農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制完善對(duì)策研究
——以G省為例

江嘉輝，王雁鳴，馬晨曦

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510642；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東廣州 510642）

1 研究背景

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要基礎(chǔ)。為加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)供給，提升人民群眾幸福感、獲得感，國(guó)家加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。2019年10月19日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)該《指導(dǎo)意見(jiàn)》，深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革。2020年底中央農(nóng)村工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要接續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，重點(diǎn)抓好改廁和污水、垃圾處理。2021年中央1號(hào)文再次提出，健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)機(jī)制，有條件的地區(qū)推廣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化第三方治理。2022年，習(xí)近平總書(shū)記在作黨的二十大報(bào)告時(shí)再次明確，要提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。這都深刻體現(xiàn)了國(guó)家越來(lái)越重視改善農(nóng)村人居環(huán)境，尤其是持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾、污水、廁所和道路等基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，這對(duì)于建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、增進(jìn)廣大農(nóng)民群眾健康福祉、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大。

為全面調(diào)查并系統(tǒng)掌握G省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制建立的基本情況及不足，筆者所在課題組深入G省21個(gè)地級(jí)市、29個(gè)縣（市、區(qū)），通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)訪談、集中座談等方式，圍繞G省農(nóng)村生活垃圾、生活污水治理、廁所和道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制展開(kāi)實(shí)地專(zhuān)題調(diào)研。

2 基本情況

2.1 制度化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

G省各地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制的制度建設(shè)工作，各地紛紛制定出臺(tái)相關(guān)文件，為管護(hù)機(jī)制的建設(shè)提供了制度保障。一方面，各地先后出臺(tái)了有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的綜合性制度文件，如《Z市關(guān)于深化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《J市關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革實(shí)施方案》等等。另一方面，各地先后出臺(tái)了有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)性制度文件，如針對(duì)生活垃圾治理，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《M市農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》《S市城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例》《H市農(nóng)村保潔員招聘和管理辦法》《H市A區(qū)全面推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾處理行動(dòng)計(jì)劃工作方案》等地方性法規(guī)或政策辦法。按照分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)施策的原則，明確管護(hù)主體、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)，并且積極發(fā)揮群眾管護(hù)主體作用，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)戶籌資投勞承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施日常保潔和維護(hù)義務(wù)，建立村民參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)共管機(jī)制。

從內(nèi)容上看，一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化政策文件，即通過(guò)城鄉(xiāng)垃圾一體化處理來(lái)解決垃圾等問(wèn)題，而一些區(qū)域分布分散、規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)），大多出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性的管理辦法，表現(xiàn)為非城鄉(xiāng)一體化政策文件，通過(guò)相關(guān)規(guī)定，各地建立起較為完備的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度。

2.2 多元化投入逐步形成

第一，建立了多元資金投入體系。一方面，基本建立起針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入機(jī)制。各地按自身發(fā)展實(shí)際，針對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，各級(jí)政府按不同比例分擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)。如在農(nóng)村生活垃圾處理上，許多地方確立縣級(jí)財(cái)政全包制，即縣級(jí)財(cái)政將垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的所有費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，每年以鎮(zhèn)為單位撥付資金，或直接納入城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌；在農(nóng)村公路管護(hù)上，各地政府按照財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，省級(jí)財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)助。另一方面，基本建立起政府和村集體共同投入機(jī)制。如在農(nóng)村生活垃圾清理上，主要可分為四種形式，第一種形式是縣級(jí)每年撥付固定資金，剩下資金缺口由鎮(zhèn)村補(bǔ)齊；第二種形式是縣級(jí)補(bǔ)貼，鎮(zhèn)村配套，縣級(jí)財(cái)政按村補(bǔ)貼垃圾處理費(fèi)用，鎮(zhèn)村配套資金不得低于縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼金額；第三種形式是按戶籍人口（常住人口）進(jìn)行補(bǔ)貼；第四種形式是按成效進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)。

