新時(shí)代政策議程設(shè)置：場景、行動(dòng)邏輯與未來趨向

魏淑艷 高登暉 孫峰

摘 要：科學(xué)決策是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的成功經(jīng)驗(yàn)，作為科學(xué)決策的邏輯起點(diǎn)和首要環(huán)節(jié)，政策議程設(shè)置至關(guān)重要。新時(shí)代我國政策議程設(shè)置面臨全新的現(xiàn)代場景，多重機(jī)遇開啟了公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型之窗，公共關(guān)懷、現(xiàn)代意識、知識型公民、政策行動(dòng)技能提升加上網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)?，催生了政策議程設(shè)置中“新個(gè)體”的力量。新時(shí)代場景中政策議程設(shè)置的行動(dòng)邏輯，根植于政府治理結(jié)構(gòu)與規(guī)則程序的變遷，也寓于被網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)框架重塑的非正式過程?，F(xiàn)代治理需要社會(huì)合作建構(gòu)取向的政策生成，新時(shí)代中國的具體國情更強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨頂層設(shè)計(jì)下的協(xié)商合作、共同行動(dòng)和自發(fā)推動(dòng)，而開發(fā)更加成熟的政策問題環(huán)境掃描指標(biāo)、加強(qiáng)社會(huì)分析，將是新時(shí)代政策議程設(shè)置的重要議題和趨向。

關(guān)鍵詞：政策議程設(shè)置;新時(shí)代場景;行動(dòng)邏輯;頂層設(shè)計(jì)式合作

中圖分類號：D60

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）02-0004-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代我國參與式政策議程設(shè)置現(xiàn)代化研究”（20CZZ023）。

作者簡介：魏淑艷（1965-），女，遼寧北鎮(zhèn)人，東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：公共政策;高登暉（1992-），女，山東濱州人，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，研究方向：領(lǐng)導(dǎo)決策;孫峰（1989-），男，山東淄博人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，民政部政策理論研究基地合作單位副主任，青年學(xué)術(shù)英才，研究方向：公共政策、政府與社區(qū)治理。

堅(jiān)持科學(xué)決策是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的成功經(jīng)驗(yàn)，政策議程設(shè)置作為科學(xué)決策的首要環(huán)節(jié)，在新時(shí)代治國理政實(shí)踐中至關(guān)重要。政策議程設(shè)置是從社會(huì)問題到公共問題，再到政策問題的層層篩選機(jī)制[1]，尤其在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代全媒體傳播下其作用更加突出[2]。波普爾（Karl Popper）認(rèn)為政策科學(xué)知識增長永遠(yuǎn)始于問題、終于問題[3]，問題可以被培養(yǎng)以至產(chǎn)生歷史性的政策建議[4]。政策議程設(shè)置與民主政治、現(xiàn)代治理等密切相關(guān)，但并不是所有社會(huì)問題都會(huì)成為政策問題。那么，到底何種問題能進(jìn)入決策者視野？本文立足新時(shí)代情境，探索政策議程設(shè)置的浸潤場景及行動(dòng)邏輯，從發(fā)現(xiàn)問題的“小切口”窺探科學(xué)決策乃至現(xiàn)代治理的“大問題”。

一、政策議程設(shè)置的新時(shí)代場景：公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型與“新個(gè)體”審視

（一）多重機(jī)遇開啟新時(shí)代公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型之窗

公共領(lǐng)域是國家和社會(huì)參與并展開互動(dòng)的“第三領(lǐng)域”[5]，政策議程設(shè)置扎根于廣闊的公共領(lǐng)域。新時(shí)代我國公共領(lǐng)域逐漸從“單向協(xié)調(diào)”向“雙向銜接”和多元參與轉(zhuǎn)型[6]，政府人員思想逐漸開放，公民綜合素養(yǎng)不斷提升，新興階層參與政治生活熱情提高，政策企業(yè)家和知識分子獨(dú)立性增強(qiáng)，成為公共領(lǐng)域形成的堅(jiān)實(shí)力量，對政策議程設(shè)置影響深刻。

