關(guān)于央企投資決策授權(quán)體系構(gòu)建的思考

□ 北京 謝敏旭

2019年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）>的通知》，進(jìn)一步加大了對(duì)中央企業(yè)規(guī)劃投資、產(chǎn)權(quán)管理、企業(yè)財(cái)務(wù)等方面的授權(quán)放權(quán)力度。各中央企業(yè)根據(jù)通知精神，均明確或調(diào)整了企業(yè)管控模式，制定或完善了總部權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單、重大事項(xiàng)決策清單和總部授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)清單。經(jīng)過兩年多的實(shí)施，中央企業(yè)的授權(quán)放權(quán)取得了不小的成果，被授權(quán)單位的活力得到了進(jìn)一步激發(fā)。而投資決策的授權(quán)放權(quán)，使被授權(quán)單位有了更大的投資自主決策權(quán)限，激發(fā)了他們干事創(chuàng)業(yè)的主觀能動(dòng)性，以及主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、勇闖市場(chǎng)的精神，企業(yè)規(guī)模和效益增長(zhǎng)顯著。但是，目前仍有一些中央企業(yè)及成員單位存在投資管理意識(shí)比較淡薄、投資決策機(jī)制不完善、投資授權(quán)不合理、投資管理不到位等問題，并且隨著授權(quán)層級(jí)的增加，投資決策中存在的問題越趨嚴(yán)重。因此，筆者針對(duì)中央企業(yè)構(gòu)建完善的投資決策授權(quán)體系提出了一些建議，期望為中央企業(yè)的投資管理提供有意義的借鑒。

一、中央企業(yè)在投資決策授權(quán)管理中存在的主要問題

1.市場(chǎng)調(diào)研不充分。在投資前期沒有對(duì)市場(chǎng)的供需、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)力等情況進(jìn)行充分調(diào)研，沒有收集足夠的信息和數(shù)據(jù)，或者對(duì)收集的信息和數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)地分析和推斷，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)和制造與市場(chǎng)需求不相符，出現(xiàn)供需不匹配的現(xiàn)象。

2.項(xiàng)目論證不科學(xué)、不充分。對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品方案、生產(chǎn)工藝、設(shè)備選型、工程方案和建設(shè)條件的可行性沒有充分地分析論證，論證方法不科學(xué)，論證過程不全面，有關(guān)假設(shè)和預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致結(jié)論不準(zhǔn)確。沒有構(gòu)建合理的投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模型，增加了投資決策的隨意性；在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)隨意調(diào)整評(píng)價(jià)參數(shù)提高項(xiàng)目收益、降低項(xiàng)目成本，使項(xiàng)目變得可行。

3.投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。一些企業(yè)急功近利，片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益，特別是在目前傳統(tǒng)市場(chǎng)萎縮、新的市場(chǎng)開拓進(jìn)展緩慢、新的發(fā)展格局尚在構(gòu)建的情況下，仍熱衷于依靠要素投入和規(guī)模擴(kuò)張等實(shí)現(xiàn)粗放式增長(zhǎng)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)不足，未建立完善的投資風(fēng)險(xiǎn)管理體系；對(duì)投資項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠科學(xué)，過于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，弱化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)留下隱患。

4.投資決策機(jī)制不完善。一些企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)還不健全，“一把手”意識(shí)突出，外部董事監(jiān)督乏力、缺乏有效抓手，內(nèi)部監(jiān)管無法到位，使集體決策把關(guān)流于形式，失去了應(yīng)有的作用。另外，決策時(shí)缺乏對(duì)投資項(xiàng)目本身的全面了解，只注重程序上的合法合規(guī)而忽視項(xiàng)目本身的論證。

5.投資授權(quán)不合理、管理不到位。未對(duì)被授權(quán)單位的投資管理體系進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，導(dǎo)致投資決策授權(quán)偏高或偏低。授權(quán)偏高意味著超出被授權(quán)單位能力，容易發(fā)生投資決策問題；授權(quán)偏低則不易充分發(fā)揮被授權(quán)單位的主觀能動(dòng)性，不利于被授權(quán)單位的發(fā)展。另外，投資授權(quán)后對(duì)被授權(quán)單位未進(jìn)行有效監(jiān)督檢查，對(duì)投資失去控制，對(duì)企業(yè)造成不利影響。

二、中央企業(yè)投資決策授權(quán)體系構(gòu)建

為解決中央企業(yè)及成員單位在投資決策中存在的問題，建設(shè)一套科學(xué)、完善的投資決策授權(quán)體系是非常必要的。中央企業(yè)投資決策授權(quán)層級(jí)較多，對(duì)于授權(quán)單位，需要做好投資決策的授權(quán)放權(quán)和監(jiān)督管理；對(duì)于被授權(quán)單位，則需要加強(qiáng)行權(quán)能力的建設(shè)、加強(qiáng)投資項(xiàng)目的科學(xué)決策和管理。中央企業(yè)某一層級(jí)單位可以是授權(quán)單位，也可以是被授權(quán)單位，下面分別從授權(quán)單位和被授權(quán)單位研究投資決策授權(quán)體系的構(gòu)建。

