qiáng)法治思維。面對(duì)權(quán)力的誘惑，少數(shù)黨員立黨為公、執(zhí)政為民的意識(shí)有所弱化，產(chǎn)生了重人治、輕法治的不良風(fēng)氣，由此引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的異化和扭曲現(xiàn)象[36]。增強(qiáng)法治思維，要求各級(jí)黨組織和全體黨員善于運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范解決問(wèn)題和推進(jìn)工作。不僅要將黨內(nèi)法規(guī)作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩，形成以黨內(nèi)法規(guī)為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式，還要以法治化思維賦能黨內(nèi)法規(guī)文化發(fā)展，確保黨內(nèi)法規(guī)文化的規(guī)范引領(lǐng)作用得到全面發(fā)揮。

（五）監(jiān)督保障：增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督力度

沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律[37]。增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督力度，是確保黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施始終在依規(guī)治黨的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行而不被濫用的必然選擇。首先，要提升黨內(nèi)外監(jiān)督效能。一方面，織密監(jiān)督之網(wǎng)是開(kāi)展監(jiān)督的基礎(chǔ)性條件[38]，應(yīng)基于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》所確立的黨內(nèi)監(jiān)督體系，在實(shí)踐中進(jìn)一步明確各監(jiān)督主體的具體職責(zé)和邊界，避免因職權(quán)不明導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督空白情形的出現(xiàn)，提升黨內(nèi)監(jiān)督效能。另一方面，要通過(guò)全面的宣傳教育提升黨外監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步暢通黨外監(jiān)督渠道和反饋機(jī)制，確保黨外監(jiān)督意見(jiàn)均能夠被有效征集，并按時(shí)給予回應(yīng)。此外，在充分發(fā)揮輿論監(jiān)督正面效應(yīng)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極構(gòu)建自身的權(quán)威平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的去偽存真，保障輿論監(jiān)督的權(quán)威性和真實(shí)性，全面發(fā)揮黨外監(jiān)督效能。其次，要提高常態(tài)化與非常態(tài)化監(jiān)督實(shí)效。進(jìn)一步細(xì)化黨內(nèi)重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度、黨務(wù)公開(kāi)制度、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度中涉及黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的適用規(guī)則，著力提升常態(tài)化監(jiān)督的全面性和穩(wěn)定性，以保障監(jiān)督效能。同時(shí)，完善巡視巡察的制度規(guī)范，因地制宜地推進(jìn)地方巡察制度具體細(xì)則的制定，將監(jiān)督力量延伸到黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的“最后一公里”;盡量降低巡視巡察制度所具有非延續(xù)性特征對(duì)監(jiān)督效能產(chǎn)生的消極影響，提升非常態(tài)化監(jiān)督的針對(duì)性和威懾力，以保證監(jiān)督效能。最后，要用信息技術(shù)為監(jiān)督賦能。信息技術(shù)具有強(qiáng)大的信息檢索、收集、整理、分析優(yōu)勢(shì)，能夠降低監(jiān)督成本、擴(kuò)大監(jiān)督范圍、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督環(huán)節(jié)透明化，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督效能的提升注入全新動(dòng)力。如河南省于2020年6月上線了“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)，已收到各類留言一萬(wàn)余條，并通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了匯集信息的常態(tài)化、審核發(fā)布環(huán)節(jié)嚴(yán)格化、批轉(zhuǎn)交辦流程規(guī)范化、回復(fù)反饋暢通化，有效提升了監(jiān)督效能[39]。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平在黨史學(xué)習(xí)教育動(dòng)員大會(huì)上指出，回顧歷史是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)開(kāi)拓前進(jìn)的勇氣和力量[10]。黨內(nèi)法規(guī)的生命在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威也在于實(shí)施。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)深化實(shí)施，既是全面發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)自身規(guī)范效用最大化的重點(diǎn)，也是持續(xù)推進(jìn)依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的難點(diǎn)?；趯?duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施百年歷史的回顧與梳理，有效提煉黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之經(jīng)驗(yàn)借鑒，進(jìn)而展開(kāi)當(dāng)代黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施之實(shí)踐進(jìn)路的有益探索，可推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能高效轉(zhuǎn)化，提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能。

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