1.新時(shí)代公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型的多重機(jī)遇動(dòng)因。第一，全球治理共同體的外部機(jī)遇。全球治理與現(xiàn)代化交織重疊，是新時(shí)代基本背景和發(fā)展內(nèi)在因素[7]。從世界范圍來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是現(xiàn)代化形成的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，新時(shí)代我國深度融入世界經(jīng)濟(jì)，全球治理共同體普及了現(xiàn)代化理念、工具和方式，營造出公共領(lǐng)域開放的國際化新情境。第二，超越計(jì)劃與市場分野的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化機(jī)遇。隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不斷重構(gòu)、變革與創(chuàng)新，共享經(jīng)濟(jì)、知識經(jīng)濟(jì)、物聯(lián)網(wǎng)等逐漸超越傳統(tǒng)計(jì)劃與市場的分野，自主進(jìn)入、互聯(lián)互通、高度競爭、急速流動(dòng)、全局調(diào)度的經(jīng)濟(jì)模式開啟了社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷之窗，從底層影響政策議程設(shè)置的社會(huì)基礎(chǔ)。第三，政治改革現(xiàn)代化機(jī)遇。亨廷頓（Huntington Samuel）、阿普特（Davide Apter）、福山（Francis Fukuyama）等將法治、平等、認(rèn)同、參與等作為政治現(xiàn)代化的內(nèi)涵。新時(shí)代我國不斷強(qiáng)化法治建設(shè)、行政體制改革、民主協(xié)商、公眾參與等措施加快了政治現(xiàn)代化進(jìn)程[8]。第四，雙重任務(wù)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型機(jī)遇。社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)運(yùn)行秩序和規(guī)則的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)西方國家不同，新時(shí)代我國社會(huì)轉(zhuǎn)型擔(dān)負(fù)著工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重任務(wù)，有可能超越特定階段、合二為一地走向現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)與現(xiàn)代是共時(shí)、非對立、交叉連續(xù)、此消彼長的關(guān)系，因而這個(gè)過程將更加復(fù)雜，政策議程設(shè)置也會(huì)面臨更大挑戰(zhàn)。第五，文化轉(zhuǎn)折機(jī)遇。文化是現(xiàn)代性的產(chǎn)兒，新時(shí)代帶有文化轉(zhuǎn)折屬性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政策改革、體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)發(fā)展、個(gè)體成長、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等現(xiàn)代特征，推動(dòng)了新型公共文化領(lǐng)域逐步形成。茹弗內(nèi)爾（Bertrandde Jouvenel）認(rèn)為公共權(quán)威有效運(yùn)行的關(guān)鍵在于構(gòu)建起普遍存在的相互信任，而這種信任的建立依賴文化，文化變遷對政策議程設(shè)置中價(jià)值觀凸顯具有導(dǎo)向作用[9]。

2.新時(shí)代公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型的“土壤”：民主機(jī)制潛力釋放。公共領(lǐng)域民主機(jī)制潛力釋放是新時(shí)代政策議程設(shè)置的基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在三方面：第一，生活世界強(qiáng)化。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）將社會(huì)整體分為系統(tǒng)（比如經(jīng)濟(jì)、政治系統(tǒng)）和生活世界，生活世界是獨(dú)立于系統(tǒng)之外、關(guān)乎人們本體生活的場域[10]。生活世界構(gòu)成了公共領(lǐng)域中公眾對日常生活和政策議題理解的語境。哈貝馬斯認(rèn)為，在生活世界中發(fā)生的東西，才可能成為公眾認(rèn)為有討論意義的公共議題（因?yàn)橄到y(tǒng)中的問題多是專業(yè)性和涉及政治體制的，所以應(yīng)以決策者決定為主）。生活世界形成的重要前提是生活主體及其交往網(wǎng)絡(luò)的形成。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，獨(dú)立于系統(tǒng)之外的生活主體和主體間交往網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，為我國公共領(lǐng)域建構(gòu)提供了豐富土壤。第二，自主自律意識覺醒。哈貝馬斯認(rèn)為，公共領(lǐng)域的首要前提，是公眾自主自律地參與到公共領(lǐng)域和公共權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)作與監(jiān)督過程。一方面，新時(shí)代公眾自主意識提高，尤其是互聯(lián)網(wǎng)增強(qiáng)了公眾對自身力量的認(rèn)知和信心。現(xiàn)代性的一個(gè)重要后果就是主體性的確認(rèn)，在政策議程設(shè)置等公共領(lǐng)域中，我國公眾主體性確認(rèn)表現(xiàn)為言論、行動(dòng)自主性的覺醒。另一方面，公眾自律意識覺醒，表現(xiàn)為自我決定和自我實(shí)現(xiàn)的一致[11]。自我決定就是任何觀點(diǎn)如果不能被看作是其自己的觀點(diǎn)，那么觀點(diǎn)產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)就很難獲得其認(rèn)同和接受，公眾自律意識覺醒體現(xiàn)為自我決定的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嵌入日常交流、實(shí)踐和生活中，并謀求在政治體制機(jī)制內(nèi)的自我實(shí)現(xiàn)[12]。第三，在交往行動(dòng)中達(dá)成政策問題共識。交往行動(dòng)指不同主體通過言行達(dá)成共識、促進(jìn)文化更新、培養(yǎng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和責(zé)任感的活動(dòng)[13]。哈貝馬斯認(rèn)為，交往行動(dòng)模式?jīng)Q定了公共領(lǐng)域性質(zhì)。我國公共領(lǐng)域中公眾交往行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)需要滿足四個(gè)前提：一是具有言語和行動(dòng)能力的公眾可以進(jìn)入公共領(lǐng)域;二是公眾可以平等地提出議題，表達(dá)看法與需求;三是真誠地表達(dá)，不刻意隱瞞或欺騙，也不會(huì)受到公共權(quán)力限制;四是公眾的對話只圍繞“如何達(dá)成更好的論證”和“理性接受這些有說服力的觀點(diǎn)”開展。“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和現(xiàn)代化改革，正在促進(jìn)交往行動(dòng)的上述前提條件走向現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)公共領(lǐng)域民主潛力釋放。總之，我國公共領(lǐng)域民主機(jī)制釋放表現(xiàn)為：自主自律的公眾通過交往行動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我覺醒、自我異化、自我審視[14]，將生活世界中的議題在公共領(lǐng)域討論、辯護(hù)和批判，這既是我國改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)深化、民主政治進(jìn)步的產(chǎn)物，也離不開網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)楣駛€(gè)體成長提供的空間。

