天津市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推進(jìn)路徑研究

文/中共天津市和平區(qū)委黨校 徐盼盼 王秀梅

近年來，天津市在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中進(jìn)行積極探索，多措并舉推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)，逐漸形成了具有“天津特色”的社會(huì)治理模式。但市域社會(huì)治理作為社會(huì)治理的新階段，在理論和實(shí)踐層面仍有許多內(nèi)容亟須厘清。對(duì)天津市域社會(huì)治理現(xiàn)代化推進(jìn)路徑進(jìn)行研究，將對(duì)推動(dòng)天津社會(huì)治理創(chuàng)新、提高社會(huì)治理水平產(chǎn)生重要作用。

一、天津市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐探索

天津市作為常住人口在千萬以上的超大型城市，面臨人口聚集性強(qiáng)、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益訴求多元等治理難題，社會(huì)運(yùn)作成本較高。在此背景下，天津市近年來秉承“共建共治共享”治理理念，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，努力探索市域社會(huì)治理的天津模式。

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。2019年天津市委印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)施方案》，全面推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理?！皯?zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”即將全市16個(gè)區(qū)、248個(gè)街鎮(zhèn)、5205個(gè)社區(qū)村層層劃分為“戰(zhàn)區(qū)”，各“戰(zhàn)區(qū)”社會(huì)治理的第一負(fù)責(zé)人為該區(qū)域黨委書記。在網(wǎng)格化治理中，在全市劃分的2.2萬個(gè)網(wǎng)格中明確社區(qū)（村）黨組織書記擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)。和平區(qū)濱江道、河西區(qū)解放南路等商圈，也相繼成立了商圈黨委等。一系列舉措有效發(fā)揮了黨建在社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用，通過黨建凝心聚力，整合了社會(huì)治理的各方資源。

（二）為基層賦權(quán)減負(fù)。天津建立了以機(jī)構(gòu)改革為依托的“街鎮(zhèn)吹哨，部門報(bào)到”制度，將街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為“1委8辦3中心（站）”，賦予街道“吹哨”調(diào)度權(quán)、考核評(píng)價(jià)權(quán)和人事建議權(quán)。明確提出應(yīng)該由部門落實(shí)的工作職責(zé)不得下派給街道社區(qū)，重新定義了基層政府或派出機(jī)構(gòu)與職能部門之間的關(guān)系。同時(shí)，許多街鎮(zhèn)進(jìn)一步對(duì)社區(qū)村下放權(quán)力，讓基層有責(zé)又有權(quán)，增強(qiáng)基層治理的自主性。通過理順關(guān)系、賦權(quán)減負(fù)使基層治理煥發(fā)生機(jī)活力。

（三）整合多元治理主體。在市域社會(huì)治理中，天津注重多元參與，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。建成了區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)村三級(jí)綜治中心和市—區(qū)—街鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心，整合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依托網(wǎng)格化管理和信息化平臺(tái)，調(diào)度指揮各方力量資源。政府、社區(qū)、社會(huì)組織、居民、志愿者等共同致力于社會(huì)治理。其中，志愿組織是天津社會(huì)治理中的一道亮麗風(fēng)景線，從和平區(qū)朝陽里社區(qū)的全國(guó)第一個(gè)社區(qū)志愿者組織到“河西大姐”“南開紅哨”“北辰百姓”“東麗人”等志愿服務(wù)組織，截至2020年底，全市注冊(cè)志愿者已經(jīng)超過254萬人，志愿服務(wù)隊(duì)超過1.5萬支，有效整合了基層力量，這標(biāo)志著基層自治力量不斷壯大。

（四）法治與智治相結(jié)合。在市域社會(huì)治理方式上，天津市發(fā)揮了法治與智治的作用。天津市先后出臺(tái)《關(guān)于全面加強(qiáng)城市基層黨建工作的意見》《街道工作委員會(huì)工作規(guī)則》和《社區(qū)工作者管理辦法》等相關(guān)法規(guī)，僅2019年就頒布了《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》《天津市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《天津市文明行為促進(jìn)條例》等41項(xiàng)地方性法規(guī)規(guī)章和相關(guān)配套制度規(guī)定，為完善社會(huì)治理提供了法治保障。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，科技手段為天津社會(huì)治理提供了有效助力，例如1+N泰達(dá)智慧城市運(yùn)行指揮中心、“雪亮工程”，還有“和平黨建云”“河西力量”“北辰綜治”等APP，都是基于信息化技術(shù)而建立的。法治與智治相結(jié)合提升了市域社會(huì)治理能力和水平。

