冒名頂替入學的行政法規(guī)制與權(quán)利救濟

周鐘敏，周佑勇

(1.東南大學 法學院, 江蘇 南京 211189;2.中央黨校(國家行政學院) 政治和法律教研部，北京 100091)

一、 問題的提出

2020年，“山東農(nóng)家女被冒名頂替上大學”事件再次引發(fā)社會對冒名頂替入學問題的關(guān)注。從2001年的“齊玉苓案”，到2015年的“王娜娜案”，再到如今的“陳春秀案”“茍晶案”，這一系列案件背后折射出法律規(guī)制不力、受教育權(quán)保護不足等法律問題。從既有的案件來看，冒名頂替入學是頂替者在招生錄取中使用偽造的入學材料頂替他人入學的違法行為，該行為不僅是對被頂替者受教育權(quán)等個人權(quán)益的嚴重侵犯，而且也破壞了高考招生錄取秩序和教育公平，有予以法律規(guī)制的必要。在此背景下，2020年12月26日頒布的《刑法修正案(十一)》增設(shè)“冒名頂替罪”，明確將冒名頂替入學納入刑事制裁范疇。作為一種工具化主義的刑法，其主要功能是通過懲罰嚴重危害社會的行為，從而實現(xiàn)維護社會秩序的目的[1]。繼《刑法修正案(十一)》將冒名頂替行為入刑之后，2021年4月修訂的《教育法》通過強化冒名頂替行為的法律責任，進一步完善了對冒名頂替入學的規(guī)制。(1)根據(jù)2021年修訂的《教育法》第77條的規(guī)定，頂替者及相關(guān)人員需承擔的法律責任共有三種，即刑事法律責任、行政法律責任和政務處分。這種事后規(guī)制的手段，僅僅是對已發(fā)生案件的處罰和制裁，并不足以完全彌補被頂替者已經(jīng)遭受的權(quán)利損害，仍需結(jié)合其他規(guī)制方式加以解決。受招生錄取性質(zhì)認定的影響，現(xiàn)有的規(guī)制仍然存在程序規(guī)制缺失、高校審查職責不明等困境，這也是導致冒名頂替入學案件頻繁發(fā)生的重要原因。

另外，被頂替者的重新入學和責任賠償訴求也存在法律和現(xiàn)實上的難題。面對被頂替者重新入學的需求，《教育法》第77條第4款僅僅是原則性地規(guī)定被頂替者可以申請恢復入學資格，但被頂替者入學資格的恢復并不意味著可以重新入學。在法律規(guī)范過于原則的情況下，面對學校的專業(yè)設(shè)置、學歷級別以及招生名額等實際情況的變化，被頂替者如何重新入學仍有待探討。在責任賠償方面，也存在民事賠償類型單一、高校賠償責任缺失的問題。

對于這些問題，理論界主要是從刑法和民法的角度切入展開規(guī)范層面的探討。在刑法領(lǐng)域，學者將研究的重點放在冒名頂替行為是否應該獨立入刑之上[2]。而在民法領(lǐng)域，學者更為關(guān)注的是對冒名頂替入學的民事救濟問題[3]。然而，卻鮮有學者從行政法層面進行研究。對于冒名頂替入學問題，高校在招生錄取過程中應履行何種義務和承擔何種責任？被頂替者又該如何恢復入學資格并重新入學？對此，實踐并沒有一個清晰的界定。因而，本文特就此專門展開討論。

二、 冒名頂替入學的法律規(guī)制及權(quán)利救濟困境

(一) 現(xiàn)有規(guī)制手段存在的困境

為回應社會關(guān)切，維護教育公平，新修訂的《教育法》與《刑法修正案(十一)》形成有效配合，進一步完善了對冒名頂替入學行為的法律規(guī)制。新法通過制裁的方式使違法主體承擔不利后果，能夠使公眾感受到法律的保護，并對犯罪分子起到威懾作用，具有較強的宣示意義[4]。但是，這種事后懲處的手段也存在一定的局限。具體而言，法律得以懲罰頂替者的前提是其已經(jīng)實施了盜用、冒用他人身份的行為，并且已經(jīng)實際上取得了他人的入學資格。頂替者所實施的行為已經(jīng)完成并造成了被頂替者受教育權(quán)的損害。與事后懲罰相比，事前預防更為重要，要徹底消除冒名頂替行為的發(fā)生，還需在招生錄取過程中注重程序控制等規(guī)制手段的運用。遺憾的是，現(xiàn)有的規(guī)制方式仍存在以下的困境。

第一，程序規(guī)制缺失?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”“理想的正義是形式要素和實體要素之和”[5]——這些耳熟能詳?shù)姆ㄖV均揭示出程序?qū)τ谙拗乒珯?quán)力和保障私權(quán)利具有的重要意義。正當程序是現(xiàn)代行政法律制度的核心，其要求行政權(quán)力的運行過程公開透明，符合最低限度的程序公正標準。從實踐來看，在高校實施的招生錄取過程中卻缺乏有效的程序規(guī)制手段，這主要表現(xiàn)為兩點。

