創(chuàng)新驅動下的部際合作關系
——基于政策文本量化分析

張志遠，汪 濤，王 新

(北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081)

中國的政府機構具有明顯的科層制特征，中央政府下屬部門數量眾多且職能化和專業(yè)化分工明確[1]。科層制在提升政府運行效率的同時，也因多部門的管轄差異和職責交叉互補，造成部門間面對利益沖突時各自為營，缺乏整體性。由于創(chuàng)新活動包含從創(chuàng)意產生到商業(yè)化的整個過程，其間涉及眾多創(chuàng)新主體的競爭與合作，因此政府的相關干預兼具復雜性和綜合性。隨著創(chuàng)新理論經歷了線性模型、交互模型和網絡模型3個階段[2]的發(fā)展，創(chuàng)新政策的側重點從支持基礎研發(fā)和推動技術進步，逐漸延伸到牽引產業(yè)、金融、教育等多領域發(fā)展，創(chuàng)新政策實踐中的“跨邊界”問題日益凸顯。需要通過改善多部門在創(chuàng)新政策制定和實施過程中的合作，以有效利用創(chuàng)新資源和提升政策整體效能。從而創(chuàng)新政策發(fā)布主體間的合作為政府和學界共同關注的熱點問題。

部門間關系作為橫向府際關系的主要構成部分之一，在國家治理實踐和政府改革推進過程中逐漸受到重視。中國早期的部際關系研究，以對部門間關系的客觀描述和定性分析為主，從立法、行政體制等視角探索了部門利己主義問題的形成原因[3-5]。經過多輪行政體制改革，中國建立起多元化的部際協(xié)調機制，包括召開高層決策會議和部際聯(lián)席會議、成立議事協(xié)調機構、明確牽頭部門共同管理和簽署合作協(xié)議等。部際關系研究對不同協(xié)調機制的運作特點和存在的問題等進行了全面分析[6-9]，指出部際協(xié)調機制在處理中央部門間利益沖突等問題中發(fā)揮了積極作用，但中國政府組織結構的“碎片化”問題依然存在，應借鑒西方政府改革的實踐和經驗，在研究和實踐中引入協(xié)同政府、整體政府等理念[10-11]?？傮w上，已有研究多從公共管理視角展開，注重揭示政府行為動機和內在成因并提出對策建議，缺乏對部際合作現狀的定量評價。

少數學者提出，政策文本作為一種可追溯的文字記錄，既能夠真實反映政府部門的管理意圖，又能體現出相關制度的變遷，因此，可以從政策視角觀察部際合作關系[12-14]。本文認為：創(chuàng)新政策具有綜合性，體現在政策主體部門眾多，政策措施工具種類豐富；不同部門基于職能分工、管轄職責，考慮達成政策目標的實際需要，聯(lián)合其他部門選擇和搭配使用各類政策措施，一定程度上反映了政府在干預創(chuàng)新過程中的部際合作關系。即：創(chuàng)新政策是部際關系的外化體現，可以通過創(chuàng)新政策的量化分析，描述政策主體行為和措施的配合情況，從而揭示中國創(chuàng)新政策實踐中的部際合作關系現狀和存在的問題。

黨的十八大明確了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，提出加快構建以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研相結合的國家創(chuàng)新體系。創(chuàng)新發(fā)展目標不再局限于科技創(chuàng)新，而是向著增強基礎研發(fā)能力與完善產業(yè)體系相結合轉變。隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，政府各部門的任務不斷細化和明確，那么部際合作關系是否也得到一定的改善？因此，本文以創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的提出為研究背景，從政策視角對部際合作關系現狀和趨勢進行分析。如圖1所示，選取2013—2018年國務院各部委獨立和聯(lián)合頒布的共計712條創(chuàng)新政策為樣本：①采用社會網絡分析法和可視化分析技術，開展創(chuàng)新政策制定部門的主體合作關系分析；②綜合內容分析法和扎根理論的編碼處理過程，對樣本中所涉及的創(chuàng)新政策措施加以量化，通過部門間的政策措施應用情況和政策措施協(xié)調度測算，分析部際關系的協(xié)調現狀；③基于政策主體和措施分析，提出創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下改進部際合作的相關啟示和建議。

