完善法規(guī)體系推進(jìn)航空核應(yīng)急能力建設(shè)

徐 中，吳 劍，張?jiān)?/p>

(中核核電運(yùn)行管理有限公司，浙江 海鹽 314300)

近年來(lái)，我國(guó)各類(lèi)突發(fā)公共事件頻發(fā)，應(yīng)急管理職能已全面整合并提升為國(guó)家戰(zhàn)略。通用航空應(yīng)急救援具有響應(yīng)速度快、機(jī)動(dòng)能力強(qiáng)、救援范圍廣、救援效果好、科技含量高等特點(diǎn)，是進(jìn)行應(yīng)急救援的有效手段。我國(guó)應(yīng)急救援工作中也有使用通用航空的經(jīng)驗(yàn)，如新冠疫情前三個(gè)月就有917架航空器執(zhí)行了311次疫情防控任務(wù)，累計(jì)飛行2190.78小時(shí)6818架次。然而我國(guó)通用航空應(yīng)急救援體系、能力均與我國(guó)國(guó)家地位、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不適應(yīng)，尤其制約了通用航空力量在我國(guó)核應(yīng)急體系中發(fā)揮應(yīng)有作用。

1 我國(guó)航空應(yīng)急救援法規(guī)

法律層面，目前我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律條款對(duì)通用航空應(yīng)急救援活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)法律有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《民用航空法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的總體規(guī)范，對(duì)應(yīng)急救援體系中各級(jí)政府的具體責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，未對(duì)不同救援平臺(tái)與方式進(jìn)行具體規(guī)定。《民用航空法》第一百四十五條將從事?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)的飛行活動(dòng)納入通用航空定義；第一百四十八條則免除了通用航空企業(yè)參與緊急情況下的救護(hù)或者救災(zāi)飛行活動(dòng)訂立書(shū)面合同的限制性要求。這是全國(guó)性法律中僅有的針對(duì)通用航空參與應(yīng)急救援的法條。

法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》是航空領(lǐng)域的基本法規(guī)，規(guī)定了通用航空飛行活動(dòng)需要申請(qǐng)報(bào)批的具體信息。《通用航空飛行管制條例》是通用航空的基本法規(guī)，規(guī)定了臨時(shí)飛行計(jì)劃申請(qǐng)時(shí)效、飛行保障部門(mén)對(duì)緊急飛行任務(wù)優(yōu)先安排的責(zé)任。而《中國(guó)民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》則依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《民用航空法》詳細(xì)規(guī)定了民航局、民航管理部門(mén)和企事業(yè)單位在民航應(yīng)急工作中的責(zé)任，其中民航管理部門(mén)負(fù)有組織、協(xié)調(diào)并建立配合機(jī)制的責(zé)任。

規(guī)章制度層面，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求：對(duì)執(zhí)行應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計(jì)劃，應(yīng)隨報(bào)隨批；《關(guān)于推動(dòng)交通提質(zhì)增效提升供給服務(wù)能力的實(shí)施方案》中則提出繼續(xù)深化低空空域管理體制改革，規(guī)劃建設(shè)通用航空基地和機(jī)場(chǎng)，促進(jìn)應(yīng)急救援、醫(yī)療救助飛行發(fā)展。展現(xiàn)了國(guó)家層面推動(dòng)通用航空應(yīng)急救援發(fā)展的態(tài)度。

2 核應(yīng)急體系中的航空力量

根據(jù)2013年修訂的《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》，核事故應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)包含9個(gè)方面，其中輻射監(jiān)測(cè)和后果評(píng)價(jià)、去污洗消和醫(yī)療救治、維護(hù)社會(huì)治安等方面均可應(yīng)用通用航空器，涉及人員裝備運(yùn)輸、航空遙測(cè)等各類(lèi)通用航空器應(yīng)用場(chǎng)景，然而我國(guó)核應(yīng)急體系中航空專(zhuān)業(yè)力量履行相應(yīng)職責(zé)的能力和資源不足。目前國(guó)家核應(yīng)急航空監(jiān)測(cè)中心(核工業(yè)航測(cè)遙感中心)已組建國(guó)家核應(yīng)急航空監(jiān)測(cè)技術(shù)支持中心及國(guó)家核應(yīng)急救援航空輻射監(jiān)測(cè)分隊(duì)，是我國(guó)核應(yīng)急體系中的航空專(zhuān)業(yè)力量。在“神盾-2015”國(guó)家核應(yīng)急聯(lián)合演習(xí)中，國(guó)家核應(yīng)急航空監(jiān)測(cè)中心仍需要租用航空監(jiān)測(cè)飛機(jī)，并在接到應(yīng)急指令后才安裝監(jiān)測(cè)設(shè)備，涉及飛機(jī)調(diào)用、設(shè)備安裝等環(huán)節(jié)在演習(xí)中被簡(jiǎn)化處理，未能充分驗(yàn)證體系有效性；演習(xí)還顯示出我國(guó)航空核應(yīng)急力量在無(wú)人機(jī)使用、核事故早期放射性煙羽監(jiān)測(cè)和預(yù)估方面存在薄弱環(huán)節(jié)。此外，我國(guó)軍隊(duì)核應(yīng)急力量也存在作業(yè)車(chē)輛超大超高，不利于航空運(yùn)輸?shù)那闆r，同時(shí)缺乏空中放射性監(jiān)測(cè)、封控和消除手段。

