要素市場化配置綜改提速

鄒碧穎

中國的部分經(jīng)濟制度改革正向深水區(qū)挺進。其中，近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（下稱《方案》），就是推動要素市場化配置改革走向縱深發(fā)展的信號。

《方案》明確了未來中國土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素的制度改革方向，提出加強資源環(huán)境市場制度建設(shè)，健全要素市場治理，進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)。這其中，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度等內(nèi)容均是重要制度變革。

改革開放40年以來，中國97%的商品和服務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)市場定價。所謂“要素市場化配置綜合改革”，即要求土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場也逐步引入價格機制，從計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)思路中解放出來，減少行政干預(yù)，實現(xiàn)要素的流動自主有序、配置高效公平。

2021年4月舉行的博鰲亞洲論壇上，中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森曾表示，中國面臨百年未有之大變局，國際競爭空前激烈。國家之間的競爭最重要的是體制機制的競爭，如果我們能加快社會主義市場化改革的步伐，把中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制建立好，不論是加快構(gòu)建新的發(fā)展格局，還是參與未來的世界競爭，都能夠立于不敗之地。

從國內(nèi)看，開展要素市場化配置綜合改革也是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下擴內(nèi)需、促消費的應(yīng)有之義。彭森指出，中國收入分配領(lǐng)域、社會保障領(lǐng)域等方面的改革相對滯后?！笆奈濉逼陂g，勞動力的流動和市場化配置、土地要素的市場化配置等方面的改革都要加快速度。

“十九大”報告明確，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點。2020年，中央《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》正式印發(fā)。2021年中央經(jīng)濟工作會議、2021年國務(wù)院政府工作報告均提及，要抓好、開展要素市場化配置綜合改革試點。

現(xiàn)在，隨著《方案》落地，各地試點要素市場化配置綜改的大幕正式拉開。

改革戶籍制度促自由流動

“雖然改革開放取得了很大的進展，但仍然存在市場體系不健全、政府與市場的關(guān)系還沒有根本理順、要素在資源配置中的范圍仍然有限、政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域干預(yù)過多等問題?！苯?，彭森在接受澎湃新聞專訪時表示，推動要素市場化配置改革是新時期改革的重點任務(wù)。

《方案》出臺后，國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人在答記者問時介紹，《方案》聚焦要素市場建設(shè)的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和市場主體反映最強烈的問題，結(jié)合地方資源稟賦、優(yōu)勢特色和發(fā)展需要，明確各要素領(lǐng)域重點任務(wù)和要素市場制度保障。

從行文謀篇看，《方案》主要從進一步提高土地要素配置效率、推動勞動力要素合理暢通有序流動、推動資本要素服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展、大力促進技術(shù)要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化、探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則、加強資源環(huán)境市場制度建設(shè)、健全要素市場治理、進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)等方面進行了部署。這其中，土地與勞動力市場的變革尤其值得關(guān)注。

四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟系主任姚樹榮向《財經(jīng)》記者分析，《方案》堅持把土地要素擺在諸要素之首，凸顯了土地要素市場化配置改革在要素市場化配置綜改中的重要地位。如果沒有作為空間載體的土地要素支撐，所有經(jīng)濟活動都不可能“落地”。而當(dāng)前中國土地要素錯配問題嚴重，主要原因是政府干預(yù)不當(dāng)、干預(yù)過度。土地要素錯配是引發(fā)工業(yè)產(chǎn)能過剩、服務(wù)業(yè)滯后、房價高企、城鄉(xiāng)差距大、內(nèi)需不足、供需脫節(jié)等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。

為此，《方案》提出，以推進土地集約高效利用和建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為重點，探索賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權(quán)，允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用機制。支持產(chǎn)業(yè)用地實行“標準地”出讓、不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，支持探索深化農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地改革。創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進向《財經(jīng)》記者分析，從政策表述看，《方案》主要對宅基地以及存量集體建設(shè)用地提出了改革。政策明確允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易，表述較新，能更好促進此類集建地入市和開發(fā)。

嚴躍進指出，《方案》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，該表述過去也提過，從近期各地的實踐情況看，如何把宅基地退出工作和農(nóng)民進城落戶等結(jié)合，是各地相關(guān)政策探索的方向。未來穩(wěn)妥處置好這類土地與落實好新型城鎮(zhèn)化工作等結(jié)合。

