政府購買社會(huì)組織服務(wù)的目標(biāo)置換研究
——基于多重邏輯的分析視角

文/鄒珊珊黃葉青楊蓓蕾（.同濟(jì)大學(xué)公共管理系，上海 0009；.華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海 0037）

一、問題的提出

政府購買社會(huì)組織服務(wù)興起于20世紀(jì)70年代末的歐美國家。自2013年出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，政府購買服務(wù)已成為我國全面深化改革的一項(xiàng)關(guān)鍵性舉措。政府購買服務(wù)以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率、改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、滿足公眾的多元化需求而著稱。①Van Slyke D.M，“The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services，”Public Administration Review，Vol.63，No.3，2003，pp.296-315.然而，政府實(shí)施購買社會(huì)組織服務(wù)過程中，時(shí)常出現(xiàn)目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)、各種“失靈”問題頻頻發(fā)生的現(xiàn)象，如公共服務(wù)提供質(zhì)量降低，不能節(jié)省成本、合同管理監(jiān)督成本高、“供應(yīng)商壟斷”②周?。骸墩徺I公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。、缺乏競爭市場(chǎng)③徐家良、程坤鵬、蘇鈺歡：《公共價(jià)值視域下政府購買公共服務(wù)市場(chǎng)競爭度研究——基于S市的定性比較分析（QCA）》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。、需求失真、評(píng)估作假④劉舒楊、王浦劬：《政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)與防范》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期。、服務(wù)流于表面⑤賈晶晶、馬穎穎：《過程式嵌入：對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化供給低效運(yùn)轉(zhuǎn)的解釋——以S市A街道辦事處社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目為例》，《社會(huì)工作》2021年第2期。等各種問題，為公共服務(wù)及其治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來不確定性。

學(xué)界對(duì)政府購買服務(wù)中出現(xiàn)的問題一般歸納為三類。一是我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)的制度環(huán)境的問題。強(qiáng)政府弱社會(huì)的制度環(huán)境中，我國政府購買服務(wù)難以達(dá)到政府和社會(huì)組織的伙伴合作關(guān)系，分工不明、責(zé)權(quán)不清、業(yè)務(wù)交叉等問題和公平有序競爭的缺乏容易影響政府購買服務(wù)質(zhì)量。⑥章曉懿：《政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式研究：基于與民間組織合作的視角》，《中國行政管理》2012年第12期。二是具體政策和相關(guān)機(jī)制的問題，比如風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、合同管理機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制⑦陳堯、馬夢(mèng)妤：《項(xiàng)目制政府購買的邏輯：誘致性社會(huì)組織的“內(nèi)卷化”》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第4期。、績效評(píng)估機(jī)制⑧陳曉蓉、張汝立：《手段偏差與目標(biāo)替代：制度邏輯視角下政府購買服務(wù)績效評(píng)估困境》，《求實(shí)》2021年第5期。等迫切需要優(yōu)化。三是聚焦購買雙方主體自身缺陷的問題：政府合同管理能力缺乏，服務(wù)與管理難以形成合力，政府購買選擇容易操作而不是民眾急需的服務(wù)從而導(dǎo)致需求失真。⑨周志忍、李海燕：《購買服務(wù)：政府應(yīng)作精明買主》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第8期。社會(huì)組織力量弱小，專業(yè)能力不強(qiáng)，有限資源和精力用于應(yīng)對(duì)政府或第三方評(píng)估，內(nèi)卷化嚴(yán)重，使得服務(wù)質(zhì)量難以保證。⑩王詩宗、楊帆：《政府治理志愿失靈的局限性分析——基于政府購買公共服務(wù)的多案例研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。這些研究成果一定程度上發(fā)現(xiàn)了政府購買與社會(huì)組織服務(wù)供給之間的因果關(guān)系，而從政策過程的角度看，其雖有一定的解釋力，但局限性也很明顯。

借用管理學(xué)目標(biāo)置換模型能夠發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)過程中的政策執(zhí)行偏差。本文使用的目標(biāo)置換（goal displacement）概念系舶來品，也被譯作目標(biāo)轉(zhuǎn)移、目標(biāo)替代或目標(biāo)偏差，是指組織悖離最初設(shè)定的官方目標(biāo)轉(zhuǎn)而追求其他目標(biāo)的現(xiàn)象。?大衛(wèi)·霍頓·史密斯等：《非營利管理辭典：術(shù)語與概念》，吳新葉譯，北京大學(xué)出版社，2018年，第117頁。這一概念大體上有三層含義：一是管理主義原則下的目標(biāo)置換，表現(xiàn)為管理者偏好使用量化指標(biāo)進(jìn)行衡量的結(jié)果。因此，目標(biāo)置換變成了一種忽略了組織聲稱要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而更多關(guān)注容易測(cè)量的、顯性的目標(biāo)，或是將手段作為目標(biāo)，導(dǎo)致偏離組織最初目標(biāo)的組織現(xiàn)象。①劉煥、吳建南、徐萌萌：《不同理論視角下的目標(biāo)偏差及影響因素研究述評(píng)》，《公共行政評(píng)論》2016年第1期。聚焦于用易測(cè)量的產(chǎn)出指標(biāo)替代難測(cè)量、更有意義的指標(biāo)是組織目標(biāo)置換的常見表現(xiàn)形式。②Resh，W.G.and Marvel，J.D.，“Loopholes to Load－Shed：Contract Management Capacity，Representative Bureaucracy，and Goal Displacement in Federal Procurement Decisions，”International Public Management Journal，Vol.15，No.4，2012，pp.525－547.二是程序主義原則的目標(biāo)置換，典型的表現(xiàn)是目標(biāo)管理的規(guī)則被主觀放大，而初始目標(biāo)自身則被視為次要的追求。有些情況下，行動(dòng)者將程序置于優(yōu)先位置甚至將其視為唯一，而實(shí)質(zhì)正義則游離于目標(biāo)體系之外。默頓在對(duì)組織研究中發(fā)現(xiàn)，組織經(jīng)常將目的和手段置換，遵循規(guī)則勝過達(dá)到目的。③羅伯特.K.默頓：《社會(huì)研究與社會(huì)政策》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年。三是不僅組織運(yùn)行中會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)置換，政策執(zhí)行過程中也容易出現(xiàn)目標(biāo)置換，各種政策敷衍、政策歪曲、政策附加等形式代替了政策的初始目標(biāo)達(dá)成。④袁飆：《政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為及其對(duì)策探析》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期。政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為浪費(fèi)了大量的社會(huì)公共資源，違背了政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)，影響了政治主體的權(quán)威性，帶來諸多負(fù)面影響。⑤楊麗麗、龔會(huì)蓮：《公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為及其治理》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。