其一，招生程序不透明，信息公開程度不足。招生程序公開和透明是保障考生權(quán)利、實現(xiàn)教育公平的重要手段。它不僅要求招生考試、錄取以及入學情況等信息保持順暢流通，而且能夠被考生和他人知曉。據(jù)此，教育部頒布的《關(guān)于進一步推進高校招生信息公開工作的通知》(以下簡稱《通知》)明確要求高校招生信息“十公開”，并制訂公開事項清單。但經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)定并不能滿足對冒名頂替入學行為進行程序規(guī)制的要求。在考試信息公開方面，現(xiàn)有規(guī)定將考試信息視為工作機密，豁免予以公開，無法保障考生和利害關(guān)系人的知情權(quán)。根據(jù)《教育工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》第5條的規(guī)定，考生檔案資料和答卷屬于工作機密，“只限一定范圍的人員掌握，不得擅自擴散和公開”。這里的“一定范圍的人員”，是指招生考試考務工作人員，原則上不包括考生、利害關(guān)系人和其他社會公眾?？忌鷻n案資料和答卷等考試信息的豁免公開雖有利于維護考試秩序和個人隱私，但不利于對冒名頂替行為的規(guī)制。譬如，在冒用學籍自行考試事件中，頂替者使用偽造的檔案資料，冒用被頂替者的身份，自己參加考試并據(jù)此獲得錄取資格。此時，如果被頂替者能夠及時查閱頂替者提交的檔案資料，也許就可避免自己的學籍和身份被冒用。在錄取程序的信息公開方面，現(xiàn)有規(guī)定的內(nèi)容流于形式，無法滿足社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從實踐來看，錄取共分為制檔、閱檔、錄退等多個環(huán)節(jié)。在上述環(huán)節(jié)中，教育考試機關(guān)和高校所獲得信息的公開度決定社會公眾知情權(quán)的實現(xiàn)程度。根據(jù)《通知》的規(guī)定，所謂錄取程序公開，僅僅是要求教育考試機關(guān)和高校應當公開投檔規(guī)則、填報志愿時間及錄取各階段時間安排等信息，而投檔、閱檔及預錄取過程中形成的關(guān)鍵信息卻不屬于信息公開的范疇。另外，在錄取流程的各個環(huán)節(jié)，教育考試機關(guān)和高校也沒有堅持社會公眾參與的公開性原則。在錄取過程中，由于社會監(jiān)督的缺位，也給教育考試機關(guān)及高校的招生人員協(xié)助實施冒名頂替行為提供了可操作空間。在錄取結(jié)果公開方面，現(xiàn)行規(guī)定并未要求高校向社會公眾公開錄取名單。根據(jù)《通知》的規(guī)定，所謂錄取結(jié)果公開，是指高校應當公開錄取信息查詢辦法、高校分批次、分科類錄取人數(shù)和錄取最低分，而不是將錄取名單予以公開。這不僅剝奪了社會公眾的知情權(quán)，而且也為冒名頂替者提供了便利。在冒名頂替事件中，頂替者通過截取他人錄取通知書的方式頂替他人入學，而被頂替者因錄取通知書被截取，故很難得知自己被頂替入學的事實。

其二，考生的參與權(quán)保障不足。行政程序不僅是實現(xiàn)實體正義的技術(shù)性工具，也具有自身的程序性價值，如增強行政決定的可接受性、準確性和公正性，這都離不開當事人的參與[6]?？忌膮⑴c，通過告知、說明理由等方式，能防止招生錄取決定脫離法律的約束，增強錄取決定的合法性。高校亦能在與學生的互動中注意到錄取決定在事實方面的錯誤，從而確保錄取結(jié)果的正確性。但在考生參與權(quán)的保障上，與錄取結(jié)果有直接利害關(guān)系的考生并沒有真正參與到招生錄取過程之中，也沒有充分表達自己的意見，更沒有對招生錄取結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。在既已發(fā)生的案件中，正是因為被頂替者往往只能得到一個最終的結(jié)果，并沒有與高校之間形成有效的溝通和互動，才使得冒名頂替行為頻繁發(fā)生。

第二，高校的審查職責不明確。由于現(xiàn)有教育法律法規(guī)的規(guī)定過于模糊，導致高校在招生錄取中的審查職責難以明確。在法律層面，《高等教育法》第19條僅僅規(guī)定高校應當審查考生的身份條件和考試成績要求。在規(guī)范性文件層面，教育部歷年頒布的《普通高等學校招生工作規(guī)定》也并未賦予高校對考生思想品德、身體健康狀況的審查職責，而是將其交由考生所在學校和教育行政機關(guān)負責。另外，高校在進行入學資格審核時也存在審查不足的問題。從既已發(fā)生的案件來看，頂替者主要是通過截取錄取通知書、偽造或違規(guī)辦理學籍和戶籍材料等方式使其能夠通過高校的入學資格審查。也就是說，作為招生錄取的最后一道防線，高校的審查方式和能力直接決定頂替者是否能夠冒充他人入學。實踐證明，高校的審查方式存在明顯的不足。譬如，在“冒名頂替陳春秀上大學”事件中，由于學院未對頂替者的身份和入學材料進行實質(zhì)性審查，頂替者才得以冒充陳春秀上學。

(二) 被頂替入學者的權(quán)利救濟難題

在冒名頂替入學案件中，頂替者實施的頂替行為，不僅侵犯了被頂替者的姓名權(quán)等人身權(quán)益，其實質(zhì)也是對被頂替者接受高等教育權(quán)利的剝奪。因此，在權(quán)利救濟上，被頂替者主要有責任賠償和重新入學兩個方面的權(quán)利訴求。

