黨的十八大以來我國民辦教育改革發(fā)展政策分析

□張墨涵 胡 云 趙琦琦

教育是國之大計、黨之大計。回顧改革開放40 余年，我國民辦教育質(zhì)量和社會力量辦學水平不斷提高。特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視民辦教育事業(yè)的發(fā)展，廣泛聽取各界意見，三次修訂 《民辦教育促進法》，為我國民辦教育健康發(fā)展打下了良好的法治基礎(chǔ)。在積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理方針的指引下，民辦教育改革發(fā)展已步入深水區(qū)，制度環(huán)境日漸優(yōu)化，治理新格局逐步形成。

一、民辦教育政策的走向分析

隨著民辦教育改革發(fā)展進入攻堅期和深水區(qū)，國家層面民辦教育法律政策統(tǒng)籌布局、協(xié)同發(fā)力，逐步突破了一些制度性政策障礙，充分釋放民辦教育發(fā)展活力。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）黨組織核心地位不斷凸顯，黨建工作日趨規(guī)范

一百多年來，黨領(lǐng)導教育的寶貴經(jīng)驗是始終堅持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導。在我國，加強黨對民辦教育事業(yè)的全面領(lǐng)導，是民辦教育堅持社會主義辦學方向的根本保證。黨的十八大以來，關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的一系列高規(guī)格、高質(zhì)量的政策文件陸續(xù)印發(fā)，民辦學校的黨建工作也有了新的進展，更加貼合時代的發(fā)展。

黨建工作制度是衡量黨組織工作是否規(guī)范的一個重要標準。黨的十八大以來，關(guān)于發(fā)揮黨組織政治核心作用的政策文件更為具體，操作性更強。2016 年，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，在民辦學校黨組織建設(shè)力度、隸屬關(guān)系、參與決策和監(jiān)督，以及充分發(fā)揮黨組織政治核心作用等方面提出了新要求。其中，在 “充分發(fā)揮民辦學校黨組織政治核心作用” 中提出了保證政治方向、凝聚師生員工、推動學校發(fā)展、引領(lǐng)校園文化、參與人事管理和服務、加強自身建設(shè)六個方面的要求。這為民辦學校黨組織開展工作提供了具體可操作的參照標準。

（二）分類管理成為主流，管理體制日益完善

在民辦教育幾十年的發(fā)展歷程中，教育公益性與資本逐利性之間的沖突是最大且最難解決的一個矛盾。[1]黨的十八大以來，經(jīng)過多次醞釀、討論、審議，2016 年11 月，全國人大常委會做出了修改 《中華人民共和國民辦教育促進法》 的決定，其中第十九條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務教育的營利性民辦學校?！?明確了民辦學校管理[2]的制度，開啟了“政策之窗”。在分類管理方向下，分類扶持和分類監(jiān)管是提及最多的兩個方面。

分類扶持方面，相關(guān)文件突出扶持對象的層次性，明確扶持政策的重點。從扶持力度看，對非營利性民辦學校的扶持力度較大；從扶持方式看，對非營利性民辦學校以財政撥款的直接扶持為主，對營利性民辦學校主要采用政策優(yōu)惠的間接支持方式。除了稅收政策的差異外,非營利性和營利性民辦學校在土地供給、收費政策等方面也有差異。

分類監(jiān)管方面，黨的十八大以來，堅持教育的公益性對民辦學校的規(guī)范與監(jiān)管提出更高要求。國家下發(fā)了一系列政策文件，進一步明確營利性和非營利性民辦學校的監(jiān)管范圍。政府對營利性民辦學校的監(jiān)管主要集中在財務監(jiān)管、信息公開和監(jiān)督處罰三方面。如教育部、人力資源社會保障部、工商總局三部門聯(lián)合印發(fā)的 《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，明確規(guī)范了營利性民辦學校的監(jiān)管措施。對非營利性民辦學校的監(jiān)管以財務監(jiān)管為主，業(yè)務監(jiān)管為輔。《關(guān)于規(guī)范民辦義務教育發(fā)展的意見》 第7 條提出，要加大財務監(jiān)管力度，要求每個會計年度結(jié)束時，委托會計師事務所對學校年度財務報告進行審計。