圖1 研究方法和分析框架

1 政策量化方法及數據來源

1.1 政策量化方法

社會網絡分析法可用來分析社會行動者及其關系，在社會學、圖書情報學等領域得到廣泛應用。已有學者將社會網絡分析引入政策發(fā)文單位間關系研究中，其中，黃萃等[15]采用合著網絡分析法分析1978—2013年中國參與聯(lián)合頒布科技創(chuàng)新政策的部門間關系，考察了各階段政府部門間的合作網絡關系。

語義分析、文獻計量、數據可視化等研究方法的不斷發(fā)展，為政策量化研究提供了更多思路，推動政策文本研究的手段日益豐富、角度更加全面，逐漸形成了較為規(guī)范有效的研究范式。例如，黃萃等采用共詞分析和聚類分析方法，對中國1949—2010年中央政府頒發(fā)的科技創(chuàng)新政策進行了量化研究，指出不同時期科技創(chuàng)新政策的主題聚焦點的變化[15]。張煒等從政策協(xié)調度、政策強度和政策完善度3個維度，構建了創(chuàng)新政策評價體系，并采用政策賦值量化法與模糊數學方法，測算創(chuàng)新政策的協(xié)調度指標[16]。張寶建等采用文本挖掘技術，提取科技創(chuàng)新政策文本的關鍵詞并構建關系矩陣，并基于聚類分析形成不同類型的政策主題，以揭示國家科技創(chuàng)新政策的演化過程[17]。

綜上，借鑒已有成果，本文采用社會網絡分析、內容分析法和政策文本的編碼處理等方法，開展政策量化分析。通過政策主體合作網絡分析、政策措施協(xié)調度分析，揭示中國中央政府各部門在創(chuàng)新政策實踐中的部際合作關系。

1.2 數據來源

首先，以“創(chuàng)新”為關鍵詞，在北大法寶及各政策頒布部門門戶網站進行全文搜索，得到2013—2018年國務院各機構部門發(fā)布的創(chuàng)新相關政策萬余條。進而，對萬余條政策進行清洗，去除重復的政策文本以及通知、轉發(fā)、工作分解分配和責任分工等無實質性內容的政策文本。為保證政策篩選結果的科學性和權威性，邀請相關專家對清洗后的樣本進行評議，經反復討論后，剔除與城市發(fā)展、保障民生、基礎建設、職業(yè)教育、環(huán)境治理以及體制機制改革等普惠性政策文本，最終形成中國中央各部服務于創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略頒布的創(chuàng)新政策文本庫。其中，國務院各部獨立頒布政策316條，聯(lián)合頒布396條，共計712條政策文本。

1.3 數據的編碼處理和量化標準制定

基于創(chuàng)新政策措施通過要素供給推動、環(huán)境建設支持和需求引導拉動作用于創(chuàng)新過程的理論模型，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類標準[18]，將創(chuàng)新政策措施區(qū)分為供給側、需求側和環(huán)境側3類。采用內容分析法和文本的編碼處理，獲得712條政策文本中所包含的政策措施的類屬編碼，并形成具體政策措施的量化標準(表1)。

表1 創(chuàng)新政策措施分類的三級標準體系和打分標準

續(xù)表1

邀請和召集政策研究專家，組成評估小組，根據所制定的政策措施量化標準，對712條政策文本進行量化，以保證量化過程的科學性。最終形成包含政策名稱、頒布部門、政策措施得分的數據庫，作為部際間政策主體合作關系分析、政策措施協(xié)調分析的數據基礎。