（二）政策議程設(shè)置“新個(gè)體”：公共關(guān)懷、現(xiàn)代意識與知識型公民

1.公共關(guān)懷和現(xiàn)代意識不斷孕育。一是對公共關(guān)懷的追求。公共關(guān)懷代表著對人類公共信念的訴求，表現(xiàn)為公眾在參與政策議程設(shè)置時(shí)，能夠通過言語和行動(dòng)體現(xiàn)公民身份、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和關(guān)心國家政治生活，通過認(rèn)同社會(huì)公共生活規(guī)范來調(diào)節(jié)自身行為，通過公共交往行動(dòng)達(dá)成共識。二是公眾主體性提升。公眾社交和參與的基本前提是個(gè)體必須具備主體性，因?yàn)闆]有主體性的個(gè)體無法對其決定負(fù)責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步，各種顯性和隱性的輸入和輸出機(jī)制強(qiáng)化了公共部門對公眾的回應(yīng)意圖[15]，加之我國取消了一系列嚴(yán)格管制的條框限制，公眾自主選擇和決定的權(quán)利逐漸擴(kuò)大，主體性不斷提升。當(dāng)然，過度自主的信息網(wǎng)絡(luò)也可能帶來“網(wǎng)絡(luò)民粹主義”等隱憂[16]。三是公眾參與和監(jiān)督動(dòng)機(jī)顯現(xiàn)?，F(xiàn)代國家的重要標(biāo)志是通過不同形式的民主制度，確立公眾在選舉、決策、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行中的基本參與度。人大代表制度、聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)民主參與、協(xié)商會(huì)議等形式保障了公眾意愿能夠上傳到?jīng)Q策層面，激發(fā)了公眾表達(dá)訴求和參與決策的積極性。各級政府不斷賦予人民以監(jiān)督權(quán)，并通過各種制度化渠道加以確認(rèn)，公眾監(jiān)督意識覺醒為規(guī)范政策議程設(shè)置提供了保障。

