流域生態(tài)保護(hù)中河長制的建構(gòu)研究

范笑笑

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

2007年，無錫太湖“藍(lán)藻”事件，引起了人們對于水資源保護(hù)的重視[1]。河長制借由這一標(biāo)志性事件，推廣范圍不斷擴(kuò)大。到2016年下發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》[2]，由此，河長制在全國范圍內(nèi)得到普及。2017年修訂的《水污染防治法》規(guī)定，省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，是河長制首次入法。2018年10月，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)河長制從“有名”到“有實(shí)”的實(shí)施意見》，以及2019年9月，黃河流域生態(tài)保護(hù)確定為重大國家戰(zhàn)略，這些舉措推動(dòng)了河長制形成一項(xiàng)完整的體系，并為其未來指明了方向。各地方在《關(guān)于全面推行河長制的意見》的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，積極探索并努力完善適合本地區(qū)實(shí)際情況的河長制制度，真正實(shí)現(xiàn)了“一河一策”，做到了因地制宜[3-4]。雖然，各地方在指導(dǎo)思想及具體實(shí)施措施等方面大體相同，但是，由于各地方經(jīng)濟(jì)水平以及水環(huán)境現(xiàn)狀存在差異，因此，各地區(qū)在具體的制度落實(shí)上存在差別。

1 流域生態(tài)保護(hù)中河長制與流域治理的契合

河長制的探索實(shí)踐，在我國流域生態(tài)保護(hù)中具有十分重要的意義。河長制產(chǎn)生之前，流域水環(huán)境治理面臨許多復(fù)雜的問題，如：不同地方的不同部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)、法律法規(guī)的責(zé)任落實(shí)不明確、具體落實(shí)困難等。河長制的實(shí)行，能夠促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)重視水環(huán)境保護(hù)工作，對河湖治理保護(hù)肩負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。結(jié)合地方實(shí)際情況，確保相關(guān)法律制度落實(shí)到位。同時(shí)確保每段流域的水環(huán)境責(zé)任由河長承擔(dān)，在一定程度上避免了以往工作中存在的“多龍治水”的混亂格局[5]。

1.1 明確了流域治理工作主體

在流域的水環(huán)境治理中，不同方面的問題會(huì)涉及多方主體，僅依靠單一部門治理的力量，進(jìn)行流域水生態(tài)保護(hù)是很困難的。如《水污染防治法》中所規(guī)定的，水污染防治由該地方環(huán)保部門監(jiān)督管理，船舶污染水域的由該地方交通主管部門實(shí)施監(jiān)督管理等，諸如此類。同一片流域的不同涉水案件，根據(jù)不同的案件情況由不同的部門進(jìn)行監(jiān)督管理，這就導(dǎo)致各個(gè)部門之間“各自為政”，難以相互協(xié)調(diào)，對于流域的水環(huán)境治理成效也不理想。如何讓各個(gè)部門之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，打破各部門之間職權(quán)分割的僵局，河長制應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)施河長制，由流域各地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，能夠確保水污染防治工作的協(xié)調(diào)性，有助于各部門之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。

河長制的確立，能夠更好地引領(lǐng)、指導(dǎo)和監(jiān)管本區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境治理工作。河長制的設(shè)立打破了過去由某個(gè)主管行政部門負(fù)責(zé)整條流域的治理慣例，將流域分級分段，由該區(qū)域負(fù)責(zé)人組織進(jìn)行流域治理工作。這就使得流域治理工作的主體更加明確。通過對流域治理體系中的權(quán)力集中，確保水污染防治工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，減少各部門之間的利益之爭和“扯皮”現(xiàn)象，從而更加高效地達(dá)成對流域水環(huán)境治理[6]。

1.2 落實(shí)流域治理責(zé)任體系

針對流域生態(tài)保護(hù)范圍廣、整體性強(qiáng)、部門交集多的特點(diǎn)，《中華人民共和國水法》《水污染防治法》等一系列法律法規(guī)，確定了“首長負(fù)責(zé)制”，將責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人，并對河長制進(jìn)行體系完善，解決了流域水污染防治權(quán)責(zé)不清的問題。同時(shí)，建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制，完善了激勵(lì)措施，從制度上增強(qiáng)了地方行動(dòng)的積極性。通過建立信息共享平臺(tái)，如在官方網(wǎng)站等平臺(tái)公布河長負(fù)責(zé)事項(xiàng)、流域治理情況、負(fù)責(zé)部門電話等，帶動(dòng)公眾共同參與流域水環(huán)境的治理，使社會(huì)廣泛監(jiān)督和反饋流域治理狀況，提高公眾治水的責(zé)任感和參與度。