第二，健全了多元化收費(fèi)管理形式。一方面，啟動(dòng)了廣泛農(nóng)戶生活垃圾處理付費(fèi)制度。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)了三種垃圾收費(fèi)方式：一是村委向村民直接收費(fèi)；二是鎮(zhèn)統(tǒng)一收費(fèi)；三是自來(lái)水代繳。其中自來(lái)水代繳地區(qū)，一般實(shí)行“以水代污”政策，即自來(lái)水費(fèi)里包含垃圾處理以及污水處理費(fèi)用，增加垃圾處理及污水處理費(fèi)用為1～2元不等。收繳的垃圾費(fèi)由自來(lái)水公司轉(zhuǎn)移至縣、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政部門(mén)，由各負(fù)責(zé)部門(mén)返還至村集體或垃圾治理各環(huán)節(jié)責(zé)任主體統(tǒng)籌使用。另一方面，形成農(nóng)村生活污水治理PPP模式。第三方的引入不僅可以幫政府解決資金困境，也引入了更好的管理方式和運(yùn)營(yíng)方式以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使政府能專(zhuān)一地行使其監(jiān)管工作。

3 存在的問(wèn)題

從G省的實(shí)踐情況來(lái)看，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委省政府政策精神，取得良好效果。但同時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)還存在不少的問(wèn)題，如主體合作不夠協(xié)調(diào)、資金投入不夠穩(wěn)定、推進(jìn)過(guò)程不夠徹底、群眾參與度不夠高等，還需要進(jìn)一步探索。

3.1 主體合作不協(xié)調(diào)

主要體現(xiàn)為管理主體不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)合作難度大。如農(nóng)村生活垃圾處理的統(tǒng)籌規(guī)劃部門(mén)不統(tǒng)一，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G省部分市縣的農(nóng)村垃圾長(zhǎng)效管護(hù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)，而有的地區(qū)則由城市建設(shè)管理部門(mén)或者其他部門(mén)負(fù)責(zé)，難以在省級(jí)進(jìn)行秩序規(guī)范、關(guān)系調(diào)節(jié)、矛盾處理。污水處理、公廁管護(hù)、道路管護(hù)等在省、市、縣各級(jí)都存在類(lèi)似管理主體不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)合作難度大的問(wèn)題。

3.2 資金投入不穩(wěn)定

第一，缺少專(zhuān)門(mén)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。G省農(nóng)村生活垃圾、生活污水、四好農(nóng)村路和公共廁所等管護(hù)資金來(lái)源不一，并沒(méi)有設(shè)定專(zhuān)門(mén)的資金來(lái)源保障，目前既有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，也有整合的涉農(nóng)資金等，存在資金使用調(diào)整波動(dòng)問(wèn)題，無(wú)法對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)提供長(zhǎng)效支持。

第二，縣、鎮(zhèn)、村等各級(jí)管護(hù)資金普遍壓力較大。許多地方只有初期建設(shè)經(jīng)費(fèi)，沒(méi)有后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)，而部分設(shè)有后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)的地方，也因設(shè)施使用量上升、運(yùn)維成本上升等問(wèn)題，出現(xiàn)不同程度的資金缺口。

第三，社會(huì)資金投入不足，農(nóng)戶支付意愿不高。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般具有投資大、回報(bào)慢、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，籌資渠道比較有限，不少地區(qū)生活垃圾、污水治理、公共廁所和四好農(nóng)村路等資金投入仍然以政府投入為主。再加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活保障水平和城鎮(zhèn)還存在一定的差距，農(nóng)民對(duì)生活垃圾、污水收費(fèi)等支付意愿不高。

