政府平臺(tái)投融資模式分析及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

劉冠華 高艷霞

政府投融資平臺(tái)的成立，目的是通過資本的有效運(yùn)作，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用設(shè)施完善和產(chǎn)業(yè)抉擇發(fā)展籌集大量資金，以改善城市形象、完善軟硬件條件、提升城市造血功能、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府投融資平臺(tái)因其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的特殊性，既是資金需求方（融資方），也是資金供給方（投資方），現(xiàn)就政府平臺(tái)主要投融資模式作簡(jiǎn)要分析。

一、現(xiàn)行主要投融資模式分類

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)融資方式按照資金的來源不同可以分為兩類，即內(nèi)部融資和外部融資。其中內(nèi)部融資是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)果產(chǎn)生的資金，是企業(yè)長(zhǎng)期融資的重要來源;外部融資是指企業(yè)通過外部的經(jīng)濟(jì)主體籌集資金的方式，主要分為通過金融機(jī)構(gòu)籌資的間接融資和通過資本市場(chǎng)籌資的直接融資兩種類型。

1.直接融資。直接融資是擁有暫時(shí)閑置資金的單位或個(gè)人和需要資金的單位或個(gè)人直接進(jìn)行資金融通，不需要經(jīng)過金融信用媒介實(shí)現(xiàn)。在這種融資方式下，在一定時(shí)期內(nèi)，資金盈余單位通過直接與資金需求單位協(xié)議，或在金融市場(chǎng)上購(gòu)買資金需求單位所發(fā)行的有價(jià)證券，將貨幣資金提供給需求單位使用。直接融資是資金供求雙方通過一定的金融工具直接形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的融資形式。例如，政府（中央政府或地方政府）、企業(yè)、個(gè)人所發(fā)行或簽署的國(guó)債、地方債、公司債、股票、抵押契約、借款合同，以及其他各種形式的借據(jù)或債務(wù)憑證。直接融資是以股票、債券為主要金融工具的一種融資機(jī)制，這種資金供給者與資金需求者通過股票、債券等金融工具直接融通資金的場(chǎng)所，即為直接融資市場(chǎng)，也稱證券市場(chǎng)，直接融資能最大可能地吸收社會(huì)游資，直接投資于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之中，從而彌補(bǔ)了間接融資的不足。

2.間接融資。間接融資是指資金盈余方通過存款的形式，或購(gòu)買銀行、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，將其閑置的資金先行提供給這些金融中介機(jī)構(gòu)，然后由這些金融機(jī)構(gòu)以貸款、貼現(xiàn)等形式，或通過購(gòu)買資金短缺方發(fā)行的有價(jià)證券，把資金提供給這些使用單位，從而實(shí)現(xiàn)資金的融通。這種以銀行金融機(jī)構(gòu)為中介進(jìn)行的融資活動(dòng)場(chǎng)所即為間接融資市場(chǎng)，主要包括中長(zhǎng)期銀行信貸市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)、融資租賃市場(chǎng)等，它由金融機(jī)構(gòu)籌集資金和運(yùn)用資金兩個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。間接融資同直接融資比較，其突出特點(diǎn)是比較靈活，分散的小額資金通過銀行等中介機(jī)構(gòu)的集中可以辦大事，同時(shí)這些中介機(jī)構(gòu)擁有較多的信息和專門人才，對(duì)保障資金安全和提高資金使用效益等方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，形成投融資雙贏。

3.其它類。主要包括一些新興的融資模式，包括PPP模式、股權(quán)融資、產(chǎn)業(yè)基金等。

二、適用政府平臺(tái)主要投融資模式及分析

1.間接融資類。（1）銀行貸款。銀行貸款是最常見的融資方式，具有手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單、放款速度較快的特點(diǎn)，但一般需要抵押物或第三方擔(dān)保，且對(duì)抵押物和信用要求較高。對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)來說，融資成本較低，使用比較靈活。（2）信托。即信托公司作為受托人向社會(huì)投資者發(fā)行信托計(jì)劃產(chǎn)品，為需要資金的企業(yè)募集資金。信托融資具有速度快、可控性強(qiáng)（與融資企業(yè)的整體信用以及破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)相分離）、融資規(guī)模與融資需求相吻合的特點(diǎn)，但融資成本較高，年利率有的高達(dá)20%以上。（3）融資租賃。融資租賃是指出租人根據(jù)承租人對(duì)租賃物件的特定要求和對(duì)供貨人的選擇，出資向供貨人購(gòu)買租賃物件，并租給承租人使用。融資租賃的主要優(yōu)勢(shì)是手續(xù)簡(jiǎn)單、限制條款少、可減少稅負(fù)壓力等（租金稅前扣除），缺點(diǎn)是融資成本相對(duì)銀行貸款較高、不能享有設(shè)備殘值等。