政府購買社會(huì)組織服務(wù)存在的問題，本質(zhì)上是一個(gè)政府購買服務(wù)政策從目標(biāo)制定到執(zhí)行和評(píng)估各環(huán)節(jié)失靈的綜合，多種因素疊加，導(dǎo)致目標(biāo)置換呈現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的特征。政府購買社會(huì)組織服務(wù)的目標(biāo)主要分為兩類：價(jià)值目標(biāo)和績效目標(biāo)。價(jià)值目標(biāo)強(qiáng)調(diào)政府購買服務(wù)可以優(yōu)化公共服務(wù)配置資源、加快政府職能轉(zhuǎn)變、改善服務(wù)質(zhì)量、滿足公眾的多元化需求、促進(jìn)民主。⑥薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2017年?？冃繕?biāo)強(qiáng)調(diào)購買服務(wù)能夠有效引入競爭、節(jié)約資金、提高效率、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率。⑦蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁：《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期。實(shí)踐中，政府購買社會(huì)組織服務(wù)中目標(biāo)置換偏離政府購買服務(wù)初衷，營造出政府職能轉(zhuǎn)變的假象，服務(wù)變成“跟形勢(shì)”的政績⑧王思斌：《警惕政府購買社會(huì)服務(wù)中的目標(biāo)偏離》，《中國社會(huì)報(bào)》2014年第5期。，浪費(fèi)了公共資源，同時(shí)影響了民間社會(huì)組織的發(fā)展⑨鄒珊珊：《政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中的“合謀”問題研究》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2015年第3期。。目標(biāo)置換問題目前成為基層政府購買社會(huì)組織服務(wù)面臨的核心風(fēng)險(xiǎn)⑩張海：《基層政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的目標(biāo)置換問題及其治理》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2021年第4期。，成為城市治理過程中的離散性誘因?吳新葉：《城市治理中的社會(huì)組織：政府購買與能力建設(shè)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。，是亟待解決的問題。

本文將“目標(biāo)置換”置于多重邏輯分析框架中，通過分析政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中目標(biāo)置換的表現(xiàn)形式，探討不同主體行動(dòng)背后的邏輯以及邏輯之間的張力，試圖解釋政府購買社會(huì)組織服務(wù)中目標(biāo)置換的形成機(jī)理，并為矯治政府購買服務(wù)失靈提供了建設(shè)性的參考依據(jù)。

二、多重邏輯分析框架

政府購買社會(huì)組織服務(wù)，涉及政策制定者即中央政府的政策法令制定，也涉及服務(wù)購買者即地方政府的政策執(zhí)行，以及服務(wù)提供者即大量社會(huì)組織承接服務(wù)。整個(gè)購買服務(wù)過程中出現(xiàn)目標(biāo)置換，是多個(gè)組織（行動(dòng)主體）不同邏輯在同一場(chǎng)域中互動(dòng)的結(jié)果。

制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，每一種制度場(chǎng)域都有其自身的行動(dòng)邏輯，不同邏輯強(qiáng)調(diào)不同的價(jià)值基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)不同行動(dòng)取向的優(yōu)先性。①斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質(zhì)利益》，中國人民大學(xué)出版社，2010年。制度邏輯提供了宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察的行為之間的聯(lián)系。單一討論某一制度邏輯對(duì)組織的作用常常會(huì)導(dǎo)致片面認(rèn)識(shí)甚至誤讀。只有在不同邏輯的相互作用中才能認(rèn)識(shí)它們各自的作用和影響。②周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。多重邏輯的分析框架已被廣泛運(yùn)用于“村莊選舉”“精準(zhǔn)扶貧”③孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準(zhǔn)扶貧中的“表?！爆F(xiàn)象為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期。“政策擴(kuò)散”④李智超：《政策試點(diǎn)推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點(diǎn)的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期?！皩＼囍卫怼雹葜芟蚣t、劉宸：《多重邏輯下的城市專車治理困境研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。等研究領(lǐng)域。本文關(guān)于政府購買社會(huì)組織服務(wù)的多重邏輯（見圖1）是一個(gè)行動(dòng)分析框架，用以解釋多元主體的行動(dòng)機(jī)制及其規(guī)律性。本文認(rèn)為，在既有制度邏輯下，國家、地方政府和社會(huì)組織在各自場(chǎng)域中的行動(dòng)方式同行動(dòng)場(chǎng)域存在相關(guān)性，但三者之間的互動(dòng)方式并不一致，彼此間的張力導(dǎo)致政府購買服務(wù)的目標(biāo)置換。

圖1 政府購買社會(huì)組織服務(wù)目標(biāo)置換分析框架

在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，運(yùn)用多重邏輯分析框架具有解釋力。一是政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中的多重過程機(jī)制及其相關(guān)作用。在整個(gè)購買服務(wù)中，無論是招投標(biāo)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段，還是評(píng)估階段，我們都可以看到政策的制定者、服務(wù)的購買者和服務(wù)提供者三者不同邏輯的相互作用，正是不同邏輯的相互作用產(chǎn)生的張力帶來了目標(biāo)置換。二是多重邏輯視角提供了宏觀層次上制度安排和微觀層次上可觀察行為之間的聯(lián)系。一方面，中央政府出臺(tái)各種政策法令以推進(jìn)培育社會(huì)組織和政府購買，從而地方各個(gè)層級(jí)的行動(dòng)都能體現(xiàn)出中央政府的政策影響；另一方面，基層政府作為購買者，在各種壓力和資源不足的情況下會(huì)有各種變通行動(dòng)；而作為服務(wù)提供者，不管是官辦社會(huì)組織還是民辦社會(huì)組織都會(huì)有不同方式的回應(yīng)策略。在購買服務(wù)領(lǐng)域，我們可以看到不同主體之間的相互作用，觀察到多重邏輯的互動(dòng)過程。政府購買社會(huì)組織服務(wù)主要有以下三重邏輯。