自2008年“齊案批復”被廢止之后,法院已無法直接適用《憲法》中的受教育權(quán)條款對被頂替者的權(quán)利予以救濟。(2)在“齊玉苓案”二審期間，最高人民法院根據(jù)山東省高級人民法院的提請，作出了《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應承擔民事責任的批復》(法釋〔2001〕25號)，但是，該批復已于2008年被最高人民法院予以廢止。針對此類行為，被頂替者大多以“人格權(quán)遭受侵害”為由通過民事途徑尋求救濟，但由于法律規(guī)定的闕如，其仍然存在以下局限。一是經(jīng)濟損失賠償數(shù)額難以確定?！睹穹ǖ洹返?182條適當調(diào)整了侵害人身權(quán)益造成財產(chǎn)損失賠償數(shù)額的計算方法，賦予受害人選擇權(quán)[7]。但可惜的是，《民法典》并未明確具體的經(jīng)濟損失賠償標準，僅僅規(guī)定應按照被頂替者受到的損失或頂替者獲得的利益予以賠償。如果雙方就賠償數(shù)額協(xié)商不一致的，由法院根據(jù)實際情況予以確定。然而，被頂替者所遭受的實際損失和頂替者獲得的利益往往是難以確定的，法院最終也難以確定具體的賠償數(shù)額。二是精神損害賠償數(shù)額少。在《民法典》人格權(quán)編制定過程中，立法機關(guān)將姓名權(quán)、肖像權(quán)等五種精神性人格權(quán)納入保護范圍，并明確賦予受害人享有損害賠償請求權(quán)[8]。據(jù)此，被頂替者有權(quán)以“人格權(quán)受到侵犯”為由提出精神損害賠償，但這種非營利性的人格權(quán)侵權(quán)案件中的精神損害賠償數(shù)額相對較少，遠遠無法彌補被頂替者所遭受的損失。(3)譬如，根據(jù)《四川省高級人民法院貫徹執(zhí)行〈最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責任若干問題的解釋〉的意見》的規(guī)定，侵犯他人姓名權(quán)、人格尊嚴權(quán)等精神性人格權(quán)利的，其精神損害撫慰金的數(shù)額標準原則上應掌握在500元至50000元的幅度內(nèi)。

按理來說，作為招生錄取行為的責任主體，高校在被頂替者的權(quán)利受到侵害時，也應承擔一定的賠償責任，但實際情況并非如此。頂替者之所以能夠頂替他人入學，離不開高校管理人員的參與。譬如，在“陳春秀”事件中，由于陳某萍所持的入學材料不全，陳某萍的舅舅張某請托山東理工大學教務處處長助理杜某，幫助陳某萍辦理入學手續(xù)。對于高校及其工作人員的違法違規(guī)行為，現(xiàn)有的法律法規(guī)只規(guī)定主管和直接責任人員的法律責任，并沒有規(guī)定高校的賠償責任。從既有的案件來看，被頂替者也難以要求高校承擔相應的賠償責任。

在權(quán)利救濟上，被頂替者的重新入學訴求也面臨法律和現(xiàn)實難題。面對具有重新入學意向的被頂替者，高校均以無此先例為由予以拒絕。確實，該訴求面臨的最大難題是被頂替者的重新入學申請于法無據(jù)。對此，新修訂的《教育法》作了進一步的完善。根據(jù)《教育法》第77條第4款的規(guī)定，因入學資格被頂替遭受損害的，被頂替者可以申請恢復入學資格。但是，入學資格的恢復并不意味著一定能夠重新入學。具體而言，被頂替者的入學存在以下難題。其一，在學校專業(yè)設(shè)置和學歷級別發(fā)生變化的情況下，被頂替者的入學面臨制度上的障礙。以“陳春秀”事件為例，陳春秀當時報考的專業(yè)已由?？粕秊楸究?，且山東理工大學也不再招收?？茖W生。此時，如果高校將其招收為本科生，難免會面臨諸多質(zhì)疑。其二，從教育部歷年發(fā)布的《普通高等學校招生工作規(guī)定》來看，高校每年的招生專業(yè)和招生名額都有嚴格的規(guī)定和限制，被頂替者如果重新入學勢必會占用相應的招生名額，這樣一來可能會產(chǎn)生新的不公平。其三，根據(jù)教育部的規(guī)定，高校對擬招收的學生都有思想政治、身心健康狀況等方面的要求，同時對于藝術(shù)、體育等特殊類型的學生還有專業(yè)水平的要求。顯然，被頂替者在進行重新入學申請時，高校的審查方式和標準仍有待探討。

三、 回歸邏輯起點：招生錄取行為的法律性質(zhì)辯證

(一) 招生錄取行為的法律性質(zhì)界說

在冒名頂替案件中，頂替者主要是在高校實施的招生錄取行為中，通過使用偽造的入學材料，冒名他人身份和入學資格頂替入學。因此，要從根本上解決冒名頂替入學問題，保護被頂替者的受教育權(quán)，必須從招生錄取行為的性質(zhì)著手。

從現(xiàn)有理論來看，學界對招生錄取行為的性質(zhì)主要有兩種觀點。第一種觀點認為招生錄取是高校與學生簽訂民事合同的行為。其主要理由有以下兩點。其一，在招生錄取中，高校與學生之間是平等的民事主體關(guān)系?！陡叩冉逃ā返?0條第2款明確賦予高校在民事活動中享有民事權(quán)利和承擔民事責任的主體資格。另外，根據(jù)《教育法》第29條的規(guī)定，招生錄取權(quán)是高校依法享有的一項民事權(quán)利。此時，高校具有的主體資格是民事法律關(guān)系中的民事主體，其與學生之間的法律地位應是平等的[9]。其二，招生錄取是通過高校與學生雙方合意而實施的民事合同行為。民事合同行為以意思表示為基本構(gòu)成要素。在招生錄取過程中，學校的表意行為由發(fā)布招生信息、發(fā)放錄取通知書以及注冊三部分組成，考生的表意行為則由考試、志愿填寫和入學報到三部分組成。也就是說，高校發(fā)布招生信息、學生報考、高校錄取、學生報到注冊是雙方基于意思表示一致而形成合意的過程，亦即訂立民事合同的過程[10]。由此可見，高校的招生錄取行為，是高校與考生之間簽訂的以雙方合意為前提，以錄取規(guī)則為標準，以教育培養(yǎng)為內(nèi)容的民事合同行為[11]。