（三）“公民同招”逐步落地，公辦、民辦協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放后，我國一直以公辦教育遵循公共選擇、民辦教育遵循市場選擇的原則錄取生源。民辦學校通過跨區(qū)招生和掐尖等方式獲得優(yōu)質(zhì)生源，導致公辦、民辦教育失衡和 “擇校熱” 等問題，不利于促進區(qū)域教育公平和教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。黨的十九大報告明確提出，要“發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育”。中共中央、國務院于2019 年印發(fā)了《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》，提出 “公民同招” 政策。2021 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范民辦義務教育發(fā)展的意見》，要求民辦義務教育學校 “在學校審批機關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)招生”，強調(diào)并細化了 “公民同招” 政策。2022 年3 月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步做好普通中小學招生入學工作的通知》，進一步明確了全面落實 “公民同招” 政策的實施路徑。

促進 “公民同招” 政策落地的舉措主要有四項：就近入學、轄區(qū)招生、公民同步和隨機錄取。這四項措施關(guān)注平衡公辦、民辦學校生源質(zhì)量，緩解跨區(qū)搶生源問題。實施 “公民同招” 政策可以為當?shù)貥?gòu)建一個良好的教育生態(tài)環(huán)境，營造一個教育需求可以得到充分滿足的、井然有序的、公辦民辦協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

（四）“雙減”政策持續(xù)發(fā)力，教培治理成效顯著

校外培訓機構(gòu)初創(chuàng)的目的是為了滿足學生額外的、差異化的教育需求，是兼具教育性與商業(yè)性的雙重屬性企業(yè)單位。[3]隨著大量社會資本涌入教培市場，校外培訓行業(yè)逐漸成為資本逐利的產(chǎn)業(yè)，同時存在虛假宣傳和制造焦慮等問題。家長群體教育焦慮、家庭經(jīng)濟負擔加重。黨的十八大以來，黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，大力促進教育公平，著力減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔。2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》 指出，對不符合規(guī)范的校外教培機構(gòu)進行依法規(guī)范，嚴格審批校外培訓機構(gòu)，強化機構(gòu)營銷監(jiān)管，依法查處不正當競爭和其他壟斷行為等。

執(zhí)行 “雙減” 政策的核心在于校內(nèi)外雙向減負，即在確保教育公益性的基礎(chǔ)上，提升學校教育質(zhì)量并規(guī)范校外教育培訓機構(gòu)發(fā)展。[4]“雙減” 政策發(fā)布以來，校外培訓機構(gòu)治理工作成效顯著?！半p減”政策的實施為我國義務教育指明了發(fā)展方向，有利于轉(zhuǎn)變家長教育觀念、減輕學生學習負擔，并促進學校教育提質(zhì)增效?！半p減”政策實施后，各大教培機構(gòu)紛紛尋求轉(zhuǎn)型，也有不少教培機構(gòu)關(guān)門裁員。為了在減負的同時，不降低學習質(zhì)量，各地紛紛出臺中小學課后托管服務政策。中小學充分發(fā)揮管理、人員、場地、資源等方面的優(yōu)勢，滿足學生多樣化的成長需求，減輕孩子們的課業(yè)負擔和家庭負擔，更好地促進學生健康成長。

二、民辦教育政策的學界討論

為推進改革提供有力支持，促進民辦教育發(fā)展，相關(guān)理論研究持續(xù)跟進，探討了一系列新的問題。這些問題的提出與應對是進一步完善民辦教育法規(guī)、政策，促進民辦教育高質(zhì)量健康發(fā)展的有效抓手。

（一）黨建工作如何做實做細

開啟教育改革和發(fā)展的新征程，必須牢牢掌握黨對教育工作的領(lǐng)導權(quán)。我國學術(shù)界一致認為，應全面貫徹黨的教育方針，堅持把立德樹人作為根本任務，將黨的領(lǐng)導貫穿辦學治校、教書育人全過程。黨對教育事業(yè)的領(lǐng)導必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的。[5]

在部分民辦學校，黨建工作還存在做得不細、不到位等問題。有學者認為，新修訂的 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》在加強黨對民辦學校的全面領(lǐng)導方面有了新舉措，提供了重要保障。[6]但是，有學者研究發(fā)現(xiàn)，民辦學校在黨建工作方面仍存在著一些問題，主要體現(xiàn)在：部分民辦教育舉辦者對黨建工作不夠重視；相應的法規(guī)和規(guī)范不完善；缺乏董事（理事）會、校長、黨組織相互配合、制約的法人治理結(jié)構(gòu)；黨組織覆蓋率較低，黨員比例低；干部隊伍不夠強；黨員教育管理較松散，思想政治工作薄弱。[7]