（一）國家的邏輯

我們把國家定義為包括全國人大和國務(wù)院。全國人大是立法機(jī)構(gòu)，具有制度制定的權(quán)威；國務(wù)院為最高行政機(jī)構(gòu)，不但行使政府購買服務(wù)的行政立法權(quán)，而且還有行政管理過程的控制權(quán)。這一界定的依據(jù)是“國家中心論”所倡導(dǎo)的國家角色理論，即國家是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)再分配的促進(jìn)者。埃文斯發(fā)現(xiàn)，能有效進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的國家往往具備兩種特征：一方面，國家具備不受外部既得利益群體掣肘、自主有效施政的能力，國家機(jī)器以韋伯意義上的理性官僚制的方式組織起來，以達(dá)成國家內(nèi)部行動(dòng)能力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；另一方面，國家與社會(huì)保持緊密的聯(lián)系，在制定和實(shí)施政策的過程中與社會(huì)保持頻繁、有效的溝通。①Evans，Peter.Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation.Princeton，NJ：Princeton University Press.1995.根據(jù)埃文斯的理論，我國在政府購買服務(wù)中也可以進(jìn)行有效的社會(huì)政策干預(yù)，因?yàn)槲覈鴱闹醒氲降胤酱嬖诟咝У倪\(yùn)作體制，中央政府有自主施政的能力，同時(shí)存在各種溝通反饋機(jī)制，保持與社會(huì)的有效溝通。實(shí)踐中，中央政府從登記注冊(cè)、孵化培育到購買服務(wù)相繼出臺(tái)了一系列政策文件，為政府購買社會(huì)組織服務(wù)提供了頂層制度保障。這些政策包括：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（2013）、《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的通知》（2014）、《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（2014）、《關(guān)于改革深化組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（2016）、《政府購買服務(wù)管理辦法》（2020）。在應(yīng)然的層面，中央強(qiáng)調(diào)通過政府購買優(yōu)化公共服務(wù)、提升政府效率、激發(fā)社會(huì)活力，并且出臺(tái)各種政策和細(xì)致的規(guī)則對(duì)政府購買服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范。

在國家層面，政府推動(dòng)政社分開、轉(zhuǎn)變政府職能、政府購買社會(huì)組織服務(wù)、激發(fā)社會(huì)活力，呈現(xiàn)出壓力傳導(dǎo)的邏輯。政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐在很大程度上并非市場(chǎng)選擇行為而是政府改革的伴生物。中央政府的目標(biāo)設(shè)置，會(huì)按照行政隸屬關(guān)系向下層層分解、逐級(jí)落實(shí)。我國在政府購買社會(huì)化組織服務(wù)中，存在“供需導(dǎo)向”的市場(chǎng)邏輯與“權(quán)威運(yùn)作”的政治邏輯的沖突。①齊海麗：《公共服務(wù)購買場(chǎng)域的制度邏輯沖突與應(yīng)對(duì)策略》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第1期。而權(quán)威運(yùn)作的壓力傳導(dǎo)是政府購買社會(huì)組織服務(wù)中體現(xiàn)出來的“國家邏輯”，體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會(huì)活力的高層意志。

（二）科層制的邏輯

科層制，也稱官僚制，指的是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它既是一種組織結(jié)構(gòu)又是一種管理方式?？茖又茝?qiáng)調(diào)分工明確、具有嚴(yán)格的職位等級(jí)結(jié)構(gòu)和服從關(guān)系，嚴(yán)格按照程序辦事的規(guī)范，以行政效率和程序公正為行政之基本準(zhǔn)則。②馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第1卷，閻克文譯，上海人民出版社，2019年。即使科層制受扁平化管理、后科層制時(shí)代等挑戰(zhàn)，但從管理效率的角度出發(fā)，科層制仍是當(dāng)下中國政府體制最有效的組織形式。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，盡管屬地政府具有相對(duì)自主性，但地方政府尤其是基層政府作為政府購買社會(huì)組織服務(wù)的政策執(zhí)行者、服務(wù)購買者，其行動(dòng)場(chǎng)域介乎國家與社會(huì)組織之間，既需要回應(yīng)國家政策，又需要為社會(huì)組織創(chuàng)造合適的購買環(huán)境。③上海市徐匯區(qū)司法局軟法治理課題組：《基層治理中的軟法定位與實(shí)現(xiàn)——上海四個(gè)社區(qū)的調(diào)查》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。地方政府日常面臨著更高權(quán)威的政策法令，面臨著上級(jí)給予的多重任務(wù)、各種考核與壓力?；鶎诱?，在壓力型體制中處于最低端，終日忙于各種繁瑣艱巨的任務(wù)。政府科層制度的壓力型體制、向上負(fù)責(zé)制和激勵(lì)機(jī)制讓基層官員對(duì)上級(jí)的指令十分敏感。④周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

一方面，基于橫向競爭和晉升錦標(biāo)賽，各種激勵(lì)制度讓地方政府對(duì)于推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、推行政府購買社會(huì)組織服務(wù)有一定的動(dòng)力。地方政府出臺(tái)地方上的政府購買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)政策，建立各種孵化園，培育社會(huì)組織，搭建政府購買社會(huì)服務(wù)的平臺(tái)，積極回應(yīng)中央的政策指令。另一方面，有限的資源和多重壓力，各種考核制度，又讓地方政府在購買服務(wù)過程中，往往出現(xiàn)各種應(yīng)付和求穩(wěn)行為。地方政府呈現(xiàn)出“科層制邏輯”，激勵(lì)制度誘發(fā)政府購買的政績導(dǎo)向，考核制度誘發(fā)應(yīng)付和求穩(wěn)的邏輯。

（三）社會(huì)組織的邏輯

社會(huì)組織具有非營利性、非政府性、志愿性、公益性或互益性等特征，因其能彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”而備受關(guān)注。受長期的強(qiáng)政府弱社會(huì)影響，中國的社會(huì)組織總體表現(xiàn)出“依附式自主”的特征。⑤王詩宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國社會(huì)組織特征問題重思》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。許多社會(huì)組織均堅(jiān)持“工具主義”的發(fā)展策略，并帶有資源獲取的沖動(dòng)，而不是依據(jù)特定公益價(jià)值而設(shè)置。⑥李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。從角色上來看，社會(huì)組織是政府購買服務(wù)中的承接方，也是專業(yè)服務(wù)的提供者。隨著政府購買社會(huì)組織服務(wù)的推進(jìn)，小部分成立較早、承接項(xiàng)目較多、社會(huì)影響力大的社會(huì)組織的話語權(quán)逐步擴(kuò)大①徐盈艷、黎熙元：《浮動(dòng)控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。，規(guī)模大的獲得上級(jí)政府肯定和表彰的社會(huì)組織可以根據(jù)合同要求提供服務(wù)、捍衛(wèi)服務(wù)運(yùn)營自主性②葉士華、孫濤：《政府購買服務(wù)背景下社會(huì)組織自主性的影響機(jī)制研究——從組織資本視角分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。。社會(huì)組織的專業(yè)化使得其在社會(huì)治理中越來越具有重要的地位。