第二種觀點認為高校與學生之間構(gòu)成的入學關(guān)系是行政法律關(guān)系，招生錄取行為是“帶有一定契約性質(zhì)的公法行為”[12]。簡而言之，招生錄取行為是高校為實現(xiàn)公共利益，與學生簽訂的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的行政協(xié)議[13]。首先，高校的招生權(quán)是教育法律法規(guī)授予的一項教育行政權(quán)力。招生錄取工作是國家實施高等教育管理的重要組成部分，是國家教育行政部門的重要職責。高校依據(jù)《教育法》《高等教育法》的授權(quán)，代表國家行使招生錄取權(quán)，實現(xiàn)向公民提供高等教育服務的目的。因此，高校的招生錄取權(quán)是教育法律法規(guī)授予的一項行政權(quán)力，而不是民事權(quán)利[14]。其次，高校在行使招生職權(quán)時具備行政主體資格。一般而言，行政主體可分為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩部分[15]。從高校的主體資格上看，高等學校雖然不是法律意義上的行政機關(guān)，但是根據(jù)教育法律法規(guī)的授權(quán)，高校依法享有招收錄取學生的權(quán)力。也就是說，在招生錄取過程中，高校是以法律法規(guī)授權(quán)組織的身份行使招生錄取職權(quán)，其與考生之間的關(guān)系不具有平等性，不是平等主體之間的民事法律關(guān)系，而是行政法律關(guān)系[16]。最后，招生錄取行為具有一定的協(xié)議色彩，是否錄取也要取決于高校與學生之間的合意。事實上，考生選擇報考某所高校就與該高校之間達成了招生錄取協(xié)議，這本身就是雙方基于受教育權(quán)而形成合意的結(jié)果。

意思自治是民法的基本精神，其目的在于保證民事主體有權(quán)在法定范圍內(nèi)根據(jù)自己的意思從事民事活動[17]。基于此，“民事合同說”認為，招生錄取作為平等民事主體之間合意而形成的行為，理應遵循意思自治和契約自由的精神，不能對其進行過多的程序限制。對此，“行政協(xié)議說”也在一定程度上予以認可。隨著現(xiàn)代行政法理論的不斷演進，行政機關(guān)和相對人之間的法律地位逐步由高權(quán)化向平等化轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議中當事人之間的法律地位，也不再是命令與服從式的關(guān)系，而是趨于平等的關(guān)系[18]?？梢哉f，行政協(xié)議是建立在雙方協(xié)商一致基礎(chǔ)上的，行政機關(guān)原則上無法通過單方意思表示隨意改變協(xié)議的內(nèi)容，因而除行政優(yōu)益權(quán)的行使之外，無須對其行使的方式和步驟予以過多的限制。在法律規(guī)范層面，與業(yè)已成熟的《行政處罰法》不同，“法定程序”是行政法律法規(guī)對行政協(xié)議行使程序的全部規(guī)定?！陡叩冉逃ā返冉逃煞ㄒ?guī)也沒有規(guī)定具體的招生錄取程序，導致高校在實施招生錄取行為時無法定程序可依。在上述觀點的影響下，高校實施的招生錄取行為并未受到嚴格的程序控制，造成程序規(guī)制的缺失。

在民事合同中，雙方當事人應當按照合同約定的內(nèi)容履行自己的義務。與單方行政行為不同，行政協(xié)議是以協(xié)議形式確立行政機關(guān)和相對人之間的權(quán)利義務關(guān)系[19]。因而，行政機關(guān)和相對人都必須嚴格遵守協(xié)議約定，全面履行協(xié)議并承擔違反協(xié)議而產(chǎn)生的違約責任。按照前述兩種觀點，在高校與考生訂立的招生錄取協(xié)議中，雙方約定的主要內(nèi)容是教育培養(yǎng)，并沒有約定高校審查職責和重新入學等方面的內(nèi)容。在教育法律法規(guī)和國家招生規(guī)定缺失的情況下，高校的審查職責不明、被頂替者重新入學難等困境由此而生。

上述兩種觀點在一定程度上也影響到高校賠償責任缺失的問題。按照“民事合同說”的邏輯，高校在存在過錯的情況下，被頂替者可要求高校承擔違約責任。那么按照“行政協(xié)議說”的邏輯，是否可以要求具有過錯的高校承擔行政賠償責任呢？從立法原意上看，“行政協(xié)議并不是國家賠償法的調(diào)整對象”[20]。在行政協(xié)議糾紛中，行政機關(guān)的責任產(chǎn)生于對義務的違反而不是對職責的。由此可知，行政機關(guān)的賠償責任不屬于行政賠償責任，而應屬于違約賠償責任。也就是說，按照“行政協(xié)議說”的邏輯，即便高校在存在過錯的情況下，也只是承擔違約賠償責任，而無須承擔行政賠償責任。實踐中，由于高校審查職責的不明確，被頂替者以存在過錯為由要求高校承擔違約賠償責任，也難以獲得法院的支持。