2 創(chuàng)新政策實踐中的核心主體及其合作關系網絡分析

社會網絡分析常用于對社會中各個角色之間關系的研究。以參與聯(lián)合頒布創(chuàng)新政策的部門作為網絡中的節(jié)點，繪制出的創(chuàng)新政策主體間合作網絡，可以呈現各部門在合作網絡中所扮演的角色，展示中國創(chuàng)新政策頒布部門間的合作關系的特點，以及創(chuàng)新政策的責任主體的發(fā)展趨勢。具體分析如下：

2.1 中國創(chuàng)新政策的制定主體眾多，部門間合作十分普遍

創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，國務院各部門對創(chuàng)新政策的重視度提高，參與創(chuàng)新政策制定和頒布的部門越來越多，發(fā)文機構間合作的緊密程度逐漸上升。如表2所示，合作網絡中的節(jié)點數量逐年增加，節(jié)點間的連線數也不斷增加。2013—2017年，創(chuàng)新政策的年度聯(lián)合發(fā)文主體間合作網絡的網絡密度逐年上升，2018年國務院進行第八次組織機構改革之后網絡密度略有下降。表明中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文主體間的部際合作網絡越來越復雜，部際關系越來越緊密。

表2 2013—2018年創(chuàng)新政策發(fā)文合作網絡參數統(tǒng)計

2.2 參與創(chuàng)新政策制定的部門日益增多

如圖2所示，2013—2018年，在各年度創(chuàng)新政策的發(fā)文合作網絡中，發(fā)改委、科技部、工信部、財政部四部門具有較高的中介中心度，處于合作網絡中的核心位置。這表明，在中國的創(chuàng)新政策實踐中，國務院各部已逐漸形成了以“科技部、發(fā)改委、財政部、工信部”為核心的合作網絡，體現了中國政府組織的功能分化和管轄差異趨勢不斷加強。另外，各部門在創(chuàng)新政策發(fā)文合作網絡中的節(jié)點大小變化不一。創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提出后，由于缺乏頂層設計和任務細分，部際合作中協(xié)調能力較高的最大節(jié)點在不同部門間交替分布。2016年，《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》發(fā)布后，部門分工與合作有了具體指引。部際合作網絡中不再“一點獨大”，而是形成了由科技部和發(fā)改委共同協(xié)調的兩極平衡局面，可見科技和經濟的融合度正逐步提升。

圖2 2013—2018年中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文的年度部際合作網絡

2.3 存在部際創(chuàng)新政策合作的小團體

使用Gephi軟件對聯(lián)合發(fā)文部門間的總體合作網絡進行模塊化處理，發(fā)現其中存在3個小團體(圖3)，圍繞創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，3個小團體內的各部門在功能上相互補充、在政策實踐中相互配合，為政策有效制定與實施提供了強有力的保證。

圖3 中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文的總體部際合作網絡

1)以科技部為核心，財稅(財政部、稅務總局)主管部門、人才主管部門(教育部、人社部)、科研事業(yè)單位(中科院、科技協(xié)會)為主要合作者的小團體，重點關注創(chuàng)新鏈前端的知識創(chuàng)造和積累活動，致力于改善創(chuàng)新要素的供給。

創(chuàng)新鏈前端的研發(fā)活動開展，高度依賴資金和人才等創(chuàng)新要素的支持。科技部作為科技主管部門，聚焦于為科學探索和技術攻關提供支撐。一方面，負責擬訂國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進國家創(chuàng)新體系和技術轉移體系建設，持續(xù)推進科技體制改革，完善科技制度安排和創(chuàng)新環(huán)境保障；另一方面，配合財政部、教育部、人社部、中科院、中國科協(xié)等部門，協(xié)調管理中央財政科技計劃，組織實施科技人才隊伍建設等相關政策，負責重大科技基礎設施的建設規(guī)劃和監(jiān)督實施，為國家基礎研究等項目優(yōu)化配置資金、人才、設備等創(chuàng)新要素，提升原始創(chuàng)新能力。

