論非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任

劉 洋，裴兆斌，曲 靜

（大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 遼寧，大連 116023）

在我國，土地轉(zhuǎn)讓通常以有償和無償進(jìn)行分類，其中有償轉(zhuǎn)讓主要是以買賣的方式做出，無償轉(zhuǎn)讓則大部分通過生前贈與或死后遺贈的方式完成。在我國歷史上，只有早期土地私有制的社會里存在著大量的轉(zhuǎn)讓土地的行為，而伴隨著社會主義的改造，我國的土地就由私有制發(fā)展為了公有制，這意味著人們不能再肆意轉(zhuǎn)讓土地[1]。但是我國對于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有做出禁止性規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為在符合相關(guān)法律規(guī)定的條件下仍是被允許的，相關(guān)規(guī)定還指出在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，其所有權(quán)人仍為國家或集體，而非受讓人。我國現(xiàn)行的《土地管理法》自1986年頒布，迄今為止歷經(jīng)了30 余年，在這期間我們國家的各個方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，《土地管理法》為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)及市場的需求，也不斷地進(jìn)行了修改和完善。在這一修改過程中，我們始終把集體和人民的利益置于首要位置，在修改內(nèi)容上將立法決策與中央的意志相結(jié)合、在修改規(guī)律上以謹(jǐn)慎穩(wěn)步推進(jìn)為遵循，致力于更好的滿足土地市場需求，但是在個別方面仍存在著一定的不足[2]。

1 非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的一般原理

1.1 非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

在我國《土地管理法》的第七十四條中，首先指出了對于非法轉(zhuǎn)讓土地的違法所得國家是有權(quán)力沒收的，負(fù)責(zé)機關(guān)是自然資源主管部門。其次，該條款分別從違反土地利用總體規(guī)劃和符合土地利用總體規(guī)劃兩個方面說明了行為人需要承擔(dān)的法律責(zé)任。具體而言，擅自將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地的，土地上的相關(guān)建筑物及設(shè)施需要依照相關(guān)要求限期拆除，土地也要重新恢復(fù)到原始狀態(tài)；若符合土地規(guī)劃，則沒收即可，不必拆除。此外，相關(guān)部門還可以根據(jù)違法情節(jié)并處一定的罰款。對于單位違法進(jìn)行建筑的，單罰即可，即處罰相關(guān)責(zé)任人，不處罰單位；但如果情節(jié)嚴(yán)重，達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的，則需采取一定的刑事處罰。綜上所述，我國法律對于非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，根據(jù)情節(jié)輕重規(guī)定了諸如限期拆除、恢復(fù)原狀、并處罰款，刑事處罰等不同形式的法律責(zé)任，這有助于管理我國的土地資源，使得土地流轉(zhuǎn)活動在在市場中高效有序進(jìn)行[3]。

1.2 非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的形式

1.2.1 行政責(zé)任 我國對于非法轉(zhuǎn)讓土地的行為規(guī)定了很多不同形式的處罰，在實踐中用的最多的就是行政處罰?！锻恋毓芾矸ā返谄呤臈l對此做出了詳細(xì)的規(guī)定，其中主要包括以下內(nèi)容：一是縣級以上政府相關(guān)部門是沒收違法所得的權(quán)力機關(guān)。二是對違法擅自改變土地用途的單位或個人，相關(guān)部門有權(quán)責(zé)令其限期拆除違法建筑物及其他附屬設(shè)施，同時要求違法主體一定期限內(nèi)恢復(fù)原狀。三是符合土地規(guī)劃的，可從輕處罰，僅沒收相應(yīng)建筑物和設(shè)施即可。四是在對違法主體做出限期拆除、沒收其違法建筑物的處罰時，還可同時處以適格罰款。五是對于違法行為的有關(guān)責(zé)任主體，需要給予行政處分。六是對于情節(jié)嚴(yán)重，達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的，則需采取一定的刑事處罰。