3.3 推進(jìn)過(guò)程不徹底

主要體現(xiàn)為長(zhǎng)效機(jī)制不完善。許多地方由于經(jīng)費(fèi)不足、人員換屆等原因，執(zhí)行效果逐年降低，執(zhí)行目標(biāo)從環(huán)境面貌“徹底轉(zhuǎn)變”逐步改為“比以前好就可以了”。在調(diào)研時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，存在設(shè)施損壞但未能及時(shí)維護(hù)的村莊，多數(shù)村干部、村民抱著“部分設(shè)施能用就行” “和幾年前比已經(jīng)進(jìn)步了”的心態(tài)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)缺乏足夠的重視，導(dǎo)致出現(xiàn)較多垃圾清運(yùn)不及時(shí)、垃圾污水收集設(shè)施損壞、公廁保潔缺位、路面破損等問(wèn)題。

3.4 群眾參與不充分

第一，群眾認(rèn)知度不足。一方面，少部分群眾認(rèn)為垃圾桶、污水管、衛(wèi)生公廁等建設(shè)成本太高，沒(méi)有必要，既不同意“建”，又不愿意“管”，覺(jué)得垃圾露天堆放、污水隨地排放等對(duì)他們的生活影響不大。另一方面，部分地方的宣傳僅限于將資料張貼在村委會(huì)公告欄，宣傳覆蓋面窄，宣傳力度小，群眾對(duì)信息的接收少。

第二，群眾參與度不足。一方面，群眾對(duì)不同基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和方式方法了解不足，無(wú)法有效發(fā)揮管理監(jiān)督作用，難以從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”。另一方面，黨員、鄉(xiāng)賢等群眾榜樣的影響面不廣，未能充分帶動(dòng)廣大群眾共同參與，導(dǎo)致停留在“干部干，群眾看”的階段。

4 對(duì)策建議

4.1 在領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制方面

第一，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制。堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)各部門(mén)責(zé)任，明確不同管護(hù)主體在垃圾處理長(zhǎng)效管護(hù)中的角色與位置，形成“多元共治，互惠共生”的治理體制機(jī)制。明確多元主體在垃圾處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制中的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化權(quán)責(zé)分配，確定“權(quán)力分解，責(zé)任分擔(dān)，對(duì)等平衡”的權(quán)責(zé)劃分原則，各主體的權(quán)力和責(zé)任盡量對(duì)等，涉及同一事務(wù)的多個(gè)管護(hù)主體應(yīng)在明確各自分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行交叉合作。

第二，建立完善的主體責(zé)任認(rèn)定體系。健全相關(guān)法律規(guī)定，明確落實(shí)各主體的責(zé)任，強(qiáng)化各治理主體在管護(hù)中的職責(zé)。明確主體責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)同。對(duì)農(nóng)村生活污水治理設(shè)施等方面的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)進(jìn)行具體工作職責(zé)分工，將前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與后期運(yùn)行管理維護(hù)相結(jié)合，不能只建不管，要做到建管結(jié)合，因地制宜，以各縣（市、區(qū)）的農(nóng)村環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組為設(shè)施運(yùn)維管理的主管部門(mén)，并探索長(zhǎng)效管護(hù)新模式。

4.2 在資金籌措機(jī)制方面

第一，政府加大財(cái)政投入，力爭(zhēng)垃圾清運(yùn)管護(hù)實(shí)現(xiàn)縣級(jí)公共服務(wù)均等化。建設(shè)完善簡(jiǎn)便易行農(nóng)戶分類(lèi)投放體系、收集體系和運(yùn)輸體系，在收運(yùn)處置體系前端全面開(kāi)展村莊保潔和垃圾分類(lèi)，探索建立不分類(lèi)不收運(yùn)的倒逼機(jī)制。探索調(diào)動(dòng)群眾積極性，建立完善“政府補(bǔ)助、社會(huì)支持、農(nóng)民自籌”的多渠道籌資機(jī)制。

第二，充分發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，提高資金使用效率。探索利用各級(jí)政府在財(cái)政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)及民間資本參與農(nóng)村垃圾清運(yùn)、污水處理、農(nóng)村道路和公共廁所等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)。