(二) 招生錄取行為的性質(zhì)：附延緩條件的行政許可

對招生錄取行為性質(zhì)的理解必須首先回到法規(guī)范層面?！陡叩冉逃ā返?9條第1款規(guī)定：“高級中等教育畢業(yè)或者具有同等學力的，經(jīng)考試合格，由實施相應學歷教育的高等學校錄取，取得?？粕蛘弑究粕雽W資格?！备鶕?jù)該條款的規(guī)定，考生取得高等教育入學資格的基本程序如下。第一，報考申請?？忌讷@得考試成績后，按規(guī)定和要求填報高校和專業(yè)志愿，并申請該高校予以審查。第二，高校審查。對于考生的報考申請，是否準許其獲得入學資格，高校必須依法進行審查。高校審查的內(nèi)容主要有兩點；一是高校需審查考生是否具有高級中等教育畢業(yè)或同等學力的身份；二是高校應審查考生的考試成績是否達到本學校的錄取要求。第三，錄取。對于經(jīng)審查符合錄取條件的考生，高校作出準予錄取決定，并向其頒發(fā)加蓋本學校印章的錄取通知書。錄取通知書具有明確的法律效力，既是招生錄取決定的憑證，也是考生取得高等教育入學資格的證明文件。由此可見，招生錄取行為不僅是一種依申請的行為，而且是需經(jīng)審查的行為，同時也是一種要式行為。按照行政許可的判定標準，招生錄取行為完全具備行政許可的形式要件，呈現(xiàn)出行政許可的一般法律特征。

遵循行政許可的基本原理和解釋路徑，招生錄取行為也具備行政許可的實質(zhì)要件，符合行政許可的本質(zhì)屬性。行政許可的性質(zhì)具有雙重性，是解禁性與賦權(quán)性的統(tǒng)一，即行政許可既是一種賦權(quán)行為，也是一種解禁行為[21]。從解禁性上看，行政許可的存在意味著法律對某一事項的一般禁止，對許可事項必須有明確的法律規(guī)定。立法者之所以通過《行政許可法》對某些事項設(shè)定相應的禁止，是因為社會資源的有限性決定了必須通過數(shù)量限制來控制其使用，否則就會產(chǎn)生公地悲劇[22]。就現(xiàn)階段而言，我國的高等教育資源仍是一種稀缺資源，公共教育供給存在明顯短缺，還無法達到全民教育的程度[23]。高等教育資源的有限性決定國家必須通過法律預設(shè)相應的禁止，對符合條件的學生才可解除禁止，允許其享有接受高等教育的權(quán)利和資格。對此，《高等教育法》第19條明確規(guī)定，考生只有通過高校對其是否符合身份和成績條件的審查，才可以取得高等教育入學資格。也就是說，高校的招生錄取決定是對符合條件的考生解除禁止，允許其接受高等教育的行為。從賦權(quán)性上看，招生錄取行為也是一種賦權(quán)行為。根據(jù)《高等教育法》第19條的規(guī)定，高校在作出準予錄取的決定后，考生便可取得高等教育入學資格。也就是說，一經(jīng)錄取，考生就可獲得接受高等教育的權(quán)利。這也是招生錄取許可與行政確認的本質(zhì)區(qū)別。行政確認是對既有的主體資格、法律事實和法律關(guān)系的認定，并未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務，其法律效果具有前溯性[24]。招生錄取許可則是創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務關(guān)系，賦予考生享有接受高等教育的權(quán)利。另外，招生錄取許可是準予考生今后可以接受高等教育，其法律效果具有后及性，未經(jīng)錄取，考生無權(quán)獲得和使用國家提供的高等教育資源。

綜上所述，招生錄取行為是高校根據(jù)考生的申請，經(jīng)依法審查，準予考生取得高等教育入學資格，從而獲得接受高等教育權(quán)利的行政許可。根據(jù)《行政許可法》第12條的規(guī)定，行政許可共有五種法定類型。招生錄取行為并不屬于特許、認可等類型，而是屬于該條第6項“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項”。高校在作出錄取許可時，一般會在錄取通知書中向考生附加按時報到的規(guī)定。高校所附加的報到要求，其實質(zhì)是招生錄取行為的附款。所謂行政行為的附款，是指行政主體作出的附加于行政行為上，起到限制該行為效果的附帶性規(guī)定，其目的在于實現(xiàn)行政的靈活對應性[25]。高校只有在確信考生具備錄取所要求的身份條件和考試成績時，才會發(fā)放錄取通知書，但是這些材料的真實性并不是由高校直接審查得出的，因此有必要添加報到的附帶性規(guī)定?？梢哉f，高校附加報到要求是為了核實考生是否符合招生要求，從而確保招生錄取結(jié)果的正確性。另外，由于考生是否會按時報到是處于不確定狀態(tài)的，因而高校所附加的是一種延緩條件，只有在該條件達成時，招生錄取行為才發(fā)生法律效力。在結(jié)構(gòu)上，招生錄取行為的完整表述應當是“可以取得高等教育入學資格，但是應按時到學校報到”，逗號前是對入學資格的許可，逗號后則是對該許可生效的規(guī)定。

四、 冒名頂替入學問題的行政法規(guī)制及權(quán)利救濟

(一) 冒名頂替入學的行政法規(guī)制

1.招生錄取行為的程序規(guī)制。正當?shù)男姓绦蚴且?guī)范公權(quán)力行使的必然要求，也是維護公民合法權(quán)利的重要屏障。它是從程序的角度，要求行政權(quán)力運行必須符合最低限度的公正標準，主要包括正當程序、公眾參與和行政公開[26]。對此，《行政許可法》予以明確，要求行政機關(guān)作出行政許可決定時不僅要聽取當事人的意見，而且要將許可的依據(jù)、過程和結(jié)果進行公開。作為一種行政許可行為，高校在實施招生錄取時必然要遵守《行政許可法》的規(guī)定。