《土地管理法》的第八十二條規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有土地的法律后果，該條款指出，對于擅自將集體所有的農(nóng)用土地改為非農(nóng)建設(shè)的，或者違法將集體用地轉(zhuǎn)讓給他人使用的，相關(guān)部門應(yīng)對做出處罰，如責(zé)令違法主體限期改正、沒收違法所得，并處罰款等?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第六十六條，六十七分別指出了關(guān)于擅自轉(zhuǎn)讓以劃撥、出讓取得土地使用權(quán)的法律責(zé)任。擅自轉(zhuǎn)讓通過出讓取得的土地使用權(quán)的，由土地管理部門負(fù)責(zé)沒收其違法所得，并可以要求其繳納一定數(shù)額罰款；對于劃撥取得的土地，非法轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)的后果，與上一條款幾乎一致，但卻多出了一項處罰，在本條款中違法主體還需要繳納土地使用權(quán)出讓金。

1.2.2 黨紀(jì)責(zé)任和政紀(jì)責(zé)任 當(dāng)具有一定特殊身份的主體做出了違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地的行為，還可能會受到黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分。當(dāng)違法行為涉及到國家公務(wù)員或者行政監(jiān)察對象時，應(yīng)首先對其做出行政處分?！哆`反土地管理規(guī)定行為處分辦法》中第十一條規(guī)定了，行政機關(guān)及其公務(wù)員非法轉(zhuǎn)讓土地的，應(yīng)對其給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)相對較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。另外，如果責(zé)任主體為中共黨員，還可以要求其承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，具體可參照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八章中的內(nèi)容。

1.2.3 刑事責(zé)任 除了以上兩種責(zé)任方式外，刑法中也對此規(guī)定了相關(guān)罪名和對應(yīng)的責(zé)任。在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第二百二十八條就規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪。該法條主要根據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度規(guī)定出了相應(yīng)的法律責(zé)任。兩種情節(jié)的法律責(zé)任相差還是很大的，情節(jié)嚴(yán)重的轉(zhuǎn)讓行為是可以只處罰罰金的，但如果情節(jié)特別嚴(yán)重，徒刑和罰金都是必不可少的。最高人民法院對此做出了司法解釋，可以看出，對于這兩種嚴(yán)重程度的情節(jié)的區(qū)分主要是根據(jù)非法轉(zhuǎn)讓土地的面積和非法獲利的數(shù)額做出的。

2 強化非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的必要性

在北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫檢索關(guān)鍵詞“土地，違法”，得出2006～2021年判決的土地違法案件共5064 例。而檢索關(guān)鍵詞“非法轉(zhuǎn)讓土地”，得出的案件總數(shù)量為1428 例，其中在2017年最多，為270 例，非法轉(zhuǎn)讓土地的案件在土地違法案件中占有很大的比例。在2021年12月23日自然資源部公開通報的涉刑土地違法案件中，涉及31個?。▍^(qū)、市），均為地方自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪依法移送司法機關(guān)后，2018年以來各地法院判處追究刑事責(zé)任的土地違法案件，主要涉及非法轉(zhuǎn)讓土地和非法占用農(nóng)用地?？梢?，我國目前非法轉(zhuǎn)讓土地的行為仍廣泛存在，對于土地資源的發(fā)展十分不利，在實踐中還經(jīng)常出現(xiàn)不同部門對于法律適用存在差異、法律責(zé)任條款落實難操作難的問題，會影響我國土地管理制度的有序運行，因此強化非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任是十分必要的。