然而在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，更為普遍的是，政社“伙伴”關(guān)系的政策預(yù)期被社會(huì)組織屈于“伙計(jì)”位置的結(jié)果所取代，政策激勵(lì)沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織良性發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。③郎曉波：《剩余控制權(quán)：社會(huì)組織自主性的機(jī)制考察——以H市多邊合同執(zhí)行為例》，《中國行政管理》2020年第4期。組織行動(dòng)邏輯是接受、迎合甚至強(qiáng)化了行政邏輯，而非削弱政府行政化和官僚化的力量。④許源：《購買場(chǎng)域中的組織特征及其制度邏輯：政府購買服務(wù)供給市場(chǎng)研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016年第1期。社會(huì)組織想要生存下去，就要成功地“游走”于不同部門間，就必須清晰理解不同部門的偏好，呈現(xiàn)出各種策略行動(dòng)以及事本主義特征。⑤黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6期。因此，社會(huì)組織一方面有著追求專業(yè)化提供服務(wù)、參與社會(huì)治理的傾向，另一方面，也呈現(xiàn)出工具理性的邏輯，其生存邏輯是大量社會(huì)組織的主要行動(dòng)邏輯。

本文以S市的政府購買社會(huì)組織服務(wù)為研究對(duì)象。S市政府購買社會(huì)組織服務(wù)早在20世紀(jì)90年代就有所嘗試。從2009年開始，S市在養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)文化、社會(huì)安全、行業(yè)性服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域開展了政府購買服務(wù)的探索實(shí)踐。研究者在2013年至2022年期間對(duì)該市的市、區(qū)的4位社會(huì)服務(wù)采購方（政府和事業(yè)單位職能部門）負(fù)責(zé)人、10位供應(yīng)商（官辦社會(huì)組織5家、民辦社會(huì)組織5家，主要服務(wù)領(lǐng)域包括為老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)）負(fù)責(zé)人、1位評(píng)標(biāo)專家（某大型基金會(huì)負(fù)責(zé)人）和3位服務(wù)對(duì)象進(jìn)行長期多次半結(jié)構(gòu)訪談。本文通過文獻(xiàn)研究和半結(jié)構(gòu)訪談，嘗試通過多重邏輯分析框架，探討S市高層政策制定者、服務(wù)購買者和服務(wù)提供者不同主體的行動(dòng)邏輯，多種邏輯之間的張力帶來政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的目標(biāo)置換問題。

三、政府購買社會(huì)組織服務(wù)中目標(biāo)置換的表現(xiàn)形式

目標(biāo)置換的主要表現(xiàn)是各種弄虛作假的行為：粗制濫造（cutting corners）、說謊（lying）、轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)（sampling bias）或“挪用資源”等。⑥Bohte J and Meier K J，“Goal Displacement：Assessing the Motivation for Organizational Cheating，”Public Administration Review，Vol.60，No.2，2000，pp.173-182.政府購買社會(huì)組織服務(wù)的過程中，出現(xiàn)了不同類型的目標(biāo)置換表現(xiàn)形式。

（一）把手段當(dāng)成目的

目標(biāo)置換的一個(gè)重要表現(xiàn)形式把手段當(dāng)作目的，組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)手段和目標(biāo)的倒置。政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中，將手段當(dāng)作目標(biāo)是其目標(biāo)置換形式之一。

1.維持生存替代使命目標(biāo)

由于資源的匱乏，社會(huì)組織“活命比使命重要”。為了獲得資金以更多地承接項(xiàng)目，一些社會(huì)組織“饑不擇食”，以拿到項(xiàng)目資助為目的，把使命和目標(biāo)放在了一邊。①陳為雷：《政府和非營利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯——對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第11期。為了有足夠的經(jīng)費(fèi)能夠養(yǎng)人，在S市到處承接政府購買項(xiàng)目，成為一些社會(huì)組織的主要目的。

“社會(huì)組織為了生存到處去找業(yè)務(wù)。為了拿項(xiàng)目，它可能低價(jià)贏出。事實(shí)上這個(gè)是非常不合理的，也破壞了市場(chǎng)規(guī)律。我們也曾經(jīng)接過跟我們使命不相干的項(xiàng)目，沒辦法，實(shí)在需要錢?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織LS負(fù)責(zé)人T老師，訪談資料20171201）

生存成了社會(huì)組織首要目的，社會(huì)組織為了生存，整天想著如何接下一個(gè)項(xiàng)目，以致無法踏踏實(shí)實(shí)做項(xiàng)目。ZY作為一個(gè)民間發(fā)起的社會(huì)組織，扎根于社區(qū)，隨著組織的成長、人員的增加，必須不斷地接項(xiàng)目來支付人員工資。

“一旦用人就要發(fā)工資。每天想著下一個(gè)項(xiàng)目從哪來，一個(gè)項(xiàng)目接著一個(gè)項(xiàng)目，不斷操心，下一頓米怎么下鍋還不知道。開個(gè)玩笑，進(jìn)入此行，都是誤入歧途，上了‘賊船’，但抽身又難，也難以放棄，組織畢竟創(chuàng)辦起來了。因?yàn)椴恢烂髂晔欠衲苣玫巾?xiàng)目，所以對(duì)于長遠(yuǎn)發(fā)展、人員配置、能力建設(shè)等，無法做長遠(yuǎn)打算，也無法深入去做，服務(wù)能力沒法提升，浮于表面。我們?cè)陉P(guān)心弱勢(shì)群體，最后我們自己也成了弱勢(shì)群體。要錢沒錢，要人沒人，能力也不行?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織ZY項(xiàng)目主管S老師，訪談資料20181205）

2.遵守細(xì)則代替了目標(biāo)

而政府購買合同中，為了達(dá)到目標(biāo)會(huì)有相應(yīng)很多細(xì)則。這些細(xì)則原本是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是提供服務(wù)的手段。過度強(qiáng)調(diào)細(xì)則，反而忽視了活動(dòng)內(nèi)容。政府購買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目細(xì)則中，有每次活動(dòng)人數(shù)的具體限定，有禮品簽收的登記記錄，有的甚至需要每位簽收人的身份證和電話號(hào)碼，還有100%的見面率等，各種數(shù)量化的文本化的細(xì)則讓社會(huì)組織疲于應(yīng)對(duì)，如果沒有完成就可能影響評(píng)估結(jié)果。比如，一場(chǎng)活動(dòng)要60人以上，不管刮風(fēng)下雨還是高溫，只要湊足人數(shù)，買各種禮品把人吸引過來也在所不惜。把實(shí)現(xiàn)細(xì)則要求本身當(dāng)成了目標(biāo)，活動(dòng)本身的質(zhì)量反而顯得次要了。