2.公眾行動(dòng)力提升和知識型公民成長。第一，法治為公眾合理的決策參與提供了框架和空間。韋伯（Max Weber）認(rèn)為，法理型權(quán)威與現(xiàn)代社會(huì)相生相伴。十八屆四中全會(huì)將全面依法治國作為指導(dǎo)思想，通過法律法規(guī)確定公眾參與權(quán)利、義務(wù)、規(guī)范、原則、程序、方式，有利于理順公眾參與過程中的各要素關(guān)系，為公眾行動(dòng)能力提升提供了保障。此外，依法辦事是公眾行動(dòng)能力提升的關(guān)鍵，公眾切實(shí)遵紀(jì)守法，依法進(jìn)行的參與才有效合理，聚眾鬧事、無理上訪、網(wǎng)絡(luò)造謠等不僅是對公眾行為有效性的損害，甚至?xí)斐缮鐣?huì)危害而具備刑罰的當(dāng)罰性[17]。第二，公眾參與政策議程設(shè)置等公共生活技能提高。公眾信息汲取觀念日益強(qiáng)化、工具不斷進(jìn)步，善于借助互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)擴(kuò)大自身影響力。全球化與網(wǎng)絡(luò)化給政策議程設(shè)置帶來了全新的多元時(shí)空體系[18]，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公眾更傾向于主動(dòng)出擊，通過網(wǎng)站、廣播電視、手機(jī)等渠道，全方位、立體式收集信息，有利于參與過程理性化。第三，公眾對協(xié)商合作模式愈加熟悉。我國政府治理從全能主義到弱全能主義再到民主協(xié)商，以及當(dāng)下的合作治理和有效有限政府[19]，治理技術(shù)在進(jìn)步，公民對新的治理模式不斷認(rèn)可熟悉，政策參與的全過程民主不斷成熟[20]，有利于增強(qiáng)公眾行動(dòng)的合法性和有效性。第四，知識型公民成為政策議程設(shè)置民主的源泉。托夫勒（Alvin Toffler）認(rèn)為，知識是力量最民主的源泉，未來的政治發(fā)展將越來越成為圍繞“知識分配和獲得知識機(jī)會(huì)”的博弈[21]。政府與科學(xué)家通過結(jié)盟，不僅提升了公共政策技術(shù)含量，也使科學(xué)家擁有了一定話語權(quán)，甚至在許多決策中占據(jù)支配地位[22];普通公眾則更多借助互聯(lián)網(wǎng)、輿論領(lǐng)袖以及集體行動(dòng)來擴(kuò)大自己的行動(dòng)影響力，但前提是掌握一定知識和經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代公眾知識文化儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)能力增強(qiáng)，知識型公民的行動(dòng)更加合理有力。

（三）新時(shí)代政策議程設(shè)置的場景特征：以互聯(lián)網(wǎng)為中心的話語權(quán)博弈與抗?fàn)?/p>

卡斯特爾（Manuel Castells）認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)在個(gè)人行動(dòng)、政治動(dòng)員中的應(yīng)用越來越廣泛，成為行動(dòng)、告知、招募、組織的優(yōu)勢工具。新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)改革和服務(wù)不斷深入[23]，基于網(wǎng)絡(luò)的政策議程設(shè)置話語權(quán)博弈不斷增強(qiáng)，典型形式即網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)帯＞W(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幨巧鐣?huì)抗?fàn)庮I(lǐng)域比較前沿的問題，指公眾出于價(jià)值情感或利益訴求，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過有目的、有策略地表達(dá)意見和組織動(dòng)員等形式，對公權(quán)力施加壓力和影響決策的行為。公眾網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幊尸F(xiàn)明顯的“不對稱”特征，即公眾強(qiáng)烈意愿和政府回應(yīng)乏力的對比[24]。從抗?fàn)巿鲇蚩矗劝ň€上抗?fàn)?，也包括線上抗?fàn)幰l(fā)的線下抗?fàn)?，還包括線上線下共同配合的抗?fàn)?從抗?fàn)帉ο罂矗饕槍珯?quán)力大、關(guān)注度高和公共性質(zhì)強(qiáng)的部門;從抗?fàn)幮问娇矗饕ㄟ^大規(guī)模討論、意見匯集、輿論領(lǐng)袖加盟等方式實(shí)施廣泛組織動(dòng)員;從抗?fàn)幤鹨蚩?，既有突發(fā)事件帶來的情感沖擊，也有體制機(jī)制積弊，還有外在意識形態(tài)干涉等復(fù)雜的驅(qū)動(dòng)因素;從抗?fàn)幗Y(jié)果看，公民網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幈旧砭褪且环N網(wǎng)絡(luò)行為，難以逃出網(wǎng)絡(luò)輿情生命周期規(guī)律;從抗?fàn)幵捳Z看，經(jīng)常使用具有底層性、弱者武器性、被“包裝”的軟性語言[25]?？傊?，公民網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幗换バ詮?qiáng)、復(fù)雜程度高、變量耦合多，是新時(shí)代個(gè)體參與公共決策的新場景與選擇。