我國(guó)核應(yīng)急航空力量薄弱是我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展落后的表現(xiàn)。根據(jù)《2021年通用和小型運(yùn)輸運(yùn)行概況》，全國(guó)有通用航空器2368架，其中飛機(jī)1320架、直升機(jī)865架、運(yùn)動(dòng)類(lèi)221架，專(zhuān)業(yè)救援直升機(jī)僅有不足百架。而美國(guó)可用于救援的直升機(jī)超一萬(wàn)架，俄羅斯軍隊(duì)可用于應(yīng)急救援的直升機(jī)達(dá)到1000余架，德國(guó)僅汽車(chē)俱樂(lè)部一家民間救援組織就有36個(gè)空中救援基地，50架直升機(jī)和2架固定翼飛機(jī)。

與我國(guó)核應(yīng)急航空力量薄弱相比，美國(guó)、歐洲和日本均已有強(qiáng)大的核應(yīng)急航空專(zhuān)業(yè)力量。美國(guó)遙感實(shí)驗(yàn)室在1976年就有對(duì)三哩島核電站周邊2000平方公里開(kāi)展航空輻射監(jiān)測(cè)的能力，日本在福島事故后先后進(jìn)行了22次空中輻射監(jiān)測(cè)，使用了直升機(jī)和無(wú)人機(jī)，歐洲有16個(gè)國(guó)家建立了專(zhuān)業(yè)的核應(yīng)急航空力量，日常進(jìn)行區(qū)域預(yù)警和監(jiān)控，應(yīng)急情況下開(kāi)展事故影響評(píng)估和指導(dǎo)公眾防護(hù)。其中芬蘭空軍除以直升機(jī)或固定翼飛機(jī)為載體的監(jiān)測(cè)設(shè)備以外，還裝備了Patria無(wú)人機(jī)，可開(kāi)展多樣化的監(jiān)測(cè)任務(wù)；德國(guó)、比利時(shí)的輻射監(jiān)測(cè)設(shè)備則以警用直升機(jī)為載具，丹麥、挪威和瑞士的航空核應(yīng)急力量均以軍隊(duì)直升機(jī)為載具。

3 失配環(huán)節(jié)分析

我國(guó)核應(yīng)急航空力量薄弱，既是通用航空產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展落后的表現(xiàn)，也與應(yīng)急救援法規(guī)體系對(duì)航空專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)匹配不足有關(guān)，具體包括以下方面。

3.1 主體責(zé)任不夠明確

現(xiàn)有法律法規(guī)等對(duì)政府、民航管理部門(mén)和企事業(yè)單位在應(yīng)急救援的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)在航空應(yīng)急救援領(lǐng)域發(fā)揮重大作用的社會(huì)公益組織、自然人并無(wú)規(guī)定，尤其是擁有航空器的公益組織、具有航空器駕駛或其他相關(guān)技能的自然人，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)積極參加應(yīng)急救援工作，限制了人民政府跨區(qū)域征調(diào)航空器和人員參與應(yīng)急救援工作。對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、自然人參與應(yīng)急救援的具體權(quán)利義務(wù)并未明確，不利于其參與應(yīng)急演習(xí)和救援工作，也不利于政府主動(dòng)管理、優(yōu)化救援力量的配置、訓(xùn)練與指揮。

3.2 管理范圍更新不及時(shí)