“XX中心，這個(gè)點(diǎn)有多少人，都是要統(tǒng)計(jì)數(shù)字。當(dāng)初政府定的活動(dòng)其實(shí)沒啥需求，社會(huì)組織為了確?；顒?dòng)人數(shù)，趕緊到群里發(fā)消息：你們明天一定要來啊。人數(shù)不夠，到處動(dòng)員。每天擔(dān)心人數(shù)不夠，至于活動(dòng)本身倒是沒那么重要了?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織SL負(fù)責(zé)人T老師，訪談資料20171201）

此外，嚴(yán)格遵守政府購買服務(wù)中要求的預(yù)算細(xì)則也給社會(huì)組織帶來困擾。承接政府購買項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算并不提供服務(wù)人員的工資。一方面，政府購買服務(wù)項(xiàng)目嚴(yán)格限制“人頭費(fèi)”；另一方面，公共服務(wù)的性質(zhì)決定了人工費(fèi)用占很大比例。①游玎怡、李芝蘭、王海燕：《政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)提升了社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量嗎？——以中國科技社團(tuán)為例》，《中國行政管理》2020年第7期。很多政府嚴(yán)格遵守細(xì)則進(jìn)行購買，導(dǎo)致社會(huì)組織沒法通過正規(guī)途徑獲得人員工資、安心提供服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，社會(huì)組織只能想盡辦法鉆細(xì)則的空子去獲取人員經(jīng)費(fèi)，從而耗費(fèi)大量精力，也打擊了社會(huì)組織承接政府項(xiàng)目的積極性。

“各種規(guī)則規(guī)定得非常死，因?yàn)闆]有人員經(jīng)費(fèi)，社會(huì)組織需要想盡各種辦法去拿到錢。以前到處找發(fā)票湊，現(xiàn)在不少活動(dòng)不是自己做的，是別人做的，也鏈接過來，算作自己做的。然后要花不少時(shí)間，定期地變通著去申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，也就是把一些管理人員按照志愿者來對(duì)待，因?yàn)榘l(fā)工資成為組織的頭等大事。”（服務(wù)方民間社會(huì)組織PS負(fù)責(zé)人Q女士，訪談資料20220326）

（二）作假

作假是組織目標(biāo)置換的一種形式。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中，從招投標(biāo)、服務(wù)實(shí)施到服務(wù)評(píng)估，不同環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了作假。

1.招投標(biāo)環(huán)節(jié)的作假

在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，存在內(nèi)定作假現(xiàn)象。

“如果內(nèi)定是我做的，那其他組織就是陪標(biāo)的。比如我們陪標(biāo)，他們標(biāo)書自己寫好，我們來投。標(biāo)書他們自己更切合實(shí)際點(diǎn)，我們就故意把資金寫高一點(diǎn)?！保ǚ?wù)方官辦社會(huì)組織PY組織負(fù)責(zé)人，H老師，訪談資料20181203）

“大家都知道游戲規(guī)則。有些組織明擺著陪標(biāo)的，明擺著有樣抄樣的，明擺著就是為了滿足程序（有三家組織競標(biāo)）的，看得非常明顯，幾份標(biāo)書一看就知道誰是主演誰是陪演?！保ㄔu(píng)標(biāo)專家L女士，訪談資料20160527）

為了內(nèi)定成功，操縱流標(biāo)也是作假的一種方式，高層級(jí)的項(xiàng)目是由隨機(jī)從專家?guī)爝x取的評(píng)標(biāo)專家來打分的，政府不太好控制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)對(duì)內(nèi)定產(chǎn)生挑戰(zhàn)時(shí)，政府和內(nèi)定社會(huì)組織也會(huì)采取變通行為。

“本來項(xiàng)目是內(nèi)定好了，然后突然來了一家比較厲害的社會(huì)組織，它也來投標(biāo)，萬一它中標(biāo)呢？所以要想辦法流標(biāo)，不能讓它中。本來是內(nèi)定的，三家來投標(biāo)對(duì)吧，來了第四家了，那你另外兩家陪標(biāo)的就不用上傳相關(guān)投標(biāo)材料了，你準(zhǔn)備好的標(biāo)書都不上傳了，這都是有辦法的?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織LS負(fù)責(zé)人T老師，訪談資料2017120171201）

2.服務(wù)實(shí)施過程中的服務(wù)作假

社會(huì)組織不提供服務(wù)，將別家組織的服務(wù)來謊報(bào)自家組織的服務(wù)，這種作假并非少見。

“我們隔壁有家叫XX家園的組織，是XX辦下面的社會(huì)組織，兩個(gè)小青年沒啥事。每次我們組織活動(dòng)，他們就跑過來拍照，蹭我們的項(xiàng)目寫成是他們的活動(dòng)。有個(gè)大學(xué)生來我們這邊實(shí)習(xí)，說你們做得實(shí)??！之前她實(shí)習(xí)的幾個(gè)社會(huì)組織，造假現(xiàn)象比較普遍。”（服務(wù)方民間社會(huì)組織ZY項(xiàng)目主管S老師，訪談資料20181205）

在一些常見的社區(qū)服務(wù)中，社會(huì)組織彼此蹭項(xiàng)目，可能一個(gè)活動(dòng)打多個(gè)條幅，拍照來充作自己組織舉辦的項(xiàng)目，也成了社會(huì)組織心照不宣的共識(shí)。

“互相蹭項(xiàng)目也正常，只要不要太過分。有時(shí)候我也要留個(gè)心眼，大的項(xiàng)目還是要到場(chǎng)，以防其他組織打著旗號(hào)借了我們的項(xiàng)目?！保ǚ?wù)方官辦社會(huì)組織LP項(xiàng)目主管B女士，訪談資料20180613）

3.評(píng)估過程中的作假

評(píng)估作假在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中也不是一種罕見的現(xiàn)象。有的顧及政府心意而作假。當(dāng)?shù)弥Ｍ冃Я己靡燥@示當(dāng)初選擇某社會(huì)組織來購買服務(wù)的決策是正確的，第三方評(píng)估的社會(huì)組織為迎合政府領(lǐng)導(dǎo)的意愿，“顧全大局”地或者自己作假或者無視對(duì)方作假，使最終評(píng)估結(jié)果達(dá)到預(yù)期的水平。①鄒珊珊：《政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中的“合謀”問題研究》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2015年第3期。有的是為了應(yīng)付評(píng)估的作假。各種量化的指標(biāo)，尤其是非常主觀不切實(shí)際的評(píng)估手續(xù)，耗費(fèi)社會(huì)組織精力，也引發(fā)造假。此外，無論是有形的請(qǐng)求還是無形的人情基礎(chǔ)，都有可能會(huì)影響第三方評(píng)估進(jìn)行公正、客觀的評(píng)價(jià)。評(píng)估階段還有的是利益驅(qū)動(dòng)造假，因利益交換而造假。