2)以發(fā)改委和工信部為核心，以各領域的國家局為主要參與合作者的小團體，聚焦創(chuàng)新鏈中后端的技術開發(fā)和商業(yè)化環(huán)節(jié)，致力于推動成果轉化和產業(yè)發(fā)展。

創(chuàng)新活動的商業(yè)化和應用環(huán)節(jié)同樣面臨諸多挑戰(zhàn)，需要政策加以引導和扶持。以發(fā)改委和工信部為核心的多部門間形成緊密的合作關系，聚焦創(chuàng)新鏈中后段的成果轉化和應用環(huán)節(jié)，開展政策實踐。其中，隨著兩化融合不斷深入，工信部作為產業(yè)主管部門，對新興產業(yè)發(fā)展的指導和促進作用凸顯，成為創(chuàng)新政策制定合作網絡中的重要一極。負責擬訂實施行業(yè)規(guī)劃、產業(yè)政策和標準，指導行業(yè)技術創(chuàng)新和技術進步，組織協(xié)調國家科技重大專項的實施，以及新產品、新技術、新設備、新材料的推廣應用，推進相關科研成果產業(yè)化。同時，發(fā)改委的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合調配作用不可忽視，其職能上至編制審批各行業(yè)的專項規(guī)劃、指導各類專項建設資金的投向，下至落實財政資金在具體項目建設中的分配、各類行政審批和監(jiān)管處罰事項等，與各部門共同保障相關基礎設施建設，推動創(chuàng)新成果轉化和與產業(yè)發(fā)展。

3)以財政部為核心的金融監(jiān)管部門，包括人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等主要合作者組成的小團體，配合其他兩個小團體的各部門，面向創(chuàng)新鏈前端主要提供資金支持，面向創(chuàng)新鏈中后端，則通過完善財稅政策和監(jiān)管政府采購，降低企業(yè)創(chuàng)新成本，為創(chuàng)新產品和服務擴大市場空間。

3 部際合作對核心部門實現政策目標的主要方式的影響

政策措施是指為實現政策目標而采取的各種方式方法，不同的政策措施對實現政策目標發(fā)揮不同的效用。因此，政策措施使用情況可反映出各部門的職責和目標取向，多部門間政策措施應用的互補、配合可反映部門間的合作情況，揭示部際合作的特征。

3.1 4個核心部門在創(chuàng)新政策實踐中所扮演的角色

表3描述了4個核心部門單獨以及參與聯(lián)合頒布的政策數量分布情況，表中數字表明，各部在創(chuàng)新驅動發(fā)展中所承擔的職責不同，加之其對自身利益的權衡，導致其參與創(chuàng)新政策實踐的方式有所不同?？萍疾孔鳛閯?chuàng)新鏈前端相關活動的組織和管理部門，在創(chuàng)新政策制定和實施中扮演了牽頭與主導者，其單獨與參與聯(lián)合頒布的政策總量為224條，居第一位；發(fā)改委、財政部、工信部等則扮演了創(chuàng)新政策制定和實施的協(xié)助部門，單獨以及參與聯(lián)合發(fā)布的政策數量排序依次為財政部、發(fā)改委和工信部。財政部參與創(chuàng)新政策實踐的主要方式是與其他部門合作，其參與聯(lián)合頒布的政策數量最多，聯(lián)合發(fā)文數量占比高達98.18%。

表3 合作網絡中核心部門頒布的創(chuàng)新政策數量比較

3.2 核心部門開展創(chuàng)新政策實踐的主要方式

根據本研究制定的創(chuàng)新政策措施量化標準，對各部以不同參與方式(βn，n=1,2)頒布的各類政策措施(αn，n=1,2,…,12)進行量化評分，其結果見表4和表5。