《土地管理法》這次的修改相較于之前的修改具有更加重大的意義，這次修改著重于消除之前普遍存在著農(nóng)村集體與國有建設(shè)用地不能同權(quán)同價以及不同等入市等情況，加大了對于農(nóng)村土地征收制度的改革力度，加強了對耕地的保護(hù)力度，這次修改也涉及到對于中央與地方的土地審批權(quán)限的新的劃分，并強調(diào)了對于國土空間的規(guī)劃的重要性[4]。通過本輪修改，從根本上促進(jìn)了我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也讓我國的土地管理制度能夠更好的適應(yīng)當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)形勢[5]。從古至今，土地歷來對于國家的興盛或衰敗產(chǎn)生巨大的影響，土地問題切實關(guān)系到每一個人民的利益。土地資源作為重要的自然資源，對國民生活的各個方面都有著深遠(yuǎn)的影響，在國家的發(fā)展過程中，土地資源甚至能夠起到?jīng)Q定性的作用。強化非法轉(zhuǎn)讓土地的法律責(zé)任不僅可以切實改善人民的生活質(zhì)量，而且更有助于國家繁榮與發(fā)展。

3 我國非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任存在的問題

3.1 法律規(guī)定與實際不符、不夠明確

《土地管理法》第七十四條規(guī)定，對于非法轉(zhuǎn)讓土地上新建的建筑物和設(shè)施，若符合規(guī)劃，則對其應(yīng)予以沒收，還可同時并處罰款。然而在現(xiàn)實處理的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)法律規(guī)定與實際不符的情況，對于違法行為大部分是通過罰款這一附加罰進(jìn)行處罰，沒收這種處罰方式很少真正落實[6]。導(dǎo)致這種情況廣泛存在的直接原因就是即便做出沒收的處罰決定，土地上的建筑物、設(shè)施在后續(xù)的執(zhí)行過程中也很難得到合適的處理，甚至?xí)y以沒收。按照立法本意，土地不能沒收，若將建筑物及設(shè)施沒收為國有，很有可能會出現(xiàn)土地與土地上建筑物所有權(quán)分開的情況。在這一法條中還有如下幾個方面規(guī)定得不夠明確：一是對非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰，特別是罰款，法條中并沒有明確指出是只處罰轉(zhuǎn)讓方還是兩方都需要接受處罰；二是關(guān)于沒收違法所得，是否包含沒收相應(yīng)的土地；三是關(guān)于“責(zé)令限期改正”的規(guī)定中，“責(zé)令限期改正”是不是一種行政處罰、具體應(yīng)該包括哪些內(nèi)容、在實踐中怎樣操作。另外，本條款只規(guī)定了違法將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的法律后果，如果轉(zhuǎn)讓的不是農(nóng)用地，土地上新建的建筑物和其他設(shè)施應(yīng)該如何處理，此處并未做出明確規(guī)定。

3.2 法律適用標(biāo)準(zhǔn)存在差異

在非法轉(zhuǎn)讓土地的行為方式中，發(fā)生最多的就是擅自轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的行為。《土地管理法》第八十二條規(guī)定：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”本條規(guī)定了違法將集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律責(zé)任。但在實踐中，因?qū)υ摲l的內(nèi)容釋義以及適用標(biāo)準(zhǔn)存在界定模糊，導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)在處理案件時，會對轉(zhuǎn)讓行為定性、證據(jù)采信以及法律適用上均產(chǎn)生許多異議[7]。例如，某市規(guī)劃和自然資源委員會某分局（以下簡稱規(guī)自委分局）在核查李某非法占地案時發(fā)現(xiàn)張某于2005年將某村農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給李某，后李某在該地塊上進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。規(guī)自委分局認(rèn)定劉某在未經(jīng)過縣級以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)的情況下，擅自將某村九畝多的農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對其做出沒收違法所得并處罰款的行政處罰。而后劉某對于該決定書不服，提起行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)認(rèn)定劉某不構(gòu)成擅自將農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人用于非農(nóng)建設(shè)的違法行為。之所以會出現(xiàn)截然相反的裁判結(jié)果，主要是因為辦案機關(guān)與復(fù)議機關(guān)對于《土地管理法》第八十二條規(guī)定具有不同的理解，具體而言就是對該條中所規(guī)定的“擅自”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