比如某區(qū)政府購買G機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)轄區(qū)內(nèi)XX中心進(jìn)行評(píng)估。轄區(qū)內(nèi)有的街道去找G機(jī)構(gòu)，讓自己的中心排名靠前。由于G機(jī)構(gòu)是由某高校老師和其研究生運(yùn)營，一些街道政府就另外委托5萬元或10萬元的研究項(xiàng)目給G機(jī)構(gòu)的老師或?qū)W生。（服務(wù)方民間社會(huì)組織MT負(fù)責(zé)人D老師，訪談資料20180523）

（三）粗制濫造

將有限資源聚焦于能夠“彰顯政績”的面子工程，服務(wù)流于形式，投機(jī)取巧，忽視服務(wù)目標(biāo)是對(duì)多元化需求的滿足，也是目標(biāo)置換的表現(xiàn)形式。

1.面子工程背后的粗制濫造

有的政府購買服務(wù)項(xiàng)目是按照上級(jí)的主觀意愿，根據(jù)上級(jí)所掌握的基層數(shù)據(jù)按照人口比例的要求分解落實(shí)的所謂“實(shí)事工程”。服務(wù)項(xiàng)目基本上按照既定的項(xiàng)目類型以及相應(yīng)“被確定了的”服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)目標(biāo)來開展，導(dǎo)致項(xiàng)目需求呈現(xiàn)出自上而下的既定邏輯而非自下而上的發(fā)現(xiàn)邏輯。②徐選國：《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目第三方評(píng)估的“內(nèi)卷化”困境及其治理》，《中國社會(huì)工作》2017年第4期。

“S市政府每年要將70%的福彩基金費(fèi)用全部用掉，必須花在XX事業(yè)上，但其中大量經(jīng)費(fèi)的使用效益不明顯，項(xiàng)目不少是不務(wù)實(shí)的。總之要把錢用掉，這是政府的任務(wù)?！保ǚ?wù)方官辦社會(huì)組織PY組織負(fù)責(zé)人，H老師，訪談資料20181203）

將有限資源聚焦于能夠“彰顯政績”的面子工程，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)是否滿意而不是老百姓是否滿意，將精力放在各種宣傳上而替代了深入的服務(wù)。

“形式大于內(nèi)容。只要政府領(lǐng)導(dǎo)參觀時(shí)人丁興旺就行，他們就高興了。很多都是形式，政府需要的只是形式。政府讓我們花精力打造一個(gè)品牌，敘述好一個(gè)故事，政府帶人來參觀，認(rèn)為是自己開發(fā)的社會(huì)組織，是自己的創(chuàng)新，而社會(huì)組織的積極性倒不高?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織ZY資深員工S老師，訪談資料20160511）

2.行政攤派下的粗制濫造

地方政府讓社會(huì)組織重心放在自己科室的行政工作上，而不是項(xiàng)目服務(wù)上，帶來了粗制濫造的問題。大量社會(huì)組織像行政末梢一樣主要圍繞基層行政部門的治理目標(biāo)開展活動(dòng)，與政策部門和理論界預(yù)期的具有社會(huì)屬性、代表社會(huì)訴求的社會(huì)組織角色有很大區(qū)別。①黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。在現(xiàn)實(shí)中，基層政府往往讓社會(huì)組織把精力放在科室工作而不是承接的服務(wù)項(xiàng)目上。

“我們作為官辦社會(huì)組織，當(dāng)初的成立就是為了完成科室的任務(wù)，所以在承接政府購買服務(wù)的時(shí)候，街道經(jīng)常抱怨：‘你們忙項(xiàng)目的事，科室的事顧到了沒有呀？’所以那些項(xiàng)目，我們只能應(yīng)付，工作重點(diǎn)是科室的事。”（服務(wù)方官辦社會(huì)組織LP項(xiàng)目主管B女士，訪談資料20160801）

社會(huì)組織并不是只要完成政府購買服務(wù)合同上的指標(biāo)就可以順利“交差”，合同之外的“附加工作”才是一些社會(huì)組織工作的重心。②陳天祥、鄭佳斯：《雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購買社會(huì)服務(wù)的新解釋框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。社會(huì)組織的服務(wù)目標(biāo)從滿足公眾需求轉(zhuǎn)移到了滿足基層行政需要，存在目標(biāo)完全置換的問題。③張汝立、劉帥順、包孌：《社會(huì)組織參與政府購買公共服務(wù)的困境與優(yōu)化——基于制度場(chǎng)域框架的分析》，《中國行政管理》2020年第2期。

“居委會(huì)、街道的負(fù)責(zé)人無論什么事都要找你，下達(dá)一個(gè)命令，哪哪要派幾個(gè)人，哪哪需要人手。他們不會(huì)考慮，你也是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算的機(jī)構(gòu)，你也有人員支出的成本。但我們也不拒絕，一旦拒絕，明年的項(xiàng)目就拿不到了。今年街道開會(huì)，要打防疫針，要我們?nèi)ブ蛋?。為了能夠持續(xù)獲得政府購買，至于我們接的項(xiàng)目究竟要怎么做，要完成什么目標(biāo)，只能應(yīng)付，沒法深入?！保ǚ?wù)方民間社會(huì)組織ZY項(xiàng)目主管S老師，訪談資料20211116）

3.資源不足背后的粗制濫造

由于社會(huì)組織資源有限，社會(huì)組織在承接政府購買服務(wù)中，存在著粗制濫造（cutting corners）現(xiàn)象，只提供表面的服務(wù)，服務(wù)的量和質(zhì)則發(fā)生了根本性的改變和退化。社會(huì)組織工作人員“一次性服務(wù)”、上門探訪等短期性服務(wù)越來越多，把“社區(qū)工作”做成“社區(qū)活動(dòng)”。①岳經(jīng)綸、王燊成：《社會(huì)服務(wù)管理中的管理主義與專業(yè)主義張力：基于政府購買社會(huì)服務(wù)的分析》，《行政論壇》2018年第1期。流于表面、深入度不足的現(xiàn)象在S市并非罕見。

“人手有限，也沒有能力做很深。一個(gè)社區(qū)覆蓋四五個(gè)居民區(qū)，三個(gè)專職員工在一個(gè)社區(qū)工作，怎么可能做得好！這不是我們一個(gè)組織的感受，而是整個(gè)S市的問題。我們的社會(huì)工作者就在感嘆，也跟其他社會(huì)組織交流過，發(fā)現(xiàn)原來S市社會(huì)工作這塊這么浮躁啊，那么沒有使命感，這個(gè)行業(yè)里面有很多搗漿糊的！”（服務(wù)方民間社會(huì)組織ZY組織資深員工S老師，訪談資料20160511）