公眾網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幍碾S機(jī)耦合性，并不代表沒有規(guī)律可循，網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幠芊裥纬扇Q于三個(gè)關(guān)鍵要素：一是公民所處的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，在沖突制度化解決渠道缺失[26]、開放程度較低的決策環(huán)境中，公眾由于正常的意見表達(dá)渠道缺失或受阻，更傾向于選擇抗?fàn)幏绞奖磉_(dá)訴求;二是組織動(dòng)員過程的演變，不同個(gè)體之間需要建構(gòu)聯(lián)系和動(dòng)員框架;三是網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幍那楦屑ぐl(fā)，包括輿論話語塑造、公眾抗?fàn)幈硌莺蛢r(jià)值情感渲染的生動(dòng)到位。具備了以上三個(gè)關(guān)鍵要素，公眾網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幓旧暇脱刂鄬潭ǖ哪Ｊ窖葸M(jìn)（見圖1）：從誘發(fā)階段（包括創(chuàng)建政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)、選擇工具載體、等待誘發(fā)事件），到擴(kuò)展階段（包括情感激發(fā)、共識達(dá)成、建構(gòu)利益聯(lián)盟、吸納參與），再到深化階段（包括問題深化、框架建構(gòu)、議題性質(zhì)轉(zhuǎn)換、各方博弈），最后到消弭階段（或者被公共權(quán)力關(guān)注，當(dāng)然也存在雖然問題未解決但已經(jīng)離開公共視野的可能）。

二、新時(shí)代場景中政策議程設(shè)置的行動(dòng)邏輯

（一）正式行動(dòng)邏輯：結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)力與程序性驅(qū)動(dòng)力

1.政策議程設(shè)置的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)力：政府治理結(jié)構(gòu)嬗變與機(jī)構(gòu)改革。我國政策議程設(shè)置權(quán)具有行政化特征[27]，政府治理結(jié)構(gòu)嬗變是新時(shí)代政策議程設(shè)置的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)力。治理結(jié)構(gòu)包含政府、市場、民間組織等治理主體間制度化的權(quán)力安排，也涵蓋彼此關(guān)聯(lián)的價(jià)值、制度、規(guī)則[28]。新時(shí)代我國政府治理不斷減少計(jì)劃和全能管理、降低對微觀事務(wù)的干預(yù)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，逐漸從塔式治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向環(huán)狀和網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)（見表1）。

政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變典型的外在表現(xiàn)是機(jī)構(gòu)改革，金登（John Kingdon）認(rèn)為政府改革是政策議程設(shè)置的重要驅(qū)動(dòng)力。改革開放以來，國務(wù)院和地方政府機(jī)構(gòu)改革持續(xù)展開，對政策議程設(shè)置產(chǎn)生直接影響的主要有三類：第一，機(jī)構(gòu)增設(shè)。以網(wǎng)信辦為例，為消除互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域“九龍治水”的管理格局，網(wǎng)信辦于2011年5月成立，承擔(dān)政策指導(dǎo)等職能;2014年8月實(shí)施重組，被賦予監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán);2017年5月公布的《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》賦予網(wǎng)信辦行政執(zhí)法“硬權(quán)力”。網(wǎng)信辦機(jī)構(gòu)設(shè)立及其權(quán)力“硬化”，對政策問題反饋、輿情監(jiān)控、信息互動(dòng)產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。其他諸如應(yīng)急管理部門等新設(shè)機(jī)構(gòu)，也都直接或間接驅(qū)動(dòng)了相關(guān)政策議程設(shè)置。第二，機(jī)構(gòu)撤銷。比如中國共產(chǎn)黨中央顧問委員會(huì)作為黨政重要參謀機(jī)構(gòu)，能深刻影響政策走向，撤銷其使“八老治國”的決策格局成為歷史;其他被撤銷或合并的機(jī)構(gòu)，諸如藥監(jiān)局、國務(wù)院信息化工作辦公室等，也都影響了特定領(lǐng)域政策問題的產(chǎn)生或消失。第三，機(jī)構(gòu)職能和權(quán)力變化。隨著國家對民生、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)、紀(jì)律監(jiān)察等領(lǐng)域的重視，相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置更加精細(xì)化、職能分工更加專業(yè)化，權(quán)力地位不斷提升，環(huán)保、民政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門在政策議程設(shè)置中的話語權(quán)正在逐漸增大。