3.3 法律責(zé)任條款落實難、操作難

3.3.1 “限期拆除”的處罰落實難、執(zhí)行難 根據(jù)《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，如果行為人在規(guī)定期限內(nèi)既不起訴，又不采取措施自行拆除，那么做出處罰的機關(guān)應(yīng)向人民法院申請強制執(zhí)行。但經(jīng)過對一定數(shù)量案件的分析可以發(fā)現(xiàn)，在實際操作中人民法院對于拆除違法建筑物及設(shè)施的執(zhí)行效果與我們的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。這是因為據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，只要有關(guān)機關(guān)提出了申請，不管人民法院后續(xù)如何執(zhí)行、效果怎樣，都視為國土資源部門的職責(zé)履行完畢，結(jié)果好壞不會對其造成任何影響，這就導(dǎo)致消極履行職責(zé)的情況只增不減[8]。這也更容易導(dǎo)致限期拆除在非法獲得土地上的違法建筑物和其他設(shè)施的處罰流于形式、難以落實。另一方面，即便這種限期拆除的處罰確實得到了落實，但是由于行為人會遭到難以承受的經(jīng)濟(jì)損失，所以很大一部分違法者并不會積極履行甚至?xí)c做出與執(zhí)法者對抗的行為，導(dǎo)致處罰決定難以執(zhí)行。

3.3.2 “沒收”的處罰操作難 在《土地管理法》第七十四條、第七十七條規(guī)定了，對于符合土地利用總體規(guī)劃的，需要沒收土地上的建筑物和設(shè)施。但是并沒有法律對該處罰程序如何實施以及建筑物和其他設(shè)施如何處理做出規(guī)定[9]。例如，對于違法占用農(nóng)民集體土地上的建筑物，沒收后歸為國有還是作為集體所有，其土地所有權(quán)在權(quán)屬上如何統(tǒng)一等問題均沒有明確的法律依據(jù)，現(xiàn)實中，沒收違法建筑物的處置成為各級政府及國土資源部門的難題[10]。另外，擬定予以沒收的建筑物和其他設(shè)施，從開工建設(shè)到竣工，大多也逃避或抵制建設(shè)主管部門及工程質(zhì)量監(jiān)督部門的監(jiān)管，建筑工程質(zhì)量處于不可控狀態(tài)，很可能存在安全隱患。沒收這類建筑物和設(shè)施，人力物力消耗極大，甚至?xí)驗槠浯嬖谫|(zhì)量問題而陷入不必要的其他訴訟中。

4 完善我國非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的對策建議

4.1 明確相關(guān)法條

對于法律規(guī)定與實際不符的問題，建議針對現(xiàn)行土地管理法以及相關(guān)規(guī)定中關(guān)于法律責(zé)任制度存在的問題進(jìn)行更深入的研究，對不符合實際情況的內(nèi)容予以修改和補充。明確性原則要求法律條文必須具體明確，不能含糊不清。只有法律條文明確，人們才能真正理解法條要傳達(dá)的信息，才能準(zhǔn)確的判斷其所做出的行為是否是違法行為甚至是犯罪行為。因此，建議刪除《土地管理法》第七十四條中“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”這一內(nèi)容，這樣該條款涵蓋的非法轉(zhuǎn)讓土地行為的范圍將會擴大，使非法轉(zhuǎn)讓各類土地的行為均包含于該條法律規(guī)定中，這更有助于從源頭制止不法行為的出現(xiàn)。

4.2 注意立法、司法時與其他法律的結(jié)合

對于非法轉(zhuǎn)讓、買賣土地的行為，在我國《刑法》和《土地管理法》中分別規(guī)定了不同的表達(dá)方式?！缎谭ā分械谋磉_(dá)為非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，僅僅從罪名上就能看出轉(zhuǎn)讓和買賣的并列關(guān)系，這是一個選擇性罪名。但是在《土地管理法》中，相應(yīng)法條將其表述為“買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，這意味著轉(zhuǎn)讓與買賣二者卻是包含關(guān)系。為了使立法統(tǒng)一，在設(shè)立法律條文時應(yīng)加強各部門法之間的銜接[11]。因此，建議將來修訂《土地管理法》，使其與《刑法》中的表述保持一致，可以將“買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的”改為“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的”，以便不同法律規(guī)范之間能夠相互呼應(yīng)，進(jìn)而達(dá)到立法統(tǒng)一。