1.3 “一河一策”實(shí)現(xiàn)治理常態(tài)化

各個(gè)流域的水環(huán)境從南到北，由西及東大有不同，導(dǎo)致水資源出現(xiàn)問題的原因也有著很大的差異，這就要求對于流域水環(huán)境的治理，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因河施策、對癥下藥。河長制的治理方案，可以結(jié)合該流域的實(shí)際情況，因地制宜、因河施策、系統(tǒng)治理。堅(jiān)持流域與行政區(qū)域相結(jié)合，全面建立鎮(zhèn)、村兩級河長體系；強(qiáng)化河湖管理保護(hù)責(zé)任，遏制全鎮(zhèn)河湖庫管理范圍內(nèi)亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂排亂倒等“四亂”問題。創(chuàng)新河湖管理保護(hù)機(jī)制；實(shí)施山水林田湖系統(tǒng)治理，有效修復(fù)和恢復(fù)河湖生態(tài)功能；加快實(shí)現(xiàn)“水系統(tǒng)完整、河流暢通、水質(zhì)良好、生物多樣、岸線優(yōu)美”的目標(biāo)，為生態(tài)灰山港提供堅(jiān)實(shí)保障。

2 流域生態(tài)保護(hù)中河長制的現(xiàn)存困境及原因分析

2.1 河長制責(zé)任主體單一

河長制極大地增強(qiáng)了環(huán)境管理力度，效果立竿見影。然而，在處理不斷出現(xiàn)的問題時(shí)，這種行政手段的有效性，依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)行政命令的權(quán)威。（李永?。骸逗娱L制：水治理體制的中國特色與經(jīng)驗(yàn)》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。）但基層河長身負(fù)責(zé)任的大小，決定了其行使權(quán)力的局限性，在面對具體流域治理的問題時(shí)，仍需依靠縣級以上負(fù)責(zé)人的統(tǒng)一調(diào)配?；鶎拥南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人既要統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，又要對負(fù)責(zé)的河段進(jìn)行管理保護(hù)，難免會(huì)有沖突的地方[7]。并且真正消除污染源，也需要一定的資金支持。只有對該地方河湖治理保護(hù)工作重視起來，才會(huì)從根源上解決該地方的河湖污染情況。如果該地方經(jīng)濟(jì)狀況不好，地方不愿意犧牲本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益對水生態(tài)進(jìn)行維護(hù)，河長制也就發(fā)揮不了有效的作用。這種流域治理模式，使得上下級管理部門工作協(xié)調(diào)不暢，對于水環(huán)境治理的整體性和穩(wěn)定性構(gòu)成威脅。

2.2 河長制考核機(jī)制不完善

首先，考核效果不明顯。河長制的具體推進(jìn)過程中，在對各地方年度工作情況進(jìn)行考核，但是每個(gè)單位的考核評定結(jié)果差距不大，效果不夠明顯，無法體現(xiàn)各地河長制的具體實(shí)施情況[8]?？己说慕Y(jié)果無法體現(xiàn)河長制制度的具體落實(shí)情況，對于僅專注政治績效，而忽略水生態(tài)保護(hù)成果的部門缺乏約束效用。依靠上級考核下級的問責(zé)機(jī)制，難以達(dá)到理想的效果。行政管理中的上下級之間必然會(huì)有利益關(guān)聯(lián)性，下級履職不到位，上級也要承擔(dān)一定的連帶責(zé)任。在實(shí)踐考核中，部分上級領(lǐng)導(dǎo)采取履職不全面的情況，甚至不作為的方式對下屬網(wǎng)開一面。

其次，缺乏具體的法律依據(jù)。雖然建立了五級河長體系，各部門通力協(xié)作，但同時(shí)在追究相關(guān)人員的法律責(zé)任時(shí)，關(guān)注點(diǎn)更多在同級河長的責(zé)任上，屆時(shí)上級河長在監(jiān)管責(zé)任倒究方面，同級主管單位和其它合作部門如何用法律推動(dòng)工作，值得深思。因?yàn)槁氊?zé)不明和權(quán)限不清晰所引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)，致使推諉和扯皮的情況，對河長制的執(zhí)行產(chǎn)生反作用影響[8]。

2.3 公眾參與度不高

對于公共利益的保護(hù)，多數(shù)公民存在事不關(guān)己的心理。公眾參與度不高，除了因?yàn)檎男畔㈤_放渠道有限以外，公民個(gè)人公共利益保護(hù)意識(shí)淡漠也是十分重要的原因。公民對于河長制工作情況采取一種“隔岸觀火”的心態(tài)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如對于自身眼前利益的關(guān)注[9-10]。另一方面，存在著河長制的“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”與現(xiàn)代多元治理理念的矛盾，從傳統(tǒng)的“命令—控制”模式向“多元合作共治”模式的轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代環(huán)境治理的目標(biāo)路徑。但是，河長制的治理模式可能會(huì)抑制公眾參與流域治理工作的積極性，同時(shí)，社會(huì)公眾對于流域水環(huán)境治理信息的需求和相關(guān)部門對于問題的回避態(tài)度之間的矛盾，導(dǎo)致相關(guān)信息傳播不實(shí)，甚至出現(xiàn)三人成虎的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致負(fù)面輿情和社會(huì)危機(jī)的產(chǎn)生[5]。