官辦社會(huì)組織YG是X局主管下的社會(huì)工作組織。YG組織的社會(huì)工作者提到，苦于完成各種見面率而無法對(duì)工作進(jìn)行深化，只是疲于應(yīng)付：

“一個(gè)社會(huì)工作者要輻射到100個(gè)人，還要保證每個(gè)月的見面率，每天疲于應(yīng)對(duì)考核，哪里談得上專業(yè)化輔導(dǎo)？所以雖然自己具有專業(yè)化背景，也無法深入去做個(gè)案?！保ü俎k社會(huì)組織YG社工，訪談資料20130316）

而對(duì)于服務(wù)對(duì)象而言，如果服務(wù)僅僅是浮于表面、流于形式卻沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，服務(wù)不僅無意義反而變成干擾。在A區(qū)享受某社會(huì)組織為老服務(wù)的老人這樣說：

“他們的服務(wù)主要就是打電話，問我：‘楊伯伯您好嗎？’我說好的。就這樣，經(jīng)常打。也沒有別的服務(wù)。有時(shí)在上廁所，聽到電話很急的，跑出來接，很容易摔跤出事。我們這里老城區(qū)房子舊，有些電話裝在樓下，人在樓上吃飯，聽到電話急著接很容易摔跤?！保ǚ?wù)對(duì)象楊伯伯，訪談資料，20160605）

四、多重邏輯的張力與目標(biāo)置換的形成

在S市政府購買社會(huì)組織服務(wù)的多年實(shí)踐中，出現(xiàn)了“將手段當(dāng)作目標(biāo)”“粗制濫造”和“作假”等目標(biāo)置換的形式。盡管政策制定者、服務(wù)購買者和服務(wù)提供者的行動(dòng)邏輯存在差異，但其中目標(biāo)置換并不是單一變量的結(jié)果，而是多重變量“合力”所致。

（一）“國家的邏輯”與“科層制邏輯”張力

在國家“政社分開”“轉(zhuǎn)變政府職能”“實(shí)施政府購買服務(wù)”的強(qiáng)勢(shì)邏輯推動(dòng)下，即使當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)并不成熟，供應(yīng)不足，地方政府購買的服務(wù)是“落實(shí)”而非按照本地社會(huì)組織的供給狀況決定的。一些地方政府官員會(huì)將購買項(xiàng)目成效作為尋求職務(wù)晉升的砝碼②Rong Zhao，Zhongsheng Wu and Chuanjin Tao，“Understanding Service Contracting and Its Impact on NGO Development in China，”Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，No.5，2016，pp.2229-2251.，追求政績，推進(jìn)政府購買。同時(shí)由于市場(chǎng)不成熟，地方政府又需要應(yīng)對(duì)多重壓力，呈現(xiàn)應(yīng)付求穩(wěn)的邏輯?！皣业倪壿嫛焙汀翱茖又七壿嫛钡膹埩?，帶來了各種作假、粗制濫造等目標(biāo)置換的現(xiàn)象。

招投標(biāo)中的失范問題就是“國家的邏輯”和“科層制邏輯”張力的產(chǎn)物。在上級(jí)政府壓力傳導(dǎo)下，下級(jí)地方政府求穩(wěn)求政績的邏輯傾向于體制內(nèi)培育社會(huì)組織、內(nèi)定承接政府購買。地方政府以行政機(jī)制為主要手段配置財(cái)政資金和其他資源以培育社會(huì)組織，此類社會(huì)組織反映的是政府的需求和偏好。①郁建興、滕紅燕：《政府培育社會(huì)組織的模式選擇：一個(gè)分析框架》，《政治學(xué)研究》2018年第6期。

“培育社會(huì)組織，政府購買服務(wù)，當(dāng)時(shí)每次開會(huì)都是作為一個(gè)重點(diǎn)去講，上面一直在推，一直在講。雖然我們S市很早試點(diǎn)過，但還是很難。我們就想要培育一個(gè)社會(huì)組織，當(dāng)時(shí)是想成立一個(gè)S市XX協(xié)會(huì)，去承接一些服務(wù)。這個(gè)過程還蠻好笑的，因?yàn)槲疫@個(gè)單位是事業(yè)單位，已經(jīng)在承接XX辦政府的一些事務(wù)性的工作。那么你要成立一個(gè)社團(tuán)組織的話，就像又養(yǎng)一個(gè)弟弟。政府為啥喜歡自己培育自己內(nèi)定購買，因?yàn)樯逻@錢用得不好出事情，怕有后遺癥?！保ㄙ徺I方S市XX中心J主任，訪談資料20220108）

雖然政府購買的服務(wù)需要購買方和承接方存在一種非制度化的默契、理解和協(xié)作②周?。骸豆卜?wù)購買中政府與社會(huì)組織合作的可持續(xù)性審視》，《理論探索》2019年第6期。，隨著合作時(shí)間的延續(xù)，演進(jìn)的“委托代理關(guān)系”會(huì)創(chuàng)造信任的基礎(chǔ)而趨向于“管家關(guān)系”是常見現(xiàn)象。③VAN SLYKE D M，“Agents or Stewards：Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.17，No.2，2007，pp.157－187.然而現(xiàn)實(shí)中，這樣一種體制內(nèi)培育社會(huì)組織來承接政府購買服務(wù)，偏離了激發(fā)社會(huì)活力的初衷。各種虛假招標(biāo)雖然節(jié)約了政府的交易成本，但政府職能并未轉(zhuǎn)變，并未從社會(huì)領(lǐng)域退出，而是以另一種形式在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制。

（二）“科層制邏輯”與“社會(huì)組織邏輯”的沖突

地方政府在晉升制度激勵(lì)下也在積極培育社會(huì)組織，購買社會(huì)組織服務(wù)，營造出政社合作、治理創(chuàng)新的氛圍，然而其“科層制邏輯”中政績導(dǎo)向、好大喜功的特征與“社會(huì)組織邏輯”中進(jìn)行深度“專業(yè)服務(wù)”邏輯產(chǎn)生沖突?！翱茖又七壿嫛钡母鞣N應(yīng)付上級(jí)任務(wù)和求穩(wěn)的邏輯，又會(huì)加大招投標(biāo)作假，也導(dǎo)致地方政府在購買服務(wù)中額外把行政任務(wù)代替項(xiàng)目任務(wù)施加在社會(huì)組織身上。這讓社會(huì)組織難以提升其專業(yè)化能力、參與社會(huì)治理，同時(shí)也強(qiáng)化了社會(huì)組織“工具理性”的生存邏輯?！翱茖又七壿嫛焙汀吧鐣?huì)組織邏輯”的沖突，最終又帶來“手段當(dāng)作目的”、服務(wù)“粗制濫造”等目標(biāo)置換問題。