第一，招生錄取行為的實施和結(jié)果應當有限予以公開。時至今日，高考仍被視為改變考生命運的一項重要考試，事關(guān)社會最基本的公平、公正。作為一項關(guān)系公眾切身福祉的行政許可行為，教育行政機關(guān)和高校在行使招生錄取權(quán)的過程中，應當依據(jù)不同情況將招生錄取的依據(jù)、過程和結(jié)果有限予以公開。

首先，作為招生錄取依據(jù)的考生檔案等考試信息應當向考生及利害關(guān)系人公開。就現(xiàn)階段而言，考生的高考成績和電子檔案是高校錄取新生的主要依據(jù)。對于考生申請公開考生檔案及答卷等考試信息的要求，教育行政機關(guān)以《政府信息公開條例》中的“國家秘密”“危及社會穩(wěn)定”等條款為依據(jù)拒絕予以公開。確實，考生檔案等考試信息有其特殊性，如果社會公眾可以隨意申請公開而不受任何限制，則極有可能對考試秩序和社會穩(wěn)定造成不利的影響?？忌袄﹃P(guān)系人申請考試信息公開并不僅僅是為了滿足知情權(quán)，而是認為高考成績和電子檔案有誤，希望通過查閱考試信息的方式尋求受教育權(quán)的保障。基于此，教育行政機關(guān)應當保障考生及相關(guān)利害關(guān)系人的卷宗閱覽權(quán)，允許其查閱考生檔案等考試信息，以確保其高考成績和電子檔案的真實性[27]。在冒用學籍自行考試事件中，被頂替者如果能夠查閱偽造的考生電子檔案，則可以及時制止頂替者繼續(xù)實施頂替行為。

其次，正在制作、處理過程中的招生錄取信息應作區(qū)分處理，有限公開。依據(jù)過程性信息的一般認知，處于招生錄取過程中的制檔、閱檔和錄退行為皆屬于過程性信息。按照信息的特點，過程性信息可分為事實性信息和意見性信息，其中事實性信息可以公開，而意見性信息應當豁免公開[28]。據(jù)此，對制檔、閱檔和錄退工作中制作或獲取的信息應予以區(qū)別處理。在制檔過程中，教育考試機關(guān)會根據(jù)本地區(qū)生源分布情況，并結(jié)合高校的招生計劃數(shù)，與高校協(xié)商確定投檔比例和投檔要求，具有較強的主觀性和變動性，很顯然，這屬于意見性信息，應當豁免公開。所謂閱檔，是指高校對考生的成績、專業(yè)志愿、體檢表以及誠信記錄等電子檔案資料進行審閱。無疑，這些都是事實性信息，可以予以公開。在錄退環(huán)節(jié)，對思想品德、身體健康狀況以及成績達到要求的考生，高校可以自行確定是否錄取以及錄取的專業(yè)。這些包含各種觀點和意見的信息，屬于意見性信息，應當豁免公開。另外，在閱檔環(huán)節(jié)，高校應堅持社會公眾參與的公開性原則，邀請部分專家學者、考生以及家長代表參與閱檔過程，將其置于社會公眾監(jiān)督之下。

最后，高校應當及時向社會公開招生錄取結(jié)果。從權(quán)利義務關(guān)系的角度看，高校履行公開錄取結(jié)果的義務直接對應社會公眾的知情權(quán)。錄取結(jié)果的公開不僅有利于考生及時核查錄取結(jié)果，也有利于社會公眾參與監(jiān)督招生工作，以減少冒名頂替事件的發(fā)生。因此，高校在確定錄取名單后，應當通過適當?shù)姆绞较蛏鐣姽_擬錄取學生的名單。

第二，在重要事項上，考生的參與權(quán)應得到充分的保障。高校除了具有行政主體的屬性，還是享有辦學自主權(quán)的學術(shù)組織，因而在正當程序的適用上不可將其完全等同于一般的行政機關(guān)。招生錄取行為事涉專業(yè)的學術(shù)判斷，考生的過度參與不僅無助于冒名頂替問題的解決，還可能破壞考試公平。據(jù)此，考生的參與應集中在申訴環(huán)節(jié)，并以保障考生的公平聽證權(quán)為主要內(nèi)容。按照教育部頒布的歷年《普通高等學校招生工作規(guī)定》的規(guī)定，考生享有申訴的權(quán)利。但是通過對實踐的觀察，現(xiàn)有的招生錄取申訴程序并不能真正實現(xiàn)對考生權(quán)利的救濟。具體表現(xiàn)在現(xiàn)有的招生錄取申訴由高校單獨完成，不允許考生參與其中，也未能充分聽取考生的陳述和申辯。公平聽證權(quán)是行政參與的核心要求，是指利害關(guān)系人有權(quán)參與到行政權(quán)力的運行過程，而不是簡單地“到場”，更不是簡單地告知結(jié)論[29]。對此，高校在招生錄取的申訴程序中應當充分保障考生的公平聽證權(quán)，并與考生形成溝通和互動，從而有效遏制冒名頂替事件的發(fā)生。一方面，高校要充分履行告知義務。對于錄取和入學結(jié)果有異議的考生，高校在申訴程序中應當充分告知其不予錄取的事實、理由和依據(jù)，以便考生能夠充分了解情況。另一方面，高校要充分聽取考生的意見。在申訴程序中，高校必須充分聽取考生所提出的不同意見，不能片面地認定事實，剝奪考生辯護的權(quán)利。法律賦予考生公平聽證的意義在于通過雙方之間的陳述和辯論，使雙方對招生錄取的事實和理由得以有效溝通，讓考生有機會表達自己的不同意見，從而降低被冒名頂替的概率。