3 完善流域生態(tài)保護(hù)與河長制聯(lián)動(dòng)的對策建議

3.1 設(shè)立第三方責(zé)任主體

為實(shí)現(xiàn)各部門之間聯(lián)動(dòng)的目的，打破各自為政的困境，可以建立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的部門，作為第三方責(zé)任主體。最理想的水務(wù)治理機(jī)構(gòu)是能將整個(gè)流域作為單元，統(tǒng)籌流域水務(wù)治理各要素，排除地方干預(yù)，確保天然水體物理、化學(xué)及生物完整性。最好的辦法就是由第三方機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體。具體而言，就是設(shè)立一個(gè)黃委會(huì)駐派機(jī)構(gòu)，由黃委會(huì)內(nèi)部專業(yè)人才組成，作為各段流域管理專門負(fù)責(zé)人員，由黃委會(huì)統(tǒng)一管理。黃委會(huì)駐派機(jī)構(gòu)對該段流域生態(tài)保護(hù)進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)，各區(qū)域可設(shè)置總河長，總河長輔助黃委會(huì)駐派機(jī)構(gòu)對該區(qū)域的水生態(tài)進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌[11]。黃委會(huì)駐派機(jī)構(gòu)內(nèi)部定期進(jìn)行流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)部門之間的橫向聯(lián)動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)流域一體化，生態(tài)環(huán)境管理，避免各地各自為政，甚至為求經(jīng)濟(jì)舍環(huán)境的情況發(fā)生。

3.2 完善河長制考核評價(jià)體系

考核的重點(diǎn)不僅要放在制度的運(yùn)行方面，完善各地方考核評價(jià)體系，首先是考核內(nèi)容多元化，在考核中加入其它事項(xiàng)的評定，如：舉報(bào)事項(xiàng)落實(shí)情況、污染整改督察情況等，以體現(xiàn)出河長制的具體實(shí)施情況，確保地方河長制日常工作成效，真實(shí)反映各地方工作水平。其次，為避免自查自考的情況出現(xiàn)，可以引入第三方評價(jià)體系，如由專家考核組采取抽樣調(diào)查的方式對個(gè)地方的水資源保護(hù)情況進(jìn)行評價(jià)，并在年度考核時(shí)作為參考標(biāo)準(zhǔn)之一。再次，完善問責(zé)的法律依據(jù)，有明確的法律依據(jù)，可以實(shí)現(xiàn)程序的公開和透明，確保問責(zé)的有效性。

3.3 豐富公眾參與渠道

隨著水資源保護(hù)事業(yè)和人們對公共管理理論認(rèn)識(shí)的提升，世界上越來越多的國家開始重視公眾參與水資源保護(hù)的能力建設(shè)。例如，美國、法國、荷蘭和其它國家發(fā)布了相關(guān)政策，鼓勵(lì)公眾和利益相關(guān)者參與水資源保護(hù)；在法國流域管理體系中建立的水議會(huì)制度和三級協(xié)商機(jī)制；在荷蘭建立的水委員會(huì)制度和在智利建立的用水者協(xié)會(huì)；墨西哥和西班牙都是為加強(qiáng)公眾參與水資源保護(hù)而成立的組織[12]。實(shí)踐證明，鼓勵(lì)公眾參與有助于進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)信息披露，提高水資源保護(hù)的透明度，增強(qiáng)政府管理者在決策時(shí)的責(zé)任感和使命感。

公民個(gè)人的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感對于水環(huán)境治理十分重要，呼吁社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)和媒體共同參與，通過創(chuàng)新參與方式以及激勵(lì)制度，讓更多的社會(huì)公眾參與到流域水環(huán)境治理的工作中，利用公眾熱愛的形式，引起人們對于水資源保護(hù)的興趣，進(jìn)而提升全民水資源保護(hù)意識(shí)。

4 結(jié)語

河長制在流域生態(tài)保護(hù)中取得一定的成效，將為其它流域水環(huán)境治理提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)，因此，河長制對于流域水資源保護(hù)意義重大。但流域生態(tài)保護(hù)設(shè)計(jì)相關(guān)部門較多，在具體工作落實(shí)的過程中，很可能會(huì)發(fā)生責(zé)任重疊的問題，使得流域保護(hù)工作效率低下。但河長制已經(jīng)被證實(shí)是符合中國國情、具有可操作性和實(shí)效性的一項(xiàng)制度。水生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)規(guī)模宏大、工期長久的工程，現(xiàn)在只是取得了階段性的成果。在實(shí)踐中，河長制暴露出過度集權(quán)和依賴權(quán)威、長效治理基礎(chǔ)缺失、考核問責(zé)機(jī)制不健全、協(xié)同機(jī)制缺失等問題。因此，對河長制進(jìn)行完善，以繼續(xù)推動(dòng)水環(huán)境生態(tài)治理，采取第三方責(zé)任主體、滿足基礎(chǔ)設(shè)施需求、完善考核評價(jià)體系以及拓寬公眾參與渠道，能夠促進(jìn)流域整體與區(qū)域之間的密切聯(lián)系，加強(qiáng)流域部門和地方行政部門的合作，從而推進(jìn)對流域生態(tài)的保護(hù)工作。