第三，倡導(dǎo)捐資捐建，倡導(dǎo)先富起來(lái)的鄉(xiāng)賢主動(dòng)捐資，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)工作，探索成立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)公益基金會(huì)，發(fā)揮好社會(huì)資金的積極作用，減輕財(cái)政資金負(fù)擔(dān)。

第四，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村生活垃圾和污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度。在具體付費(fèi)額度設(shè)計(jì)上，考慮政府補(bǔ)貼與農(nóng)戶額度的合理分配比例。試行有償服務(wù)，在自愿基礎(chǔ)上，適度收取村民、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)保潔費(fèi)用，拓寬村級(jí)保潔經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

4.3 在考核監(jiān)督機(jī)制方面

第一，針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的各參與主體開(kāi)展考核監(jiān)督?？梢詫?duì)基層政府進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)，建立長(zhǎng)效的考核獎(jiǎng)懲制度；可以對(duì)參與管護(hù)的社會(huì)企業(yè)進(jìn)行定期考核監(jiān)督，階段性開(kāi)展對(duì)企業(yè)管護(hù)工作的村民滿意度調(diào)查，并以此作為督促企業(yè)整改的依據(jù)；可以利用鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范村民行為，明確村民在基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中的權(quán)利、義務(wù)、監(jiān)督、反饋等責(zé)任，讓村民按照鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)范參與管護(hù)全過(guò)程，并通過(guò)村委會(huì)進(jìn)行一定程度的管理制約。

第二，針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維管理過(guò)程開(kāi)展考核監(jiān)督。明確工作架構(gòu)，落實(shí)建設(shè)運(yùn)管責(zé)任主體，出臺(tái)考核制度，結(jié)合建設(shè)運(yùn)維管理過(guò)程及方式方法等進(jìn)行監(jiān)督考核，建立長(zhǎng)效運(yùn)行監(jiān)督考核機(jī)制。對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建立運(yùn)行臺(tái)賬，明確運(yùn)維任務(wù)與指標(biāo)，分類(lèi)別進(jìn)行運(yùn)維，做到及時(shí)監(jiān)測(cè)評(píng)估；以現(xiàn)代化監(jiān)管手段建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施智能監(jiān)控平臺(tái)，通過(guò)建立第三方運(yùn)維體系加強(qiáng)對(duì)建成設(shè)施的運(yùn)維管理與監(jiān)管考核。

4.4 在宣傳教育機(jī)制方面

第一，進(jìn)行分類(lèi)宣傳教育。政府、村委可以根據(jù)群體、單位及年齡作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，分批次有差別地進(jìn)行宣傳教育，提高農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的意識(shí)，通過(guò)思想教育改觀認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)的重要意義，增強(qiáng)參與的積極性和自主性。

第二，創(chuàng)新宣傳教育的形式和手段。政府、村委要充分利用新媒體、短視頻等新的宣傳手段，例如廣播、電視、橫幅、海報(bào)、微博、微信、報(bào)紙、講座、競(jìng)賽等多種方式并借助不同的媒體平臺(tái)，對(duì)廣大群眾在基礎(chǔ)設(shè)施使用、管理、維護(hù)等相關(guān)知識(shí)進(jìn)行普及教育，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)有關(guān)政策及其重要性和緊迫性的宣傳，加大對(duì)管護(hù)成效先進(jìn)示范村及典型做法的宣傳和推廣力度，提高村民參與管護(hù)的能力與信心。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)G省多地建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制情況進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)G省在制度化建設(shè)、多元化投入方面取得成效，但仍存在主體合作不夠協(xié)調(diào)、資金投入不夠穩(wěn)定、推進(jìn)過(guò)程不夠徹底、群眾參與度不夠高等一系列問(wèn)題。最后，以問(wèn)題為導(dǎo)向，在領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制、資金籌措機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制、宣傳教育機(jī)制方面提出針對(duì)性對(duì)策建議，以期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制得到進(jìn)一步完善。