2.明確高校的審查職責。從現(xiàn)有的規(guī)定來看，教育法律法規(guī)及其相應的規(guī)范性文件并沒有就高校的審查職責和標準作出明確規(guī)定。也正是高校審查職責的缺失，頂替者方能使用偽造的學籍檔案、準考證、錄取通知書等入學材料，順利頂替他人上學。對于行政機關(guān)的審查義務，《行政許可法》第34條分別規(guī)定了形式審查和實質(zhì)審查兩種標準。作為一種行政許可行為，高校不僅要采取形式審查，而且也要依法予以實質(zhì)審查。這是因為，高等教育入學資格事關(guān)考生受教育權(quán)的實現(xiàn)，高校在進行審查時不能一味追求形式審查所要求的效率和簡潔，而忽視了高校必須承擔的“把關(guān)職責”。高校對考生所提交的申請材料有如下的審查義務。

在入學資格的取得環(huán)節(jié)，考生的思想考核、電子檔案以及考試成績等材料的真實性和合法性由當?shù)氐慕逃姓块T負責，高校僅需采取形式審查的標準，對考生所提交的思想考核、電子檔案以及考試成績等材料是否符合錄取要求進行審查。也就是說，在錄取通知書的取得階段，高校不需要對考生所提交材料的真實性和合法性予以實質(zhì)審查，只需審查申請材料是否齊全，是否符合錄取要求。

在入學資格的審查環(huán)節(jié)，高校不僅要對考生的申請材料進行形式審查，而且還應對考生申請材料的真實性進行實質(zhì)審查，以防止考生通過偽造的入學材料頂替他人入學。在形式審查方面，高校應當審查考生所提交的材料是否完整和齊全，錄取手續(xù)等是否符合國家的招生規(guī)定。在實質(zhì)審查方面，高校應當審查考生的錄取資格、身份證明、戶籍檔案等資料是否真實、合乎相關(guān)規(guī)定。在無法確認考生所提供的戶籍、檔案等材料真?zhèn)蔚那闆r下，高校應該盡快通知考生提供證據(jù)或聯(lián)系公安機關(guān)等相關(guān)部門予以調(diào)查核實。對于情況復雜或者重大疑難的問題，高校還應當指派工作人員進行實地核查。

(二) 被頂替入學者的權(quán)利救濟

1.明晰賠償責任。在冒名頂替事件中，被頂替者因其合法權(quán)益受到高校及其工作人員不法侵害時，有依法要求予以行政賠償?shù)臋?quán)利。在歸責原則上，盡管《國家賠償法》確立了多元化的歸責原則體系，但根據(jù)《行政許可法》第76條的規(guī)定，錄取許可賠償責任的歸責原則仍然是違法歸責原則。高校及其工作人員只有在違法實施錄取許可時，才承擔行政賠償責任。此時，高校的違法許可行為主要有三。一是濫用職權(quán)，即高校工作人員利用職權(quán)幫助被頂替者通過入學資格審查時，高校應當承擔行政賠償責任。二是程序違法。在行政侵權(quán)的判斷上，行政程序違法與濫用職權(quán)等實體違法標準相并列。也就是說，當行政機關(guān)因程序違法給當事人的合法權(quán)益造成損失時，應當承擔行政賠償責任。行政程序包含法定程序和正當程序，程序違法不僅僅是違反法定程序，同時也應當包含違反正當程序。正當程序是行政機關(guān)規(guī)范公權(quán)力行使的最低限度標準，所以行政機關(guān)違反正當程序作出的行政行為，必然會造成實體意義上的違法，最后損害當事人的合法權(quán)益[30]。據(jù)此，高校因違反法定程序或正當程序給被頂替者的合法權(quán)益造成損害的，應當承擔行政賠償責任。三是不履行法定職責。根據(jù)最高人民法院頒布的《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第1條的規(guī)定，行政機關(guān)因不履行法定職責造成當事人的人身和財產(chǎn)權(quán)受到損害的，應當承擔行政賠償責任。如前所述，根據(jù)《行政許可法》第34條的規(guī)定，在入學資格審查環(huán)節(jié)，高校對考生的申請材料不僅需要進行形式審查，同時也負有實質(zhì)審查的職責。也就是說，高校因未盡到審查職責造成被頂替者合法權(quán)益受損的，應當承擔賠償責任。

在侵權(quán)主體上，錄取許可賠償責任的主體是多元的。頂替者需要使用偽造的考生檔案和戶籍材料，才能頂替他人入學。因此，利用職權(quán)為冒名頂替者提供幫助的主體還可能包括教育考試機關(guān)工作人員、戶籍管理人員。根據(jù)《國家賠償法》第7條的規(guī)定，教育考試機關(guān)、公安機關(guān)與高校共同行使職權(quán)侵犯被頂替者合法權(quán)益的，應當承擔連帶責任。