此外，天津市各區(qū)積極開展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)創(chuàng)建工作，結(jié)合自身實(shí)際不斷創(chuàng)新社會(huì)治理方式，產(chǎn)生了一批可資借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)。濱海新區(qū)是全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化第一批試點(diǎn)區(qū)域，在基層社會(huì)治理中取得了顯著成效。在全國(guó)率先將109個(gè)印章審批合一，建成三級(jí)貫通的網(wǎng)格管理指揮中心，打造了743個(gè)統(tǒng)籌黨建、民政、消防、環(huán)保等各類網(wǎng)格資源的“全科網(wǎng)格”，提升了辦事效率和社會(huì)治理效能。和平區(qū)開展了“和平夜話”活動(dòng)，問需問技問策于民。紅橋區(qū)經(jīng)過自主研發(fā)構(gòu)建了社會(huì)治理網(wǎng)格化智能平臺(tái)。河西區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心與區(qū)內(nèi)各街道社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。通過上下聯(lián)動(dòng)，共建共治，天津打造了黨委主導(dǎo)、戰(zhàn)區(qū)主管、部門主責(zé)、基層主抓的工作格局，進(jìn)一步推動(dòng)了“一把手負(fù)總責(zé)”“一張網(wǎng)大聯(lián)動(dòng)”“一站式專業(yè)化”的“三個(gè)一”新型社會(huì)治理體系建設(shè)和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)。

二、天津市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐存在的問題

天津?qū)τ谑杏蛏鐣?huì)治理的模式正在探索之中，但市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為社會(huì)治理的新理念和新階段，尚有許多問題需要深入研究。天津在市域社會(huì)治理中不可避免地出現(xiàn)一些問題和不足。

（一）黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分。目前來看，天津市各“戰(zhàn)區(qū)”、各網(wǎng)格都有黨組織書記“掛帥”?！包h建引領(lǐng)”這條紐帶在整合資源、協(xié)調(diào)力量上的確發(fā)揮著重要作用。但在一些區(qū)域或組織中，黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位沒有得到體現(xiàn)，出現(xiàn)黨建與社會(huì)治理“各自為戰(zhàn)”“兩張皮”的現(xiàn)象，二者難以產(chǎn)生有效交集。黨建工作集中在文件的上傳下達(dá)、黨員管理等工作上，即關(guān)注黨建工作本身，沒有滲透到社會(huì)治理的實(shí)踐環(huán)節(jié)中去，對(duì)民生、社區(qū)治理等問題沒有發(fā)揮切實(shí)作用。例如，在職黨員實(shí)行“雙報(bào)到”制度，但有的社區(qū)在完成報(bào)到手續(xù)后就沒有了下文，未安排黨員參與社區(qū)相關(guān)工作。而津南區(qū)沽上社區(qū)黨委發(fā)揮了良好示范作用，在社區(qū)治理中積極動(dòng)員在職黨員，建立了專門微信群，黨員可自愿報(bào)名參加社區(qū)活動(dòng)，每年進(jìn)行優(yōu)秀在職黨員評(píng)選活動(dòng)，形成了有效激勵(lì)。在新冠肺炎疫情防控中動(dòng)員了100多名在職黨員參與了社區(qū)點(diǎn)位值守，有效彌補(bǔ)了社區(qū)、物業(yè)人力不足的問題。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨建對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)作用，使黨建真正融入社會(huì)治理。

（二）基層社會(huì)治理資源短缺。目前社會(huì)治理的重心在基層，做好基層治理是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。在實(shí)踐中，基層社會(huì)治理面臨任務(wù)重但資源短缺的困境。一方面是人力資源不足?；鶎邮巧鐣?huì)治理具體政策措施的落腳點(diǎn)，任務(wù)繁重，例如常態(tài)化疫情防控、垃圾分類、人口普查、“三創(chuàng)”工作等都是社區(qū)工作的重頭戲。但社區(qū)工作者數(shù)量明顯不足，處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，加之人員流動(dòng)性較大加劇了人手不足的壓力。同時(shí)，社區(qū)工作者專業(yè)化水平不高，難以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾問題專業(yè)性、復(fù)雜性不斷增強(qiáng)的局面，群眾工作能力、解決難題能力等有待提升。另一方面是資金不足。每個(gè)街道社區(qū)可支配的資金數(shù)額有一定差距，但總體上都處于相對(duì)短缺狀態(tài)，由此導(dǎo)致基層在工作開展時(shí)束手束腳。資金不足還表現(xiàn)為社區(qū)工作者薪酬待遇偏低，不利于調(diào)動(dòng)人員工作積極性、主動(dòng)性，難以吸引高素質(zhì)人才，這也是造成人員流動(dòng)性較大的重要原因。