2.政策議程設(shè)置的程序性驅(qū)動(dòng)力：治理規(guī)則與過程變遷。首先，法治對調(diào)整社會(huì)關(guān)系日益重要。決策者按照憲法和法律生成政策，杜絕“四拍”決策[29];執(zhí)法者依法行政，按照法律規(guī)定的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則開展執(zhí)法工作。其次，治理和決策規(guī)則民主化。重視傾聽民意是新時(shí)代政府治理的顯著特征，在政策議程設(shè)置中表現(xiàn)形式多樣化，包括不斷完善的信息公開制度、搜集社情民意、去中心化和治理主體多元化、公眾監(jiān)督作用越來越突出等。最后，治理過程科學(xué)化、智慧化和專業(yè)化。政府治理科學(xué)化是一種認(rèn)知論哲學(xué)的轉(zhuǎn)型[30]，主要表現(xiàn)為：權(quán)力資源配置的理性化，包括在縱向上保持權(quán)力集中與分散的恰當(dāng)程度，橫向上注意權(quán)力分設(shè)、分離與制約，制度設(shè)計(jì)上保證各權(quán)力主體的溝通與協(xié)調(diào);開展廣泛的實(shí)踐調(diào)研，更加注重知識、證據(jù)等客觀依據(jù)在決策過程中的應(yīng)用;借助大數(shù)據(jù)不斷優(yōu)化決策理念、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)輔助系統(tǒng)，建立診斷、設(shè)計(jì)和學(xué)習(xí)模型。

（二）非正式過程邏輯：網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)框架重塑政策議程設(shè)置

非正式過程是大批公眾沿著某些共同線路思考問題，形成特定集體行動(dòng)對政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響[31]。與正式行動(dòng)相比，非正式過程關(guān)注體制外的社會(huì)和公眾，尤其是國民情緒引發(fā)的集體行動(dòng)。集體行動(dòng)框架包括環(huán)境條件、行動(dòng)模式、動(dòng)員結(jié)構(gòu)和框架過程[32]。吉特林（Gitlin Todd）認(rèn)為集體行動(dòng)依賴大眾媒介[33]，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒介正在重塑集體行動(dòng)框架（見表2），新的網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)框架逐步形成。

1.環(huán)境條件變遷重塑政策議程設(shè)置集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展改變了社會(huì)分工，使得新型社會(huì)群體涌現(xiàn)，促成了涂爾干（Emile Durkheim）定義的社會(huì)轉(zhuǎn)型?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化，不同行業(yè)、層次、群體不斷分化，開啟了廣泛的社會(huì)分層和流動(dòng)，新的集體行動(dòng)力量正在崛起。與此同時(shí)，我國政治體制改革不斷深化，開放、法治和民主觀念加上互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具，環(huán)境條件的改變深刻影響了政策議程設(shè)置中的集體行動(dòng)。

2.連接性行動(dòng)模式催生了共同生產(chǎn)與分享的政策問題網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，集體行動(dòng)模式同傳統(tǒng)社會(huì)差別較大（見表3）。傳統(tǒng)的集體行動(dòng)以強(qiáng)關(guān)系型行動(dòng)模式為基礎(chǔ)，而網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的集體行動(dòng)表現(xiàn)為班尼特（Lance Bennett）和塞格貝里（Alexandra Segerberg）提出的連接性行動(dòng)[34]。連接性行動(dòng)模式認(rèn)為個(gè)人不依靠正式組織、不需要有強(qiáng)烈的身份認(rèn)同，只通過分享鏈接或發(fā)表評論，便可以參與政策議程設(shè)置，其核心是共同生產(chǎn)、分享，連接性行動(dòng)模式催生了新的政策問題網(wǎng)絡(luò)。

3.新的動(dòng)員結(jié)構(gòu)醞釀?wù)咦h程設(shè)置的網(wǎng)絡(luò)化途徑。麥克亞當(dāng)（Doug McAdam）認(rèn)為，動(dòng)員結(jié)構(gòu)是將個(gè)人組織起來參加集體行動(dòng)的機(jī)制，包括社會(huì)成員、抗?fàn)幮问絻煞矫??；ヂ?lián)網(wǎng)通過信息互動(dòng)傳播，建立起了思想聯(lián)盟和情感網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)成員通過線上思想動(dòng)員達(dá)成共識，約定具體的線下抗?fàn)幮问?，進(jìn)而開展集體行動(dòng)。線上動(dòng)員溝通具有成本低、易操作、實(shí)時(shí)性和潛移默化等特點(diǎn)，配合線下具體抗?fàn)幮袆?dòng)，構(gòu)成了政策議程設(shè)置網(wǎng)絡(luò)化方式。

