鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的問題與對策研究

徐 航

（中共河南省委黨校法學(xué)教研部，河南鄭州 451000）

0 引言

仰賴于數(shù)千年中華傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，華夏文明一直走在世界文明前列并在人類文明史上享有獨(dú)特地位。1982年，憲法首次確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)與村民委員會(huì)的憲法地位，為新時(shí)代鄉(xiāng)村的“良法善治”提出了長遠(yuǎn)課題。為進(jìn)一步貫徹中華人民共和國憲法精神，將鄉(xiāng)村治理權(quán)力交付給真正代表人民利益的委員會(huì)、基層政府，需要以法治化建設(shè)打造出人民當(dāng)家作主的鄉(xiāng)村治理模式，為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和全面依法治國方略的實(shí)施保駕護(hù)航[1]。

1 鄉(xiāng)村治理法治化的重要意義

1.1 有助于打通農(nóng)民群眾利益訴求渠道

隨著脫貧攻堅(jiān)的全面勝利與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)條件得到普遍提升。但不少農(nóng)民的精神世界跟不上物質(zhì)生活變化，依法維權(quán)的基本意識在農(nóng)民群體中相對匱乏。[2]不少農(nóng)村群眾抱有“法不責(zé)老、法不責(zé)眾”的態(tài)度，一遇糾紛便糾集鄉(xiāng)親鬧事。此類情況之所以發(fā)生，一是農(nóng)民群眾對維護(hù)自身權(quán)益的方法認(rèn)識不足，二是農(nóng)村基層治理的法治建設(shè)不完善，而鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)能夠有效對治這兩重缺陷。法律意識和用法能力的增強(qiáng)能促進(jìn)農(nóng)村群眾依法傳達(dá)個(gè)人訴求，并最終激發(fā)其參與、監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)治理活動(dòng)的能動(dòng)性。

1.2 有助于增強(qiáng)對基層干部權(quán)力行使的監(jiān)督管理

“村官”是黨中央在基層的“代言人”，他們依法守紀(jì)不僅有利于保護(hù)基層群眾切身利益，還有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序。推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)是監(jiān)督基層權(quán)力運(yùn)行，治理惡政、懶政等腐敗問題的有力措施。通過建設(shè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、村務(wù)公開系統(tǒng)、農(nóng)村紀(jì)檢考核等法治化制度，能有效掃清腐敗“死角”、督促基層干部依法履職。只有將法治精神與法治化治理普及到人民群眾與基層干部隊(duì)伍中，才能有效規(guī)范干部的權(quán)力行使，從根本上扭轉(zhuǎn)基層干部的法治觀與權(quán)力觀，最終做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

2 鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

2.1 法治建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足

人情社會(huì)為農(nóng)村群眾套上了沉重的思想枷鎖，從社會(huì)發(fā)展與法治建設(shè)的視角來看，它表明了法治的缺位。即便是在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的深化階段，鄉(xiāng)村仍然沒有完全掙脫陳舊秩序的桎梏，許多農(nóng)村依然圍繞血緣、長幼、親疏關(guān)系構(gòu)建治理模式，村民的社會(huì)交往與法律活動(dòng)帶有濃郁的鄉(xiāng)土倫理色彩。此外，法治建設(shè)的另一驅(qū)動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)，一般而言，法治化建設(shè)水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)呈正相關(guān)關(guān)系。但受政策、體制等因素影響，很多農(nóng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒有發(fā)揮出應(yīng)有的地域文化優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的落后也在很大程度上導(dǎo)致了農(nóng)村法治化建設(shè)的不足。

2.2 立法與治理體制不健全

目前我國大部分農(nóng)村涉農(nóng)立法不夠完善，主要體現(xiàn)在：涉及村民委員會(huì)的法律條文過于抽象；干部監(jiān)督罷免啟動(dòng)程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致難以有效落實(shí)對基層干部的監(jiān)督管理。同時(shí)，基層自治、“兩委”職能配置優(yōu)化等領(lǐng)域的立法也都存在定義模糊、權(quán)限范圍不清等問題。由于法治活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制繁復(fù)、法律訴訟程序復(fù)雜，農(nóng)村群眾使用法律維護(hù)自身權(quán)益的成本過高。一些農(nóng)民認(rèn)為與其訴諸法律，不如搞“纏訪、鬧訪”，或者干脆去地方政府門口拉橫幅、舉牌子。于農(nóng)民而言，以這種做法解決問題確實(shí)成本更低、效率更高，但它卻極大浪費(fèi)了行政資源、增加了執(zhí)政成本。

2.3 未能有效發(fā)揮農(nóng)村群眾主體作用

由于缺乏專業(yè)法律型人才，鄉(xiāng)村法治化建設(shè)步伐緩慢。傳統(tǒng)的農(nóng)村教育能夠發(fā)揮人才的反哺作用，鼓勵(lì)青年學(xué)子學(xué)成后返鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)建設(shè)。但在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期，教育的反哺機(jī)制被逐漸消解，不少農(nóng)村學(xué)生求學(xué)的目的便是“逃離農(nóng)村”“跳出農(nóng)門”，這無異于通過教育強(qiáng)化了人才的單向流通模式、拉大了城鄉(xiāng)人才資源差距?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村教育未能疏通人才返鄉(xiāng)之路，有法律知識技能的青年群眾為家鄉(xiāng)法治建設(shè)提供知識支撐的主觀意愿并不強(qiáng)烈。