（二）分類管理如何激發(fā)活力

近年來，國家在鼓勵民辦教育發(fā)展的同時也積極規(guī)范引導民辦教育健康發(fā)展。分類管理政策頒布后，得到了學術(shù)界的普遍支持。國家教育咨詢委員會委員鐘秉林教授認為，實行分類管理，既能從法律層面明確營利性民辦學校的合法地位，又能避免 “搭便車”現(xiàn)象，最大限度地保障非營利性民辦學校的發(fā)展。[8]有學者指出，國家層面系列新法新政的出臺及施行，明確了非營利性和營利性民辦學校的劃分標準。[9]從整體上看，分類管理政策為有效治理民辦教育，促進民辦教育高質(zhì)量發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

在民辦教育分類管理政策實施的過程中，學者們進一步深入研究發(fā)現(xiàn)，對民辦教育的引導、促進和規(guī)范依然面臨很多新的問題。例如，如何監(jiān)管非營利性民辦學校、如何兼顧發(fā)展民辦教育與促進公辦、民辦學校均衡發(fā)展的關(guān)系、如何做好風險防范保障家長和學生權(quán)利等。這些問題能否有效解決，將直接影響民辦學校分類管理的實施效果。

（三）“公民同招”如何平衡需求

出臺 “公民同招” 政策，回應了社會普遍關(guān)注的公辦、民辦學校發(fā)展失衡影響教育公平的問題。學者們普遍認為，“公民同招” 政策調(diào)整了民辦義務教育學校的招生方式，有利于促進公民辦學校優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。武漢大學程斯輝教授指出，“公民同招” 核心在于公立學校和民辦學校在招生上一視同仁，也就是 “公民同權(quán)”，這是教育本質(zhì)的回歸。[10]這樣可以避免優(yōu)質(zhì)民辦學校提前 “掐尖”，避免部分學校通過測試選拔優(yōu)質(zhì)生源。

但也有學者研究發(fā)現(xiàn)了新問題。蘇州大學王一濤教授認為，“公民同招” 政策實現(xiàn)了部分政策目標，也產(chǎn)生了一些政策 “副效應”，即民辦學校的特色發(fā)展、學生教育選擇權(quán)受到一定的影響。[11]還有學者通過對地方 “公民同招” 政策實施過程中的風險分析指出，“公民同招” 政策涉及義務教育階段各辦學主體辦學行為的規(guī)范，伴隨著不同群體利益的調(diào)整，以及部分政策執(zhí)行的走偏，可能會導致難以實現(xiàn)初衷的種種不確定性，[12]即政策制定過程中是否充分考慮了政策對不同類型民辦學校的影響？如何提高政策的精準性、權(quán)變性和系統(tǒng)性？這些新問題直接影響 “公民同招” 政策的實效性。

（四）教培機構(gòu)如何深化治理

國家出臺 “雙減” 政策是新時代我國義務教育改革的重大舉措，在轉(zhuǎn)變家庭教育理念和促進基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展等方面具有很好的引導作用。自 “雙減” 政策實施以來，學者們普遍認為該政策減輕了學生的負擔，有效治理了校外培訓機構(gòu)亂象問題。中國教育政策研究院張志勇教授充分肯定了 “雙減” 政策的積極作用，“雙減” 政策是事關(guān)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策。[13]還有學者認為，校外培訓機構(gòu)治理是辦好人民滿意教育的重要民生工程，不僅需要政府通過行政監(jiān)管方式專項治理，也需要理論界和主管部門共同研究，建立長效治理機制。[14]

自2018 年 《關(guān)于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》 頒布以來，校外培訓治理取得了階段性成果，但仍存在學科類培訓 “隱形變異”、非學科類培訓缺乏規(guī)范等問題，特別是受新冠肺炎疫情等因素疊加影響，深化治理還面臨諸多風險和挑戰(zhàn)。在進一步研究中，也有學者指出了一些新問題。中國教育學會副會長周洪宇教授認為，“雙減” 政策落地的難點包括：學校教育能否質(zhì)效 “雙增”，校外培訓能否標本兼治，課后服務能否保證公平，課余時間能否科學利用，教師關(guān)切能否有效回應，家長焦慮能否切實減輕，學生負擔能否快速下降，評價導向能否徹底扭轉(zhuǎn)。[15]還有學者認為，“雙減”之后學科類培訓教師可能會出現(xiàn)再就業(yè)困難問題。[16]有效解決這些新問題有利于推進深化治理校外培訓，落實好 “雙減” 政策。