4.新的框架過程培育政策議程設(shè)置的獨(dú)特話語體系?？蚣苓^程是將集體行動(dòng)所要表達(dá)的觀念合法化，解構(gòu)主流話語體系并將其“為我所用”。網(wǎng)絡(luò)語言在話語解構(gòu)與再生產(chǎn)過程中具有獨(dú)特優(yōu)勢，比如情感表達(dá)靈活多變，同一符號可以做到所傳遞的實(shí)際意義和表面意義完全相反，為集體行動(dòng)借助“表面合法化”的主流語言表達(dá)其真實(shí)動(dòng)機(jī)提供了便利，并且多數(shù)網(wǎng)民對這些語言的實(shí)際意義更加關(guān)注，這與傳統(tǒng)框架過程中表里一致的話語體系有明顯差別。

三、未來之路：走向“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)的政策生成

（一）新時(shí)代政策生成需要頂層設(shè)計(jì)下社會(huì)合作

新中國成立以來，全能主義治理模式下的政策議程設(shè)置，不僅黨和政府在政策議程設(shè)置中長期占據(jù)單一主導(dǎo)地位，而且容易對政治生活過于關(guān)注而忽視社會(huì)生活?，F(xiàn)代治理需要社會(huì)建構(gòu)取向的政策生成[35]，新時(shí)代中國具體國情之下的社會(huì)建構(gòu)政策取向，更強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨頂層設(shè)計(jì)下的合作建構(gòu)。即新時(shí)代場景中的政策問題，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府、社會(huì)和公眾等參與主體，在特定環(huán)境中經(jīng)社會(huì)互動(dòng)過程合作建構(gòu)而成。

“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)的政策生成十分重要。從理論角度看，社會(huì)合作建構(gòu)實(shí)際是關(guān)于政府和社會(huì)關(guān)系的理論。隨著“小政府、大社會(huì)”格局的形成，國內(nèi)外研究越來越普遍地認(rèn)為走向民主行政的社會(huì)建構(gòu)，成為政府與社會(huì)互動(dòng)的理論必然。具體到新時(shí)代的中國場景，該論斷則需要有“黨的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃之下”作為前提條件。從現(xiàn)實(shí)角度看，黨的十九大要求創(chuàng)新社會(huì)治理模式，社會(huì)建構(gòu)可以推動(dòng)共識、增強(qiáng)信任、優(yōu)化互動(dòng)，對于政治穩(wěn)定和社會(huì)治理具有重要意義，忽視社會(huì)合作可能引起社會(huì)結(jié)構(gòu)失序、社會(huì)價(jià)值扭曲、社會(huì)實(shí)體崩潰、社會(huì)關(guān)系解組、社會(huì)行為失范、社會(huì)心理失調(diào)等問題，并且合作也可能誘致生成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、塑造社會(huì)價(jià)值、鑄就社會(huì)實(shí)體、重建社會(huì)關(guān)系、評價(jià)社會(huì)行為和積淀社會(huì)心理[36]。此外，新時(shí)代頂層設(shè)計(jì)式社會(huì)合作建構(gòu)的政策生成基礎(chǔ)也在不斷完善。一方面，隨著決策科學(xué)水平提高，政策問題的前置性生成干預(yù)、過程性管理嵌入、社會(huì)個(gè)案工作、仿真評估等新技術(shù)不斷推廣，決策者無須像以前一樣對社會(huì)進(jìn)行全面細(xì)致把控，社會(huì)合作建構(gòu)獲得了寬松自主的氛圍;另一方面，不斷完善的民主集中和協(xié)商參與等制度，為鞏固中國共產(chǎn)黨頂層設(shè)計(jì)格局和企業(yè)、公眾、公益組織等社會(huì)力量合作建構(gòu)政策議程提供了資源基礎(chǔ)和制度保障。

（二）“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)的政策生成邏輯

“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)，是具有鮮明中國特色的政策議程設(shè)置模式（見圖2），其核心是在黨的統(tǒng)籌規(guī)劃下政府與社會(huì)協(xié)商合作、共同行動(dòng)，自發(fā)推動(dòng)社會(huì)問題進(jìn)入決策視野[37]。