司法實踐中，也需要注意與其他法律的結(jié)合。有些時候，雖然行政機關(guān)做出了行政許可，但是由于程序上存在著某些違法行為也會使得土地轉(zhuǎn)讓行為不合法，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓行為也可能構(gòu)成犯罪。因此，除了用刑法打擊此類行為，還可運用《監(jiān)察法》對其做出約束。行政許可部門工作人員屬于監(jiān)察委員會監(jiān)督的范圍。若政府部門工作人存在的徇私舞弊、濫用職權(quán)、貪污賄賂等行為，可根據(jù)監(jiān)察法對該類行為做出處理。

4.3 落實共同責(zé)任機制

各級自然資源主管部門要積極主動加強與當(dāng)?shù)毓?、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、檢察院、法院等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)[12]。探索建立協(xié)同聯(lián)動工作機制，嚴(yán)格落實共同責(zé)任機制，并對共同責(zé)任機制的落實情況進(jìn)行監(jiān)督考核?？己私Y(jié)果不合格的，相關(guān)責(zé)任人需要受到相應(yīng)的行政處分，以此來調(diào)動執(zhí)法人員的主動性和積極性。此外，還應(yīng)該加強對于非法轉(zhuǎn)讓土地行為的日常巡查，增加日常巡查次數(shù)，不定期進(jìn)行隨機巡查，將巡查責(zé)任嚴(yán)格落實到個人，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)立即制止并報告[13]。

4.4 實踐上注意與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的銜接

為解決限期拆除的處罰決定落實難、操作難等問題，可以將《土地管理法》中的相關(guān)條款與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定相銜接，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對此類土地違法行為的執(zhí)法權(quán)，對違反土地利用總體規(guī)劃的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、退還土地、限期改正；逾期不改正的，可以拆除[14]。對于我國的國土空間開發(fā)應(yīng)當(dāng)首先搭構(gòu)出大體的規(guī)劃框架，將其做出實施基礎(chǔ)，其次在實施過程中應(yīng)當(dāng)著重加強對于土地用途的規(guī)制，以及注重完善相關(guān)的法律法規(guī)，使得在進(jìn)行國土空間開發(fā)時有法可依，為切實解決實際問題做出制度導(dǎo)向。

為解決沒收非法占地建筑物和其他設(shè)施操作難等問題，建議取消現(xiàn)行《土地管理法》中關(guān)于沒收違法占地建筑物和其他設(shè)施的處罰規(guī)定，大幅度提高單位面積土地的罰款標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)可依違法項目用途確定，總的確定原則是，對違法項目罰款的總額度，遠(yuǎn)高于當(dāng)事人按正常程序報批合法用地所需費用，通過罰款使當(dāng)事人真正付出經(jīng)濟(jì)代價。

4.5 在新時代背景下完善非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國已經(jīng)進(jìn)入到一個新的時代,在這樣的背景下,我國的土地管理制度應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，結(jié)合實際發(fā)展情況，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。我國土地制度的發(fā)展,是一段將改革與法治并重的歷程，改革的成果需要法治進(jìn)行保障，法治的推進(jìn)也需要改革進(jìn)行穩(wěn)固。我們應(yīng)在《土地管理法》的原有基礎(chǔ)上，將經(jīng)過改革探索后已經(jīng)完備的臨時辦法轉(zhuǎn)化為長期的穩(wěn)定制度，為土地制度的改革提供良好環(huán)境。將《土地管理法》在改革實踐中汲取的有效經(jīng)驗上升為法律法規(guī)，在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下持續(xù)深化改革，在新時代背景下完善土地法律責(zé)任，優(yōu)化我國的土地管理制度，使土地資源得到最充分的利用[15]。