表5中的數據表明，4個核心部門最多采用的是供給側政策措施，需求側措施應用明顯不足。在供給側措施中，4部門對資金支持措施的應用力度普遍較大，見表4。作為最傳統(tǒng)和常規(guī)的供給側措施，資金支持一般表現為規(guī)范的資金分配，作用效果直接且執(zhí)行較為簡單，其通常會作為其他政策措施的配合措施在政策中出現。

表4 合作網絡中核心部門頒布的創(chuàng)新政策措施得分統(tǒng)計

表5 核心主體采用的政策措施分布比較 %

除了較多應用資金支持類措施的共性以外，4個核心部門的創(chuàng)新政策實踐表現出一定的部門特征。科技部作為創(chuàng)新政策實踐的牽頭和主導部門，技術支持措施的應用力度相對較大。通過建立健全技術咨詢服務體系和專家咨詢制度等提供技術服務，實現鼓勵技術進步、促進新技術推廣和應用等政策目標。財政部掌握國家的財政大權，主要采用財稅和金融保障類措施。一方面，財政部以減免稅等措施激勵創(chuàng)新主體發(fā)展壯大；另一方面，依托財政部自身的金融監(jiān)管職能，配合其他部門完善創(chuàng)新活動的金融環(huán)境。工信部負責信息化建設推進，毋庸置疑信息支持類措施使用較多。同時，發(fā)揮其產業(yè)管理相關職能，以公共服務類措施為產業(yè)聯(lián)盟、雙創(chuàng)平臺等提供配套服務支持，保障產業(yè)發(fā)展所需的基礎設施建設。相比于此3個部門，發(fā)改委職能領域較為寬泛，措施的使用也相對均勻。通過公共服務類措施協(xié)調要素供給，配合有關部門制定新產業(yè)、行業(yè)標準和發(fā)展規(guī)劃等，以行政措施維護和保障創(chuàng)新相關利益。

3.3 部際合作對核心部門實現政策目標的主要方式的影響

圖4描述了4個核心部門獨立以及聯(lián)合頒布政策時采用的各類政策措施的平均得分情況。數據表明：從政策措施的應用種類來看，部門獨立發(fā)文時多側重于某一類或某幾類措施的應用，多部門聯(lián)合發(fā)文時所采用的政策措施則更加豐富和全面。以科技部為例，其獨立頒布的政策中所采用的各類政策措施的平均得分的差值的標準差為0.701，而其參與的多部門聯(lián)合頒布的政策中所采用的各類政策措施的平均得分的差值的標準差為0.571，這表明，部際合作可以改善各部門政策措施應用單一的局面，避免因此導致政策效果不佳。

圖中標示數值為各類政策措施平均得分差值的標準差，即對12類措施平均得分兩兩做差后求標準差圖4 部門獨立/聯(lián)合頒布的政策措施的平均得分對比

為進一步考察部際合作對不同政策措施應用頻率和力度產生的影響，對聯(lián)合發(fā)文與獨立發(fā)文中政策措施的平均得分做差。令各類措施的平均得分差值為mn，則有mn=αnβ2-αnβ1，其中n=1,2,…,12。mn>0，表明聯(lián)合發(fā)文提高了政策措施的應用頻率和力度。如圖5所示，4部門需求側和環(huán)境側的mn值基本位于零基準線之上。這是由于需求側和環(huán)境側措施更依賴于多部門合作，相比于供給側措施，聯(lián)合發(fā)文更能增強需求側和環(huán)境側政策措施的應用頻率和力度。再結合表4中3類政策措施得分統(tǒng)計結果，部門獨立頒布的政策中，政府采購、市場培育以及協(xié)助成立海外研發(fā)機構3類需求側政策措施的平均得分不足1。相比之下，部門聯(lián)合頒布的政策中，雖然上述3種需求側政策措施的得分略高于部門獨立頒布的政策，但平均得分仍舊小于1。同時，圖5中各類措施差值mn偏離基準線的程度較小，可見，部際聯(lián)合發(fā)文改善部門獨立發(fā)文導致的政策措施使用失衡的效果并不明顯。