近年來(lái)，無(wú)人機(jī)已在應(yīng)急救援等領(lǐng)域廣泛使用，尤其是在核應(yīng)急領(lǐng)域可以進(jìn)入載人航空器不能進(jìn)入的高輻射區(qū)域，具有顯著優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)各省級(jí)核應(yīng)急演習(xí)中也有使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行空中環(huán)境監(jiān)測(cè)的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)無(wú)人機(jī)注冊(cè)使用數(shù)量也遠(yuǎn)高于其他通用航空器，民航局發(fā)布了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》規(guī)范其飛行活動(dòng)，2021年生效的《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》中規(guī)定了通用航空經(jīng)營(yíng)單位需提供民用無(wú)人駕駛航空器的實(shí)名登記標(biāo)志；對(duì)自然人或非運(yùn)營(yíng)企業(yè)所有的無(wú)人機(jī)管控仍有盲區(qū)，非應(yīng)急體系控制的無(wú)人機(jī)進(jìn)入應(yīng)急空域會(huì)干擾環(huán)境監(jiān)測(cè)等應(yīng)急作業(yè)實(shí)施，也存在現(xiàn)場(chǎng)信息不受控發(fā)布影響公眾溝通的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 空域和飛行保障管理不夠完善

近年來(lái)相關(guān)部委先后發(fā)布了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等文件，逐步完善低空空域管理，推動(dòng)飛行保障體系建設(shè)。然而現(xiàn)有文件規(guī)范中對(duì)應(yīng)急救援所需的空域使用、飛行保障均無(wú)具體規(guī)定，尤其是航空應(yīng)急大多需要跨省區(qū)調(diào)動(dòng)，需要全國(guó)性法規(guī)/制度來(lái)明確相關(guān)要求。

3.4 核應(yīng)急預(yù)案不夠完善

通用航空器在核應(yīng)急領(lǐng)域可承擔(dān)運(yùn)輸、監(jiān)測(cè)、洗消等任務(wù)，然而在各類(lèi)預(yù)案中均未能體現(xiàn)其重要性和專(zhuān)業(yè)特殊性，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)條目明確航空器提供單位的責(zé)任，也沒(méi)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)描述通用航空器與放射性監(jiān)測(cè)、洗消設(shè)備的接口，在各項(xiàng)演習(xí)中也缺少實(shí)質(zhì)性的演練；核設(shè)施周邊通用機(jī)場(chǎng)/起降點(diǎn)設(shè)置也無(wú)相關(guān)要求。此外，我國(guó)沒(méi)有開(kāi)展過(guò)核設(shè)施周?chē)敿?xì)輻射環(huán)境水平摸底以及常態(tài)化航空監(jiān)測(cè)研究，不利于在核應(yīng)急狀態(tài)下迅速劃定污染區(qū)域。

4 結(jié)論與建議

綜上所述，我國(guó)通過(guò)法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章建立了一套關(guān)于通用航空應(yīng)急救援的法規(guī)體系，對(duì)通用航空應(yīng)急救援的主體及責(zé)任、活動(dòng)內(nèi)容等進(jìn)行了初步規(guī)定，但是各項(xiàng)規(guī)定分布零散，且有不全面、不細(xì)致之處，限制了我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)及專(zhuān)業(yè)救援力量的發(fā)展；尤其是對(duì)核應(yīng)急航空力量的重視不足，導(dǎo)致當(dāng)前核應(yīng)急航空力量的機(jī)隊(duì)規(guī)模、設(shè)備接口、響應(yīng)預(yù)案等均難以滿(mǎn)足核應(yīng)急響應(yīng)的需求。為此，提出以下建議：1)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》或其下位法中明確擁有航空器的組織、具有航空器駕駛或其他相關(guān)技能的自然人在應(yīng)急體系中的特定責(zé)任，賦予政府跨區(qū)征調(diào)航空專(zhuān)業(yè)設(shè)備、人員參與應(yīng)急救援的權(quán)力。2)以民航部門(mén)規(guī)章的形式明確應(yīng)當(dāng)/能夠參與應(yīng)急救援的通用航空器種類(lèi)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻和登記監(jiān)管制度。3)在《通用航空飛行管制條例》中明確應(yīng)急救援、演習(xí)演練等飛行任務(wù)在空域使用和飛行保障的優(yōu)先權(quán)和操作細(xì)則，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確政府、民航管理部門(mén)為航空應(yīng)急救援提供場(chǎng)地、空域、保障等基礎(chǔ)條件的責(zé)任。4)在各級(jí)核應(yīng)急預(yù)案中明確相關(guān)航空器提供單位，對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下核設(shè)施周邊空域管理、起降場(chǎng)地、本底水平等進(jìn)行提前摸底，建立核應(yīng)急中航空器使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和工程技術(shù)發(fā)展，我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)迎來(lái)了高速發(fā)展期，盡早吸取國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在主體責(zé)任、航空器管理、空域和飛行保障管理等方面完善相關(guān)法律法規(guī)，必能促進(jìn)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善我國(guó)核應(yīng)急救援體系，全面推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急救援能力提升。