姚樹榮評價，《方案》明確提出“賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權(quán)”，土地管理事權(quán)的下移，有利于提高土地要素保障能力，解決未批先建、邊報邊建等被動違法問題;明確提出“支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換”，以市場化方式盤活存量用地，有利于推動城市更新改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級;明確提出“允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易”“在企業(yè)上市合規(guī)性審核標準中，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地給予同權(quán)對待”，有利于宅基地制度與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度銜接，有利于調(diào)動產(chǎn)業(yè)資本、金融資本參與農(nóng)村土地市場建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，“同地同權(quán)”改革有望取得實質(zhì)性進展。

在勞動力要素方面，為促進人口合理暢通有序的流動，《方案》提出，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住地提供，支持建立以身份證為標識的人口管理服務(wù)制度。在不以人才稱號和學(xué)術(shù)頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內(nèi)高層次人才的前提下，促進黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、社會團體管理人才有序流動。

嚴躍進認為，未來戶籍資源或要素可以實現(xiàn)更好“流通”，客觀上有助于城市群和都市圈戶籍政策更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于人口或人員的自由流動有積極的作用。此類勞動力資源流動的情況下，顯然也對于當(dāng)?shù)氐娜丝诼鋺艉唾彿啃枨筢尫庞蟹e極作用。對于此類城市來說，尤其是一些核心城市，未來購房方面的需求會進一步釋放，這也是都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的重要表現(xiàn)。

重點城市有望納入試點范圍

《方案》同時對資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資源環(huán)境、要素市場治理等問題作出了部署。

資本要素方面，《方案》提出要強化服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的功能。聚焦增加有效金融服務(wù)供給，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制，推廣“信易貸”模式，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品，推動發(fā)展多層次股權(quán)市場。

技術(shù)要素方面，《方案》提出要向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。著力完善科技創(chuàng)新資源配置方式，探索對重大戰(zhàn)略項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實施創(chuàng)新資源協(xié)同配置，構(gòu)建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的創(chuàng)新服務(wù)體系，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。

數(shù)據(jù)要素方面，《方案》提出要探索建立流通技術(shù)規(guī)則。推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標準化，分級分類、分步有序推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用，探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用“可控可計量”，推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單。

對于資源環(huán)境，《方案》提出著力推動資源環(huán)境市場流通交易與制度創(chuàng)新，支持完善電力、天然氣、礦業(yè)權(quán)等資源市場化交易機制，進一步健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等交易機制，探索開展資源環(huán)境權(quán)益融資，探索建立綠色核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制以及政府、企業(yè)和個人綠色責(zé)任賬戶。

同時，《方案》還聚焦要素市場治理，提出了推動完善要素市場化交易平臺，加強要素交易市場監(jiān)管等重點任務(wù);并圍繞進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)，提出了提高全球先進要素集聚能力，完善按要素分配機制等重點舉措。

未來，哪些地區(qū)可能納入試點范圍？

《方案》指出，根據(jù)不同改革任務(wù)優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群、都市圈或中心城市等，嚴控試點數(shù)量和試點范圍。試點期限為2021年-2025年。支持具備條件的地區(qū)結(jié)合實際大膽改革探索，尊重基層首創(chuàng)精神，及時規(guī)范提升，為全國提供可復(fù)制可推廣的路徑模式。

《方案》給出時間表、路線圖：2022年上半年，完成試點地區(qū)布局、實施方案編制報批工作。到2023年，試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場化配置關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重要突破，在數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎(chǔ)制度建設(shè)探索上取得積極進展。到2025年，基本完成試點任務(wù)，要素市場化配置改革取得標志性成果。

此次綜合改革為中央及各部委的清單化授權(quán)改革。國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，綜合性改革試點注重批量授權(quán)、強調(diào)制度生成，《方案》立足“1個總體方案+N個實施方案”的試點布局，采用“實施方案+授權(quán)清單”的方式賦予試點地區(qū)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，以此激發(fā)試點地區(qū)結(jié)合自身特點開展差別化探索的主觀能動性。