粗制濫造的面子工程和各種作假現(xiàn)象，浪費(fèi)了公共財(cái)政資源，沒有達(dá)到通過政府購買服務(wù)提升財(cái)政資金使用效率的初衷。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，社會(huì)組織受政府的影響，工具理性生存邏輯也日漸占上風(fēng)，社會(huì)組織通過專業(yè)化的服務(wù)滿足多元化需求的目標(biāo)也難以達(dá)到。即使社會(huì)組織的數(shù)量和政府購買社會(huì)組織服務(wù)數(shù)量不斷增長，實(shí)際上呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”這樣一種“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。④吳耀健、陳安娜：《行政化與專業(yè)自閉桎梏：廣東D區(qū)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)卷化》，《社會(huì)工作》2017年第5期。而專業(yè)化能力弱、缺乏話語權(quán)以及社會(huì)組織的權(quán)宜主義，又順應(yīng)和強(qiáng)化了政府購買的行政邏輯。①許源：《購買場(chǎng)域中的組織特征及其制度邏輯：政府購買服務(wù)供給市場(chǎng)研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016年第1期。

（三）“國家的邏輯”和“社會(huì)組織的邏輯”張力

中央政府一直強(qiáng)調(diào)政社分開、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會(huì)活力和發(fā)揮社會(huì)組織的作用。同時(shí)民政部十三五規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，“有計(jì)劃有重點(diǎn)扶持一批品牌性社會(huì)組織，發(fā)揮各類社會(huì)組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、提供公共服務(wù)中的作用”（民發(fā)〔2016〕107號(hào)）。中央政府從大方向上給社會(huì)組織發(fā)展提供了很好的空間，然而實(shí)踐各部門自上而下不斷規(guī)范各種細(xì)則，政府購買服務(wù)更多的是讓社會(huì)組織作為政府的延伸，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織缺乏話語權(quán)、生存艱難?！皣业倪壿嫛钡膲毫鲗?dǎo)與“社會(huì)組織邏輯”中的“專業(yè)化”提供服務(wù)、參與社會(huì)治理的邏輯形成張力，最終社會(huì)組織退行，以生存邏輯為主，通過“粗制濫造”等目標(biāo)置換形式維持生存。有限的財(cái)政資金被不斷反復(fù)投入，在一種較低使用效率的意義上資助大批功能相近的社會(huì)組織重復(fù)建設(shè)。②黃曉春：《政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐邏輯與制度效應(yīng)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。政府購買服務(wù)中存在著看不見的手，代表著傳統(tǒng)國家與社會(huì)關(guān)系在新領(lǐng)域中的強(qiáng)化。③管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。

五、結(jié)語

在對(duì)政府購買社會(huì)組織服務(wù)目標(biāo)置換的分析中，我們發(fā)現(xiàn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的目標(biāo)置換形式多樣：“將手段當(dāng)目的”“粗制濫造”甚至“作假”等。在對(duì)因果機(jī)制的進(jìn)一步研究中，研究發(fā)現(xiàn)了政府購買社會(huì)組織服務(wù)目標(biāo)被替換的內(nèi)在機(jī)理也是多元的。S市政府購買社會(huì)組織服務(wù)給我們展現(xiàn)了一個(gè)不同邏輯相互作用的一個(gè)場(chǎng)域，主要體現(xiàn)出三重邏輯之間的張力帶來的目標(biāo)置換。

要解決政府購買社會(huì)組織服務(wù)中目標(biāo)置換的問題，需要消解不同邏輯之間的張力和沖突。一是政府購買社會(huì)組織服務(wù)要以社會(huì)需求為導(dǎo)向，從中央政府、地方政府和社會(huì)組織都要把關(guān)注點(diǎn)放在社會(huì)的需求上，對(duì)多元需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別與有效整合。政府、社會(huì)組織和民眾要建立常態(tài)化的溝通聯(lián)系機(jī)制，克服“政府主導(dǎo)”的偏狹，遵循“非必要不購買”的原則，避免政府為了購買而購買、為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，避免培育一批為了生存而承接購買的社會(huì)組織，最終防范政府購買目標(biāo)置換，從而節(jié)約公共資金。如果地方政府編制不足，公共服務(wù)的確需要政府來提供，政府直接生產(chǎn)更能降低交易成本、維護(hù)服務(wù)的穩(wěn)定性和質(zhì)量。這種情況就需要嚴(yán)格按照“三定”的原則因事設(shè)崗，而不是一味追求“小政府”而壓縮編制，去購買服務(wù)。

二是在中央政府、地方政府和社會(huì)組織層面，從宏觀政策到細(xì)則，在購買社會(huì)組織服務(wù)全過程中都應(yīng)該給予社會(huì)組織更獨(dú)立的空間、更堅(jiān)定的支持和更完善的制度保障。購買服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和考核指標(biāo)設(shè)定，在滿足政府治理目標(biāo)和社會(huì)需求的同時(shí)，也需要考慮到是否有利于社會(huì)組織專業(yè)能力的提升。政府和社會(huì)組織之間簽定合同規(guī)范合理，日常運(yùn)作中邊界清晰，雙方遵守契約精神，營造平等信任的環(huán)境。政府因?yàn)閾碛匈Y源和權(quán)力雙重優(yōu)勢(shì)，所以需要注重邊界，只有讓社會(huì)組織不受行政干擾和合同外工作的攤派，提升自己專業(yè)化能力，才能更好地提供服務(wù)、實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的目標(biāo)。

三是社會(huì)組織踐行組織使命，用專業(yè)手段解決社會(huì)問題、深耕細(xì)作，“有為才有位”。社會(huì)組織從使命愿景、戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)部治理、人才培養(yǎng)、資源拓展等多個(gè)方面加強(qiáng)專業(yè)性建設(shè)，打造其專業(yè)品牌，減輕對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目資金的依賴，擴(kuò)大在承接政府購買服務(wù)中的專業(yè)話語權(quán)。專業(yè)性能提升社會(huì)組織的談判權(quán)，面臨政府的各種行政攤派，更有助于社會(huì)組織說“不”，贏得政府的理解和尊重。當(dāng)社會(huì)組織專業(yè)化能力提升了，提供更多社會(huì)問題的解決方案，將有效的方法不斷推廣，政府購買社會(huì)組織服務(wù)的目標(biāo)才能更好地達(dá)成。