（三）智能化水平有待提高。目前，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)提高社會(huì)治理智能化水平已經(jīng)成為共識(shí)。尤其是在市域社會(huì)治理中，市域相較于區(qū)縣具有更豐富的資源和成熟的技術(shù)來進(jìn)行智能化建設(shè)。但目前來看，天津在市域社會(huì)治理中對(duì)信息技術(shù)的利用不足。一方面，智能化建設(shè)尚未全面鋪開。信息技術(shù)更多地使用在綜治、民政、消防等機(jī)構(gòu)部門，著眼點(diǎn)較為宏觀。而中觀層面的智慧社區(qū)、智慧網(wǎng)格建設(shè)力度還不夠，針對(duì)社區(qū)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)尚未建成。微觀個(gè)體層面的信息技術(shù)運(yùn)用仍需進(jìn)一步探索，如對(duì)個(gè)人健康方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)、輿情分析技術(shù)等。另一方面，數(shù)據(jù)條塊分割，開放性不夠。目前大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)應(yīng)用多屬于部門或若干部門合作的內(nèi)部創(chuàng)新，信息數(shù)據(jù)并不對(duì)外公開。橫向和縱向的其他機(jī)構(gòu)、民眾等主體接觸不到有關(guān)信息。信息孤島的形成不利于數(shù)據(jù)開放惠民和共建共治共享格局的構(gòu)建。

（四）社會(huì)力量動(dòng)員不足。實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，多元共建共治是必由之路。天津在社會(huì)治理實(shí)踐中雖注重對(duì)多元治理主體的動(dòng)員，但在思想認(rèn)識(shí)和動(dòng)員能力上尚有待加強(qiáng)。在思想認(rèn)識(shí)上，對(duì)社會(huì)組織、居民、志愿者等社會(huì)治理主體的認(rèn)可度和信任度不夠，對(duì)其治理能力持懷疑和觀望態(tài)度。在實(shí)踐中還是以黨政機(jī)關(guān)及其工作人員等“官方”力量為治理的主力。即使有社會(huì)力量參與也多在相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，缺乏自主性，限制了優(yōu)勢(shì)發(fā)揮。在動(dòng)員能力上，對(duì)如何持續(xù)調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的熱情，如何將群眾需求與專業(yè)化社會(huì)組織相對(duì)接實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，如何對(duì)多元治理主體劃清職責(zé)、理順關(guān)系等問題缺乏有效招法，不利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的治理潛能。

三、推進(jìn)天津市域社會(huì)治理現(xiàn)代化路徑的探索

著眼于現(xiàn)實(shí)的治理困境，天津應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加大對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理論和實(shí)踐研究，摸索出適合自身實(shí)際的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化路徑。以全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作為契機(jī)，深入總結(jié)和推廣我市的成熟做法，為市域社會(huì)治理提供更多天津經(jīng)驗(yàn)。

（一）以頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)。市域空間的整體性決定了市域社會(huì)治理的系統(tǒng)性。然而在實(shí)踐中對(duì)市域的這一特性認(rèn)識(shí)不夠充分，市域社會(huì)治理缺乏科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。智能化建設(shè)不足、信息孤島的出現(xiàn)等均與此有關(guān)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行全域性的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)布局，是有效推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。頂層設(shè)計(jì)首先要確立全市社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向和戰(zhàn)略路線，為各區(qū)治理定基調(diào)、明思路。其次要對(duì)市域社會(huì)治理進(jìn)行具體規(guī)劃，推出經(jīng)典治理項(xiàng)目，明確實(shí)施機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)機(jī)制和法治保障。最后要著眼于打破部門之間、區(qū)域之間的條塊壁壘，明確職能部門職責(zé)權(quán)限，促進(jìn)信息資源共享，減少社會(huì)治理中因協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致的桎梏和阻力。通過一體推進(jìn)、總體改革激發(fā)社會(huì)治理的巨大能量。