2.直接融資類。（1）交易商協(xié)會(huì)審批的直接融資工具。交易商協(xié)會(huì)審批的直接融資工具主要包括中期票據(jù)、短期融資券、超級(jí)短期融資券、非公開定向債務(wù)融資工具（PPN）、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）、信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具、綠色債等。目前平臺(tái)公司利用較多的工具為PPN、中期票據(jù)，其次為短期融資券。其主要優(yōu)勢(shì)是資金使用靈活，多可用于償還銀行貸款、項(xiàng)目投資、補(bǔ)充流動(dòng)資金。（2）企業(yè)債。企業(yè)債是由中央政府部門所屬機(jī)構(gòu)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)發(fā)行的債券，具有融資成本低、期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，但基本要求企業(yè)存續(xù)期在3年以上，并且發(fā)債前連續(xù)三年盈利，所籌資金用途符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，需要主體與債項(xiàng)評(píng)級(jí)。（3）資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是以企業(yè)所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證的證化券化融資方式，是地方政府投融資平臺(tái)盤活自身存量資產(chǎn)，釋放融資能力的重要途徑。探索資產(chǎn)證券化，可以降低融資成本，增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性，降低銀行固定利率資產(chǎn)的利率風(fēng)險(xiǎn)等。（4）上市融資。公司資產(chǎn)表現(xiàn)為股票形式，經(jīng)批準(zhǔn)后上市流通，公開發(fā)行。上市融資所籌資金具有永久性，無到期日，沒有還本壓力，一次籌資金額大，用款限制相對(duì)較松的特點(diǎn)，但上市融資門檻較高，前期花費(fèi)大，同時(shí)會(huì)增加監(jiān)管成本，削弱企業(yè)的控制權(quán)。

3.其它類。（1）PPP模式。即政府和社會(huì)資本合作模式。PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)是不直接增加政府平臺(tái)負(fù)債，而通過采購(gòu)社會(huì)資本彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，并在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值。主要缺點(diǎn)在于PPP的長(zhǎng)期合同缺乏足夠的靈活性，同時(shí)長(zhǎng)達(dá)二十年左右的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期難以把控潛在風(fēng)險(xiǎn)。（2）股權(quán)融資。股權(quán)融資是指企業(yè)的股東愿意讓出部分企業(yè)所有權(quán)，通過企業(yè)增資的方式引進(jìn)新的股東的融資方式。股權(quán)融資具有籌措的資金具有永久性、無到期日、不需歸還的特點(diǎn)。其成本一般要高于債務(wù)融資成本，而且股權(quán)融資是融資成本最高的一項(xiàng)。缺點(diǎn)就是手續(xù)繁瑣，股權(quán)稀釋。（3）產(chǎn)業(yè)基金。產(chǎn)業(yè)基金一般以有限合伙形式設(shè)立，向具有高增長(zhǎng)潛力的未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)或準(zhǔn)股權(quán)投資，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)資本增值。產(chǎn)業(yè)基金與貸款等傳統(tǒng)的債權(quán)投資方式相比，一個(gè)重要差異為基金投資是權(quán)益性的，著眼點(diǎn)不在于投資對(duì)象當(dāng)前的盈虧，而在于他們的發(fā)展前景和資產(chǎn)增值。

三、政府平臺(tái)投融資主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

拓寬政府平臺(tái)公司投融資渠道，加大投融資力度，有助于充分發(fā)揮政府投資融平臺(tái)在加快推進(jìn)全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的服務(wù)與保障功能，但同時(shí)必須謹(jǐn)慎防范可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.科學(xué)做好融資規(guī)劃，防止平臺(tái)過度負(fù)債。政府投融資平臺(tái)公司因擁有政府劃撥的土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等稀缺資源，必要時(shí)還輔之有政府財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，因此備受各類金融機(jī)構(gòu)的青睞。目前政府平臺(tái)公司的數(shù)量和融資規(guī)模均增長(zhǎng)較快，負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹，主要來源于兩方面，一是通過各類融資方式如銀行貸款、發(fā)行債券等形成的負(fù)債。二是對(duì)外擔(dān)保，尤其是各平臺(tái)公司之間相互擔(dān)保形成的隱性負(fù)債。適當(dāng)比例的良性負(fù)債可以使平臺(tái)公司資產(chǎn)得到提升，但比例過高則會(huì)形成不良負(fù)債，使平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加。對(duì)此，政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合自身的財(cái)務(wù)狀況、資金需求、預(yù)期收益，以及本地經(jīng)濟(jì)情況，科學(xué)合理地做好公司的整體融資規(guī)劃，準(zhǔn)確掌控資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流情況和還本付息金額，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，防止平臺(tái)公司過度負(fù)債。