“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)的政策生成邏輯分為戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層面。首先，在戰(zhàn)略層面，要堅(jiān)持政策生成的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義本質(zhì)特征，黨的頂層設(shè)計(jì)需要貫穿社會(huì)合作建構(gòu)政策議程的全過程?，F(xiàn)代國家治理體系不是基層或社會(huì)能完成的任務(wù)，只能是頂層設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[38]。政策議程設(shè)置必須關(guān)注國家高層權(quán)力的注意力鎖定之處，捕捉關(guān)鍵信息，掌握國家大政方針的宏觀走向。其次，在戰(zhàn)術(shù)層面，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等政策議程主體，通過協(xié)商合作、共同行動(dòng)、自發(fā)推動(dòng)方式，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為核心目標(biāo)，完成政策議程設(shè)置。社會(huì)合作建構(gòu)包含四層含義：一是政府回歸到規(guī)劃、動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能本位，不再充當(dāng)無所不管、大包大攬的全能角色，合法且有影響力的參與者不斷出現(xiàn);二是多中心的政策議程話語體系，除政府之外，企業(yè)、社會(huì)組織、專家學(xué)者、輿論領(lǐng)袖、公共知識分子等參與討論并分享話語權(quán)威;三是不同參與主體之間自愿協(xié)作，通過信息公開、資源共享等方式持續(xù)對話，達(dá)成共識;四是靈活的溝通機(jī)制和技術(shù)手段，體現(xiàn)出開放性、多元化、動(dòng)態(tài)性、多主體性、理性、界限模糊性等特征。

（三）“頂層設(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)政策議程的關(guān)鍵

政策問題產(chǎn)生的根源在于社會(huì)期望與現(xiàn)狀的差距以及社會(huì)環(huán)境失調(diào)?！绊攲釉O(shè)計(jì)式”社會(huì)合作建構(gòu)政策議程的實(shí)施關(guān)鍵，在于開發(fā)更加成熟的掃描指標(biāo)，對政策問題的社會(huì)環(huán)境進(jìn)行分析。未來學(xué)家奈斯比特（John Naisbitt）在其代表作《大趨勢——改變我們生活的十個(gè)方面》中，分析了改變未來的十大基本影響要素，其中大部分都是與社會(huì)相關(guān)的，而并不是經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素。奈斯比特認(rèn)為，成熟的社會(huì)環(huán)境掃描系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包含三類基本指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，包括國民生產(chǎn)總值、國民收入、失業(yè)率、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等;技術(shù)性指標(biāo)，包括互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)等新興技術(shù)發(fā)展情況，及其對國家政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)生活、公眾參與等方面的影響;社會(huì)性指標(biāo)，衡量社會(huì)結(jié)構(gòu)、過程、發(fā)展條件與效果等方面，這也是未來更加重要的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)性指標(biāo)配合經(jīng)濟(jì)和技術(shù)指標(biāo)，加上“互聯(lián)網(wǎng)+”、督察、調(diào)研、社情民意反饋等政策問題環(huán)境掃描工具和制度，為決策者認(rèn)識社會(huì)提供更為翔實(shí)可靠的來源，成為政策議程設(shè)置的基礎(chǔ)。

我國的政策共同體也已經(jīng)開始關(guān)注社會(huì)性指標(biāo)的重要性，比如幸福感調(diào)查、中國社科院社會(huì)發(fā)展報(bào)告等，都體現(xiàn)出對社會(huì)環(huán)境的重視。然而，目前發(fā)布的指標(biāo)比較零散化，統(tǒng)一的官方社會(huì)性指標(biāo)體系尚未完善。未來應(yīng)當(dāng)建立涵蓋人口與家庭、健康與營養(yǎng)、居住與環(huán)境、交通、社會(huì)安全、教育培訓(xùn)、工作、社會(huì)保障與福利、收入與生產(chǎn)、社會(huì)參與、文化休閑及時(shí)間利用等在內(nèi)的指標(biāo)體系，并且每一個(gè)指標(biāo)領(lǐng)域中都應(yīng)設(shè)置“公眾感知”分項(xiàng)，包括公眾對當(dāng)前社會(huì)的主觀感情、期待、希望，尤其是人們對于生活質(zhì)量的感受，將其作為衡量政策議程設(shè)置社會(huì)環(huán)境的參考依據(jù)，這不僅與習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”相契合，也將是契合中國本土特色理論性成果的展現(xiàn)。面對新時(shí)代日益復(fù)雜的社會(huì)治理狀況，建立以人民為本位、科學(xué)的社會(huì)指標(biāo)衡量體系，應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代政策議程設(shè)置的重要議題和趨向。

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