圖5 部門聯(lián)合與獨立發(fā)文中各政策措施平均得分差值mn

4 導致部門間政策措施協(xié)調狀況差異的動因分析

已有研究指出，部際合作關系的形成有兩方面的動因，其一為來自各政府部門內部的部門利益追求，其二為來自部門外部的制度約束和專業(yè)分工體系中各部門的相應責任[14-15]，且責任和利益具有不同的行為邏輯。在創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中，國務院領導下的多個創(chuàng)新政策制定部門，根據國家的總體政策目標以及政策作用對象所處的創(chuàng)新鏈階段、創(chuàng)新活動的特征、失靈的主要表現等，選擇具體的政策措施，通過相互作用、相互影響、相互制約而形成的具有特定功能和結構的復合系統(tǒng)。在國務院的領導下，各部委按職能分工承擔和落實創(chuàng)新相關工作的方針政策和決策部署，所采用的政策措施間是否協(xié)調一致、配合有序，是影響創(chuàng)新政策的作用效果的關鍵因素之一。

表6 2013—2018年“科技部-工信部-發(fā)改委-財政部”4部門采用的創(chuàng)新政策措施的協(xié)調度

4.1 部際政策措施的協(xié)調度的橫向差異，受部門責任驅動比較明顯

由表5可知，4部門中，工信部與其他3部門的政策措施的協(xié)調度普遍得分較高，尤其是工信部和財政部的政策措施的協(xié)調度的年均值為0.467，最高。財政部與其他部門的政策措施的協(xié)調度較低，其中科技部和財政部的政策措施的協(xié)調度的年均值僅為0.387，最低。究其原因，受職能分工和業(yè)務流程的影響，職能領域越單一的部門，其采用的政策措施的類型越聚焦和單一，導致其與其他部門的政策措施的協(xié)調度越低。例如，財政部對資金支持、財稅和金融類政策措施使用的傾向性十分顯著，科技部主導科技資源配置，更注重人才和技術方面的支持。同為職能領域單一部門，科技部與財政部主要應用的政策措施不同，二者間的政策措施協(xié)調度水平最低。相比較而言，工信部作為行業(yè)管理部門，負責兩化相關基礎設施的投資建設、指導產業(yè)升級和結構優(yōu)化，對人才、資金、行政等各類政策措施的采用相對均衡，與其他3部門的政策措施協(xié)調度較高。

4.2 部際間政策措施的協(xié)調度的縱向演進受部門利益驅動比較明顯

中央重大戰(zhàn)略部署和政治壓力對各部門具的政策實踐具有高位驅動作用，如圖6所示，2012年創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，“創(chuàng)新驅動發(fā)展”為各部門確定了一致的政策目標，產生了較強的行為動力，促使科技部、工信部、發(fā)改委和財政部4部門的政策頒布數量不斷提升，且兩部門間的政策措施的協(xié)調度也呈逐年上升趨勢。同時，不同部門間的政策措施的協(xié)調度峰值的出現時間存在差異，表6顯示，2016年國務院頒布《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出強化基礎研究和建設支持高水平創(chuàng)新的基礎設施和平臺，隨后科技部、工信部和發(fā)改委積極響應中央部署，2017年3部門間的政策措施的協(xié)調度達到峰值。而政策措施相對單一的財政部獨立發(fā)文較少，年度發(fā)文數量差別也較小，因而與其他部門間的政策措施的協(xié)調度變化較小，沒有表現出類似的峰值效應。

圖6 2013—2018年“科技部-工信部-發(fā)改委-財政部”4部門創(chuàng)新政策措施協(xié)調度變化趨勢

5 結論與啟示

5.1 結論

基于2013—2018年國務院各部委獨立和聯(lián)合頒布的712條創(chuàng)新政策文本，通過網絡分析和可視化工具刻畫了中央各部創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文合作網絡；結合內容分析、政策量化方法以及協(xié)調度測算，由各部的創(chuàng)新政策措施協(xié)調情況對部際合作關系進行了定量分析，得到以下研究結論。