（二）以改革創(chuàng)新為動(dòng)力。新時(shí)代背景下，想推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須把握社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，以創(chuàng)新發(fā)展的思維改進(jìn)社會(huì)治理。一方面，進(jìn)行理念創(chuàng)新。堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持為民導(dǎo)向，科學(xué)把脈居民需求，提供精準(zhǔn)化服務(wù)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，樹立多元共治理念，克服本位主義和全能主義，在“放管服”改革中進(jìn)一步放權(quán)賦能，培育壯大社會(huì)自治力量，打造共建共治共享社會(huì)治理新格局。在實(shí)踐中踐行新發(fā)展理念，兼顧社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。另一方面，進(jìn)行方式方法創(chuàng)新。市域社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜化，在治理中不能炒冷飯、走老路，做好改革創(chuàng)新才能適應(yīng)發(fā)展需求。例如，薊州區(qū)創(chuàng)新環(huán)境綜治方法，舉辦“煙頭換雞蛋”活動(dòng)，發(fā)動(dòng)居民參與環(huán)境治理。武清區(qū)摸索出鄉(xiāng)賢治理的社會(huì)治理創(chuàng)新之路。市域社會(huì)治理方式方法的創(chuàng)新彰顯于毫末之間，要以日常工作創(chuàng)新的量的積累逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新質(zhì)的飛躍。

（三）以智能技術(shù)為手段。智能化技術(shù)為推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要支撐，使社會(huì)治理水平有了大幅提升。推動(dòng)治理智能化是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。要進(jìn)一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等智能手段的作用，加快構(gòu)建“大數(shù)據(jù)云+端”的市域社會(huì)治理平臺(tái)架構(gòu)，建設(shè)智慧型社區(qū)，加強(qiáng)智能技術(shù)在微觀層面的應(yīng)用研發(fā)，實(shí)現(xiàn)智能化治理的全面鋪開。例如，天津“互聯(lián)網(wǎng)+”醫(yī)療服務(wù)醫(yī)保支付的接入，市總工會(huì)“津工智慧平臺(tái)”的搭建，新冠肺炎疫情防控中“健康碼”的使用，“云游天津”走進(jìn)和平區(qū)等，都是智慧城市建設(shè)的有益探索。同時(shí)，建立和完善數(shù)據(jù)惠民、資源共享的制度機(jī)制，打破信息數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的一體化、系統(tǒng)化，從而增強(qiáng)治理決策的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性。

（四）以基層治理為抓手。黨的十九大報(bào)告指出，“社會(huì)治理的重心必須向基層下移，落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)?！被鶎又卫硎巧鐣?huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，要想做好市域社會(huì)治理就必須從基層抓起。天津市強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)市域社會(huì)治理重心下移，在抓基層、抓基礎(chǔ)、抓基本上下功夫。在實(shí)踐中要切實(shí)做到抓基層治理，必須建立和完善向基層輸送資源的長(zhǎng)效制度機(jī)制。在人力資源上，強(qiáng)化人員培訓(xùn)管理，引入相應(yīng)的職業(yè)資格考試，制定人才評(píng)估考核辦法，提高基層工作者專業(yè)化水平。建立完善的薪酬體系和晉升通道，增加基層崗位的吸引力，為基層留住人才，激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。在物質(zhì)保障上，以制度來保障對(duì)基層的資金投入，使基層治理無后顧之憂。

（五）以法治建設(shè)為保障。法治是推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效方式和重要保障。天津雖持續(xù)推進(jìn)全面依法治市，但隨著新技術(shù)手段的擴(kuò)大應(yīng)用及隨之出現(xiàn)的信息泄露、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等問題，凸顯出市域社會(huì)治理中存在的制度空白和監(jiān)管空白，亟須法治手段予以彌補(bǔ)。例如，天津通過《天津市社會(huì)信用條例》，以立法的形式公開禁止采集人臉識(shí)別信息，就是基于人臉識(shí)別的新技術(shù)應(yīng)用引發(fā)的問題和爭(zhēng)議。天津要進(jìn)一步發(fā)揮直轄市立法權(quán)優(yōu)勢(shì)，加快建立完善的法制體系，改革不合時(shí)宜的法律法規(guī)，填補(bǔ)法律空白。同時(shí)要做到有法必依，制定嚴(yán)密的法治實(shí)施體系，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理中各主體、各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，提升市域社會(huì)治理的法治實(shí)施效能，實(shí)現(xiàn)良法善治。在法治提供剛性約束和制度化保障的前提下，進(jìn)一步推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的“五治融合”（政治、自治、法治、德治、智治）。