在損害事實上，被頂替者遭受的權(quán)益損害主要有以下幾種。其一，接受高等教育的權(quán)利。本質(zhì)上，冒名頂替行為是對被頂替者受教育權(quán)的侵犯。其二，經(jīng)濟損失。在直接損失方面，是指現(xiàn)有財物的減少以及必然可得利益的損失[31]。譬如，被頂替者選擇復讀后，所需的復讀費、生活費、考試費等費用；在間接損失方面，是指可得財產(chǎn)性利益的損失。譬如，頂替者以被頂替者的名義所獲得的收入。其三，精神損害。冒名頂替行為侵犯了被頂替者的姓名權(quán)、名譽權(quán)等精神性人格權(quán)，導致被頂替者及其親屬遭受嚴重的精神損害。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，行政賠償僅限于對直接損失的賠償，不包括對間接損失的賠償。據(jù)此，被頂替者可以基于財產(chǎn)權(quán)利遭受損失為由，向高校主張賠償其直接損失。另外，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第13條第2款的規(guī)定，“在行政許可案件中，當事人請求一并解決有關(guān)民事賠償問題的，人民法院可以合并審理”。在冒名頂替事件中，被頂替者有權(quán)以“人格權(quán)遭受侵害”為由向頂替者提起民事賠償，要求其支付間接損失、精神損害賠償?shù)取?/p>

2.重新入學的分析。根據(jù)新修訂的《教育法》第77條第4款的規(guī)定，被頂替者可以申請恢復入學資格，但面對學校的專業(yè)設(shè)置、學歷級別以及招生名額等實際情況的變化，被頂替者如何重新入學仍需作進一步的分析。如前所述，作為一項附延緩條件的行政行為，招生錄取行為的生效取決于其所附的條件是否達成，即考生是否按時完成報到要求。由此引發(fā)的問題是:在恢復入學資格后，招生錄取行為應處于何種效力狀態(tài)?根據(jù)行政行為成立的理論，招生錄取行為此時的效力狀態(tài)應為成立而非生效。行政行為的成立是指行政機關(guān)行使職權(quán)的意思表示已經(jīng)確定，但因還未被相對人獲知或所附條件未成就而不產(chǎn)生對外效力的狀態(tài)[32]。一般而言，行政行為一經(jīng)成立就對作出主體產(chǎn)生了實質(zhì)存續(xù)力，即作出行政行為的行政主體不得隨意變更行政行為的內(nèi)容[33]。據(jù)此，被頂替者在進行重新入學申請時，高校不得以專業(yè)設(shè)置、學歷級別的變化為由拒絕其入學，原則上高校仍應按照當年錄取通知書所載明的學歷級別、專業(yè)以及學制允許被頂替者入學。當然，由于學校專業(yè)設(shè)置和學歷級別會發(fā)生變化，被頂替者的入學面臨制度上的障礙。譬如，陳春秀當時報考的專業(yè)已由?？粕秊楸究?，且山東理工大學也不再招收專科學生。在教育資源稀缺的情況下，高校專門為被頂替者單獨開設(shè)相應的專業(yè)和課程，不符合比例原則的要求。然而，在權(quán)利理念逐漸轉(zhuǎn)向以國家責任為基礎(chǔ)的積極權(quán)利的背景下，基本權(quán)利不僅具有防御權(quán)和受益權(quán)功能，還衍生出了客觀價值秩序的功能[34]?；谑芙逃龣?quán)的客觀價值秩序功能，教育行政機關(guān)及高校有義務將受教育權(quán)中“受教育機會平等”的權(quán)利保障主張予以細化。因此，在學校專業(yè)設(shè)置和學歷級別發(fā)生變化的情況下，高?？筛鶕?jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》第21、22條中關(guān)于轉(zhuǎn)學和轉(zhuǎn)專業(yè)的規(guī)定予以區(qū)分處理。

根據(jù)教育部頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第11條的規(guī)定，高校應當對考生的身心健康狀況和藝術(shù)、體育等專業(yè)水平進行審查。實踐中，被頂替者在恢復入學資格后，其身體狀況和專業(yè)水平可能存在不符合相關(guān)要求的情況，此時高校應當按照被頂替者現(xiàn)在的實際情況予以審查。針對被頂替者身心健康狀況不符合入學要求的，高校應當按照保留入學資格的規(guī)定，允許其保留入學資格。對于身心健康和專業(yè)水平不符合報考專業(yè)要求的，高?？梢栽谡髑蟊豁斕嬲咭庖姷那闆r下，按照學校轉(zhuǎn)專業(yè)的規(guī)定予以處理。另外，根據(jù)《教育法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》的規(guī)定，頂替者因違法行為所取得的入學資格和學籍應當依法予以撤銷。但其入學資格和學籍原本就是屬于被頂替者的，因而被頂替者重新入學時，無須占用新生的招生名額，以防止產(chǎn)生新的不公平。

五、 結(jié) 語

有權(quán)利必有救濟。冒名頂替者冒用他人的名義取得入學資格，不僅侵犯了被頂替者的受教育權(quán)，還直接改寫了被頂替者的人生。前一種失范行為經(jīng)規(guī)范后還有可能回到常態(tài)，而后一種失范行為則具有不可逆性。對于冒名頂替入學問題的規(guī)制和權(quán)利救濟，現(xiàn)有的方案無法從根本上解決問題。為此，我們應當按照行政許可的控權(quán)邏輯對冒名頂替入學行為予以規(guī)制和救濟，以保障被頂替者的受教育權(quán)。法治首先是規(guī)則之治，將對法的正義價值的保障落到實處的關(guān)鍵是建立完備的法律規(guī)則[35]。因此，我們也應借《教育法》修訂的契機，盡快細化出臺相關(guān)的配套法律規(guī)范，進一步完善被頂替者的權(quán)利受侵害后的賠償標準、救濟渠道等問題。