1.授權(quán)單位。①明確投資方向和投資回報(bào)指標(biāo)。根據(jù)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，確定被授權(quán)單位的主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，建立投資項(xiàng)目負(fù)面清單，設(shè)定禁止類和特別監(jiān)管類投資項(xiàng)目，并實(shí)行分類監(jiān)管。對(duì)列入負(fù)面清單禁止類的投資項(xiàng)目，被授權(quán)單位一律不得投資；對(duì)列入負(fù)面清單特別監(jiān)管類的投資項(xiàng)目，被授權(quán)單位需上報(bào)授權(quán)單位決策；對(duì)負(fù)面清單之外的投資項(xiàng)目，由被授權(quán)單位按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策。通過主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的確定以及對(duì)投資項(xiàng)目的分類監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)將資源和能力投向企業(yè)戰(zhàn)略領(lǐng)域，投向增強(qiáng)主業(yè)優(yōu)勢(shì)、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力的投資項(xiàng)目。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)等，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行分類，研究確定每類投資項(xiàng)目的投資回報(bào)指標(biāo)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目，根據(jù)市場(chǎng)情況確定投資回報(bào)指標(biāo)；對(duì)于戰(zhàn)略性投資項(xiàng)目，則兼顧戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益來確定投資回報(bào)指標(biāo)。

②建立投資決策授權(quán)評(píng)估機(jī)制、開展分類授權(quán)。在投資決策授權(quán)前，對(duì)擬授權(quán)單位的投資管理組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)、投資管理制度、投資決策流程、投資過程管理、投資風(fēng)險(xiǎn)管理、投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理等進(jìn)行綜合評(píng)估，形成投資授權(quán)評(píng)估報(bào)告。存在投資決策方面重大問題的，堅(jiān)決不予授權(quán)；待擬授權(quán)單位完成整改后，再進(jìn)行投資決策授權(quán)，使投資授權(quán)“放得下”、“接得住”、“行得穩(wěn)”。在投資決策授權(quán)時(shí)，根據(jù)被授權(quán)單位情況，如戰(zhàn)略地位、行業(yè)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)管理能力、公司治理水平等多個(gè)維度，設(shè)計(jì)分類授權(quán)模式，按照“一企一策”的原則，進(jìn)行投資決策授權(quán)。

③建立監(jiān)督檢查和考核激勵(lì)機(jī)制。對(duì)被授權(quán)單位實(shí)施中的投資項(xiàng)目進(jìn)行例行監(jiān)督檢查和臨時(shí)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。例行監(jiān)督檢查是對(duì)投資活動(dòng)全過程的綜合性檢查，臨時(shí)監(jiān)督檢查是針對(duì)重大、突發(fā)事件臨時(shí)開展的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查的重點(diǎn)是投資項(xiàng)目決策、執(zhí)行和效果等情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)，減少投資損失。堅(jiān)持業(yè)績(jī)導(dǎo)向，按照客觀公正、科學(xué)規(guī)范、注重實(shí)效、獎(jiǎng)懲并舉的原則，以投資決策時(shí)的指標(biāo)以及行業(yè)優(yōu)秀指標(biāo)為依據(jù)，組織開展投資項(xiàng)目自評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)，并對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行考核，激勵(lì)被授權(quán)單位不斷改進(jìn)投資決策工作，努力創(chuàng)造工作佳績(jī)。

2.被授權(quán)單位。①完善投資管理組織架構(gòu)。完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，全面加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，有效發(fā)揮董事會(huì)“定戰(zhàn)略、防風(fēng)險(xiǎn)、做決策”的作用。強(qiáng)化黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”作用，明確黨組織在投資決策中的權(quán)責(zé)和工作方式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。在董事會(huì)下設(shè)置戰(zhàn)略與投資委員會(huì)，作為專業(yè)委員會(huì)對(duì)重大投資事項(xiàng)進(jìn)行研究，并決定是否提交董事會(huì)審議。明確投資管理部門、財(cái)務(wù)部門、法律事務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管控部門以及業(yè)務(wù)部門在投資項(xiàng)目論證、審查中的職責(zé)。

②規(guī)范投資決策程序。制定投資決策程序，明確投資決策流程，重視程序在權(quán)力行使過程中的作用，堅(jiān)持依法合規(guī)、科學(xué)決策，確保投資決策所有工作有章可循、有章能循、有章必循，防止權(quán)力濫用、避免決策過程的隨意性。明確投資決策的主要內(nèi)容，避免投資決策變成程序性審查。投資決策主要內(nèi)容包括是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和公司發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，投資項(xiàng)目的技術(shù)、市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)性是否可行，材料分析、數(shù)據(jù)測(cè)算是否有說服力，投融資方案是否科學(xué)合理，投資回報(bào)是否達(dá)到要求，投資風(fēng)險(xiǎn)分析是否全面、風(fēng)險(xiǎn)是否可控、是否制定有效的防范措施，投資法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否到位、是否存在違法違規(guī)問題。