2.4 基層干部法治化治理能力不夠

許多農(nóng)村干部雖有為人民服務(wù)的使命感與責(zé)任心，但受自身法律素養(yǎng)與文化水平的限制，難以為法治化治理創(chuàng)造正面影響。由于司法解釋的專業(yè)性與法律語言的晦澀性，很多基層干部難以吃透法律規(guī)范的內(nèi)在含義，甚至不能準(zhǔn)確區(qū)分司法與執(zhí)政、倫理與法律、民事與刑事的區(qū)別，在處理法律問題時(shí)自然會(huì)產(chǎn)生思想與行動(dòng)上的混亂。干部隊(duì)伍法律意識的淡薄和法律知識的匱乏嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村法治化建設(shè)的步伐。

3 鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的有效策略

3.1 促進(jìn)政府干預(yù)與農(nóng)村社會(huì)自然演進(jìn)規(guī)律間的耦合

鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)需要遵守農(nóng)村社會(huì)演進(jìn)的客觀規(guī)律，鄉(xiāng)土人情社會(huì)特有的交往邏輯便是其自然演進(jìn)的結(jié)果。農(nóng)村大部分傳統(tǒng)文化習(xí)俗，比如祭祀、婚嫁、喪葬等事宜，如果沒有危害到他人個(gè)體或社會(huì)整體利益，政府應(yīng)盡量減少對它們的不必要介入。政府的引領(lǐng)與農(nóng)村的自然生命力并不是非此即彼的二元對立力量。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理手段群眾基礎(chǔ)牢靠，而政府適時(shí)適度的刺激、調(diào)整也能夠激發(fā)鄉(xiāng)村的法治活力，只有二者有機(jī)結(jié)合才能夠建構(gòu)出最優(yōu)化的鄉(xiāng)村法治化治理模式。

3.2 多方主體協(xié)力共筑鄉(xiāng)村法治文化之基

文化是孕育社會(huì)整體精神風(fēng)貌和主流價(jià)值觀的土壤。在崇尚理性、求真、公平、法治的地區(qū)，法治化往往在地區(qū)治理體系中占據(jù)重要位置，可見要想健全鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)就必須夯實(shí)鄉(xiāng)村文化土壤。首先，政府在法治文化環(huán)境建設(shè)中必須堅(jiān)守中心地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用。要積極尋求與高校、媒體的合作，依托互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、電視節(jié)目等信息化平臺(tái)傳播優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化，并利用文化娛樂作品普及法律知識與法治觀念。在文化的傳播中必須堅(jiān)持以人為本，認(rèn)識到只有人民群眾喜聞樂見的文化產(chǎn)品才是好的文化產(chǎn)品。同時(shí)還要注重內(nèi)容導(dǎo)向性，以法治文化的落地生根為導(dǎo)向、以健全農(nóng)村法治化治理制度為目標(biāo)、以農(nóng)民權(quán)利主體意識覺醒為任務(wù)，不斷厚植鄉(xiāng)村法治文化理念。

3.3 強(qiáng)化鄉(xiāng)土社會(huì)秩序與法治制度的互通性

有關(guān)農(nóng)村的立法工作必須認(rèn)清這樣一個(gè)事實(shí)：我國鄉(xiāng)村雖然已全面進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，很多農(nóng)村群眾也受到了各種文化思潮的影響，但農(nóng)村的內(nèi)生秩序仍然十分穩(wěn)固，其與法治制度的聯(lián)結(jié)仍然不夠緊密。對此應(yīng)尊重農(nóng)村的特殊情況，編撰出能夠調(diào)節(jié)農(nóng)村轉(zhuǎn)型期間農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與土地、生產(chǎn)與生活關(guān)系的綱領(lǐng)性法律法規(guī)，平穩(wěn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理建設(shè)。

在農(nóng)村相關(guān)立法中必須清晰劃定“兩委”的權(quán)力關(guān)系與職權(quán)范圍，澄清“兩委”與基層政府之間的從屬關(guān)系，以此優(yōu)化政治工作資源配置并落實(shí)基層民主。還要調(diào)和國家立法與民間立法之間的矛盾，民間法需要同等關(guān)注實(shí)體正義與程序正義，扭轉(zhuǎn)民間立法中常見的重視結(jié)果、輕視程序的落后做法。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要善于取精華、去糟粕，留存住鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序中向善、有禮的內(nèi)核。

3.4 以人本理念推動(dòng)人治與法治的進(jìn)一步融合

鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的最終目的是保護(hù)農(nóng)村群眾的法律權(quán)益，同時(shí)，行使治理權(quán)利、提出治理意見的也是作為基層干部的自然人，因此在法治化建設(shè)進(jìn)程中必須突顯人的主體地位，只有重視人的本位性、促進(jìn)人的法治化轉(zhuǎn)型才能夠高效推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)進(jìn)程。

值得注意的是，人雖然在鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)中占有舉足輕重的地位，但人也是最容易“掉鏈子”的一元要素。尤其是我國存在幾千年的人治傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)中仍有存續(xù)。因此必須建立嚴(yán)格的規(guī)章制度監(jiān)督、約束農(nóng)村干部的權(quán)力行使，引導(dǎo)干部在思想上進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)變。還要定期開展法律培訓(xùn)課程并設(shè)立法治化考核機(jī)制，考核成績與相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施必須同法律知識、法治治理能力相掛鉤，將權(quán)力掌控者培養(yǎng)打造成法治服務(wù)者與法治化建設(shè)標(biāo)兵。

4 結(jié)語

為跟隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程和農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型步伐，基層政府在未來的工作中應(yīng)當(dāng)將法治化建設(shè)作為頭等要事，立足法治視角深入農(nóng)村、擁抱農(nóng)村、理解農(nóng)村，以此順應(yīng)城鄉(xiāng)共融大趨勢、踐行全面依法治國要求。