2.合理設(shè)計(jì)融資方案，防止融資成本過高。融資成本主要與融資產(chǎn)品的品種和資金價(jià)格相關(guān)，不同的融資品種具有不同的價(jià)格、期限和要求。在目前政府平臺(tái)公司的投融資結(jié)構(gòu)中，銀行信貸仍占極大比重，但銀行信貸并非成本最低的融資品種，即使在銀行信貸體系內(nèi)，不同融資產(chǎn)品的資金成本也有較大差異，不同的貸款期限、還款方式及平臺(tái)公司信用等級(jí)等其它因素，也會(huì)影響到融資的綜合成本。平臺(tái)公司應(yīng)針對(duì)具體項(xiàng)目，綜合考慮融資產(chǎn)品的手續(xù)、期限、條件、增信措施、使用要求等要素，結(jié)合項(xiàng)目自身實(shí)際情況和金融市場(chǎng)特點(diǎn)，審慎分析、合理設(shè)計(jì)融資方案，并通過不同金融機(jī)構(gòu)的報(bào)價(jià)比選，確定最優(yōu)的融資方式和金融機(jī)構(gòu)，以降低平臺(tái)公司融資成本。

3.尋求融資方式的多元化，防止平臺(tái)資金斷鏈。政府平臺(tái)融資的品種單一、渠道單一以及期限錯(cuò)配等都可能導(dǎo)致資金斷鏈風(fēng)險(xiǎn)，所以必須謀求融資模式的多元化。一是融資品種的多元化，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策性扶持資金、政策性銀行貸款和低成本的商業(yè)銀行貸款，發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等，努力建立直接融資和間接融資相結(jié)合，債務(wù)融資和權(quán)益融資相結(jié)合的融資結(jié)構(gòu);二是融資渠道的多元化，廣泛對(duì)接政策性銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，減輕對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)的過度依賴，防止融資政策變化而引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);三是融資期限的多元化，短、中、長(zhǎng)期融資相結(jié)合，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)期限結(jié)構(gòu)的合理配置。

4.合理使用PPP模式，防范中長(zhǎng)期潛在風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式作為近年來政府力推的一種項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式和融資模式，在政府平臺(tái)公司的項(xiàng)目建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，但是PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)達(dá)10-30年，在合作期內(nèi)存在政策風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等多種難以把控的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到社會(huì)資本方的預(yù)期水平而造成較大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，若非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目過多，則會(huì)大大增加未來的財(cái)政支付壓力。

對(duì)此，各平臺(tái)公司在采用PPP模式時(shí)，必須科學(xué)選擇項(xiàng)目，嚴(yán)格按程序做好相關(guān)測(cè)算和財(cái)承論證，合理控制招標(biāo)價(jià)格，謹(jǐn)慎選擇社會(huì)資本合作方，全面考慮項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)和防范應(yīng)急措施，高度重視PPP合同的起草編制工作，有效防范、及時(shí)預(yù)警并合理規(guī)避未來可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。

5.加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和資本運(yùn)作，提升平臺(tái)投融資能力。提升平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理水平，增強(qiáng)平臺(tái)公司自身實(shí)力是應(yīng)對(duì)和化解融資風(fēng)險(xiǎn)的核心要素。政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)發(fā)掘和爭(zhēng)取更多的具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，降低非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重，并通過資本運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資金、資產(chǎn)、資源、資本相互間的科學(xué)流動(dòng)和有效轉(zhuǎn)換，最大限度地促進(jìn)平臺(tái)公司資本增值，增強(qiáng)盈利能力，進(jìn)而提高信用等級(jí)，提升綜合投融資能力。

（作者單位：長(zhǎng)沙市長(zhǎng)投產(chǎn)業(yè)投資有限公司 ? 伊春森工美溪林業(yè)局有限責(zé)任公司）