③建立項(xiàng)目論證評(píng)估機(jī)制。堅(jiān)持嚴(yán)密論證，認(rèn)真做好投資項(xiàng)目的可行性分析與論證，對(duì)市場(chǎng)的供需、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)力等情況進(jìn)行充分調(diào)研，并對(duì)收集的信息和數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行系統(tǒng)性、科學(xué)性地分析和推斷。對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品方案、生產(chǎn)工藝、設(shè)備選型、工程方案和建設(shè)條件的可行性進(jìn)行充分地分析論證。堅(jiān)持運(yùn)用技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析方法，優(yōu)化技術(shù)方案，控制項(xiàng)目投資，提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性。不經(jīng)過充分論證的項(xiàng)目不隨意決策，經(jīng)濟(jì)效益不佳的項(xiàng)目需要慎重決策。堅(jiān)持“先評(píng)估后決策”的原則，建立科學(xué)、合理的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。以項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為核心，對(duì)投資項(xiàng)目的建設(shè)必要性、生產(chǎn)建設(shè)條件和技術(shù)方案等各個(gè)方面展開全面、系統(tǒng)地評(píng)論和審查。針對(duì)不同類別投資項(xiàng)目，建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模型，合理確定參數(shù)指標(biāo)，使財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)更符合項(xiàng)目實(shí)際情況。同時(shí)，為確保評(píng)估結(jié)果的公正性和科學(xué)性，對(duì)于評(píng)估結(jié)論易引起爭(zhēng)論的項(xiàng)目的評(píng)估，要交由非利益相關(guān)的咨詢公司進(jìn)行評(píng)估，盡可能避免單位利益或部門利益對(duì)評(píng)估結(jié)論的公正性和科學(xué)性的影響。

④加強(qiáng)工程項(xiàng)目投資實(shí)施管理。首先加強(qiáng)初步設(shè)計(jì)管理。初步設(shè)計(jì)必須滿足國(guó)家制定的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和各類規(guī)范，不能為了減少成本而降低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，帶來安全和質(zhì)量上的隱患；也不能盲目提高標(biāo)準(zhǔn)，帶來投資的增加。要充分進(jìn)行工程方案優(yōu)化比選論證，運(yùn)用價(jià)值工程等方法選擇最優(yōu)的方案。要充分發(fā)揮初步設(shè)計(jì)評(píng)審的作用，有效提升初步設(shè)計(jì)質(zhì)量，科學(xué)確定技術(shù)方案和合理的投資概算，提升投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

其次加強(qiáng)采購(gòu)和合同管理。采購(gòu)活動(dòng)必須堅(jiān)持質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)和效率結(jié)合的原則；要加大采購(gòu)活動(dòng)的市場(chǎng)調(diào)研，拓寬信息渠道，以便擴(kuò)大招標(biāo)的范圍，使競(jìng)爭(zhēng)更加公平；盡可能地采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。合同文件應(yīng)技術(shù)要求明確、現(xiàn)場(chǎng)條件完整、合同條款周密和符合有關(guān)政策及程序，防止因合同文件的疏漏而導(dǎo)致合同風(fēng)險(xiǎn)，減少或避免合同執(zhí)行過程中合同變更的發(fā)生；嚴(yán)格按照合同進(jìn)行管理，對(duì)違約的承包商進(jìn)行索賠；嚴(yán)格控制變更和索賠，建立嚴(yán)格的設(shè)計(jì)和技術(shù)變更授權(quán)審批制度；防止重復(fù)支付，避免提前支付；合同履行后進(jìn)行全面評(píng)估和總結(jié)，改進(jìn)合同管理工作。

再其次加強(qiáng)投資統(tǒng)計(jì)和分析。投資統(tǒng)計(jì)實(shí)行定期報(bào)告和不定期報(bào)告相結(jié)合的報(bào)告制度，報(bào)告應(yīng)真實(shí)、及時(shí)和準(zhǔn)確，能反映局部或總體投資情況。建立概算監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)存在的超概風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，積極制定有效的措施確保投資受控。

⑤建立投資風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建立投資全過程風(fēng)險(xiǎn)管理體系，將投資風(fēng)險(xiǎn)作為企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在投資項(xiàng)目立項(xiàng)階段，將風(fēng)險(xiǎn)分析作為項(xiàng)目立項(xiàng)文件的必要組成部分，對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，合理確定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，制定有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，重大投資項(xiàng)目編制專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容作為重要內(nèi)容進(jìn)行同步評(píng)估，使風(fēng)險(xiǎn)分析更具科學(xué)性。項(xiàng)目決策時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)作為投資決策的要點(diǎn)，避免出現(xiàn)重大決策失誤。

三、總結(jié)

由于中央企業(yè)管理的層級(jí)多，投資決策授權(quán)的層級(jí)也多，通過投資決策授權(quán)體系的構(gòu)建和完善，明確授權(quán)單位和被授權(quán)單位的職責(zé)，提高被授權(quán)單位投資決策的積極性、靈活性和自律性，更好地適應(yīng)市場(chǎng)變化的要求，同時(shí)確保投資決策授權(quán)而不失控，不斷提高企業(yè)的投資回報(bào)水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。