三、完善民辦教育政策的建議

（一）創(chuàng)新與建設(shè)黨組織有效參與的民辦教育治理結(jié)構(gòu)，提升基層黨組織的治理能力

民辦學校的黨建工作需要多樣性，也需要創(chuàng)新性。應找準黨組織有效參與的方式方法，構(gòu)建適合民辦教育的治理結(jié)構(gòu)。其一是充分發(fā)揮民辦學校黨組織政治核心作用，保障政治方向，凝聚師生員工力量，參與人事管理和服務，參與學校重大事項決策，促進學校完善黨組織設(shè)置和各項規(guī)章制度，培養(yǎng)合格人才。其二是理順民辦學校黨組織隸屬關(guān)系，建立健全基層黨組織，提高黨組織工作的有效覆蓋面。其三是選好管好并培訓好民辦學校黨組織書記，做好由歸口管理的黨委組織選派民辦高校黨組織書記工作。其四是建立健全民辦學校黨組織參與決策和監(jiān)督機制，保證黨組織在學校重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行中有效發(fā)揮作用。其五是做好發(fā)展黨員和黨員教育管理工作，規(guī)范黨員組織關(guān)系管理，激發(fā)民辦學校黨員保持先進性的內(nèi)在動力。

（二）落實與完善兩類民辦教育分類扶持和分類監(jiān)管機制，激發(fā)民辦學校的辦學活力

各級人民政府及有關(guān)部門在實施分類管理政策時，應結(jié)合本地區(qū)民辦學校的歷史和現(xiàn)實情況，在保證相關(guān)群體合法權(quán)益的同時，不斷完善民辦教育分類扶持和分類監(jiān)管機制。首先是分類監(jiān)管。依法依規(guī)管理營利性與非營利性民辦學校，特別是應采用信息公開、年度報告制度、第三方評估等手段對營利性民辦學校資本進行監(jiān)管，將其辦學全部收入納入學校開設(shè)的銀行結(jié)算賬戶。公辦學校不得以管理費等方式取得或者變相取得舉辦或參與舉辦非營利性民辦學校的辦學收益，不得舉辦營利性民辦學校。其次是分類扶持。地方政府應著力加大財政扶持力度、落實稅費優(yōu)惠和土地劃撥政策。此外，政策落實需要有關(guān)部門深化放、管、服改革，助推民辦學校減負降成本。[17]如非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策，并可獲得生均經(jīng)費等形式的適當補貼和教師保障資金，對非營利性民辦學校以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠；營利性民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學校。

（三）推動與保障民辦義務教育學校與公辦學校同步招生，發(fā)展各類學校的特色潛力

促進基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不僅應著眼于區(qū)域均衡發(fā)展，也應關(guān)注不同類型學校的發(fā)展困境。各級政府應認真落實 “公民同招” 政策，促進教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平。其一，按照 “學校劃片招生、生源就近入學” 目標，做實做細調(diào)研工作，摸底常住人口學齡兒童入學人數(shù)趨勢和生源分布情況，科學劃定招生片區(qū)。其二，嚴格監(jiān)管民辦學校違規(guī)跨區(qū) “掐尖”招生現(xiàn)象，原則上實行屬地招生政策，并問責違反招生政策的相關(guān)責任人。其三，確保學生入學機會公平，通過電腦隨機錄取等方式，提前明確并公布學校錄取的具體方式和規(guī)則。其四，鼓勵個性化辦學，探索民辦學校多元辦學模式，滿足受教育者的差異化選擇需求，促進各類學校特色化發(fā)展。

（四）規(guī)范與轉(zhuǎn)變校外培訓機構(gòu)辦學模式與發(fā)展思路，發(fā)揮“雙減”政策的疊加效力

以建立健全校外培訓機構(gòu)監(jiān)管機制為著力點，轉(zhuǎn)變原有校外培訓機構(gòu)不合理的辦學模式與發(fā)展路徑，構(gòu)建有序發(fā)展的長效機制，充分發(fā)揮 “雙減” 政策的疊加效力，形成校內(nèi)外協(xié)同育人的良好局面。其一，依法規(guī)范監(jiān)管校外培訓機構(gòu)，通過專項督導和常態(tài)監(jiān)測相結(jié)合，促進校外培訓機構(gòu)健康發(fā)展，保障學生和家長的合法權(quán)益。其二，分類管理學科類和非學科類校外培訓機構(gòu)，在重點規(guī)范學科類校外培訓機構(gòu)的同時，鼓勵非學科類培訓機構(gòu)探索拓展培養(yǎng)學生綜合能力的相關(guān)業(yè)務。其三，校內(nèi)外教育形成合力，引導家長轉(zhuǎn)變教育觀念，提升學校教育質(zhì)量與課后服務能力，引導校外培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，緩解家長教育焦慮。其四，各部門協(xié)同治理，形成綜合治理合力，促進 “雙減” 政策落地生根。