1)創(chuàng)新政策的部際合作網絡由簡到繁，已形成4部門為核心的發(fā)文合作關系，且科技部與發(fā)改委在其中占據主導地位。創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施后，參與創(chuàng)新政策制定的部門逐漸增多。在創(chuàng)新政策合作網絡中，科技部、工信部、發(fā)改委和財政部4部門具有明顯且穩(wěn)定的核心地位，科技、產業(yè)和經濟主管部門間的合作愈加緊密?？萍疾颗c發(fā)改委并重，呈現出創(chuàng)新驅動效應向產業(yè)推進的趨勢。

2)部際合作可以改善單一部門政策措施應用的失衡，但在中國的創(chuàng)新政策實踐中作用效果尚不明顯。由于各部門的部門職責、分管領域的特點有差異，其對不同政策措施的采用各有側重。部門聯(lián)合發(fā)文可以縮小各類措施平均使用頻率和力度的差異，強化部分措施的應用力度，有助于改善各類創(chuàng)新政策措施使用不均平衡的局面。但其效果發(fā)揮并不充分，當前我國的創(chuàng)新政策依舊是“重供給輕需求”，需求側政策措施的作用空間依舊很大。

3)責任和利益催生了部門間的政策措施協(xié)調度的差異，職能范圍和中央政府的高位驅動都會對部際政策措施的配合產生影響。專業(yè)分工限定了部門的職責，某些部門因此應用的政策措施類型更為聚焦，難以避免其與其他部門的政策措施協(xié)調度較低。而受中央重大戰(zhàn)略部署和政治壓力的影響，部際政策協(xié)調度有所提升，且職能范圍越寬的部門提升效果越明顯。

5.2 啟示

政府對于創(chuàng)新活動的有效干預需要眾多部門的共同參與和配合，中國的部際合作雖已有所改善，但仍存在較大優(yōu)化空間。根據當前創(chuàng)新政策實踐中部際合作現狀，結合部門利益和責任的雙重驅動效應，對改進部際在政策實踐中的合作關系提出如下建議：

1)進一步優(yōu)化部際合作關系的組織基礎。創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略涉及方方面面，目標和任務宏大，迫切需要多部門的協(xié)同合作。為避免部門責任意識的模糊淡化、部門受利益驅動產生交叉競爭，需要進行任務分解和目標細化。為此，應以創(chuàng)新鏈上各環(huán)節(jié)的創(chuàng)新活動特征、任務和失靈表現為依據，進行部門間的任務分解和責任分擔，進一步明確各部門在創(chuàng)新驅動發(fā)展中應發(fā)揮的引導、調控和支持作用。

2)重視對創(chuàng)新鏈后端環(huán)節(jié)的政策干預，加大需求側措施的應用力度。當前中國的資源配置集中于創(chuàng)新鏈前端的研發(fā)環(huán)節(jié)，導致創(chuàng)新體系的整體效能不高。未來，應與創(chuàng)新鏈前端所實施的供給側激勵相配合，通過加大需求側措施的應用力度，為創(chuàng)新鏈中后端的科研成果商業(yè)化、產業(yè)化、市場化提供充分支持，進而增強產業(yè)對于科技經濟融合的支撐能力。

3)強化中央政府的高位驅動作用，構建中國特色的部際協(xié)調體制。中國的行政體制賦予中央政府獨特的政治地位，能夠有效調動各部門間的合作積極性。應發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢，探討部門責任與利益的平衡機制，以更加充分地發(fā)揮中央政府對部際合作的持續(xù)刺激；同時，防范各部門因資源控制權的追求而建立合作關系，減少合作的階段性，提高部際合作關系以及創(chuàng)新政策協(xié)調的穩(wěn)定性。