我國能源安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)與國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

李新權(quán) 楊曉鋒

摘要：能源是人類文明和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化的動力源泉，能源安全是國家安全的重要基石。本文首先研究分析了能源安全范式的歷史演變過程，指明能源發(fā)展的歷史趨勢。其次分析了我國的能源現(xiàn)狀和存在問題。再其次以歐盟、美國和日本為現(xiàn)實(shí)樣本，介紹了它們應(yīng)對能源安全的各自舉措，強(qiáng)調(diào)我國當(dāng)前進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型的緊迫性和必要性。最后指出能源安全范式轉(zhuǎn)變和域外經(jīng)驗(yàn)對推進(jìn)我國的能源安全戰(zhàn)略具有重要啟示和借鑒意義。思想層面要重視能源安全的戰(zhàn)略性;國際層面不僅要協(xié)調(diào)好兩個(gè)市場、兩種資源之間的關(guān)系，而且還要積極參與區(qū)域性能源合作，更要在全球能源治理方面具有話語權(quán);國內(nèi)層面上既要協(xié)調(diào)中央和地方之間，能源生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、氣候變化之間的關(guān)系，還要堅(jiān)持走陸海能源開發(fā)、傳統(tǒng)能源與新能源并舉的道路。

關(guān)鍵詞：能源安全 石油安全 能源治理 新能源

作者簡介：李新權(quán)，中國發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會戰(zhàn)略思維與領(lǐng)導(dǎo)力專業(yè)委員會專職研究員;

楊曉鋒，中國石油大學(xué)（北京）國際石油政治研究中心副教授。

能源是人類文明和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源安全是國家安全的重要組成部分。習(xí)近平總書記2014年在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上強(qiáng)調(diào)，能源安全是涉及國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要，并提出了“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略。

《習(xí)近平：積極推動我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命》，新華網(wǎng)，2014年6月13日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm。目前我國雖然已成為世界能源第一生產(chǎn)大國，形成煤炭、石油、天然氣、新能源、可再生能源等多輪驅(qū)動的供應(yīng)體系，但是能源安全問題依然嚴(yán)峻。這突出表現(xiàn)為：一是我國已成為世界能源消費(fèi)和進(jìn)口第一大國，油氣對外依存度持續(xù)增長。2020年石油消費(fèi)28.5艾焦（EJ），國內(nèi)原油產(chǎn)量1.95億噸，進(jìn)口原油5.57億噸，

數(shù)據(jù)來源：《bp世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，bp中國網(wǎng)站，2021年7月8日，第24、19、32頁。對外依存度為74.1﹪。天然氣產(chǎn)量1940億立方米，消費(fèi)量3306億立方米，進(jìn)口天然氣1391億立方米，

同②，第36、38、42頁。對外依存度升至41.8%。二是煤炭雖然在2020年能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重降至56.8%，但尚未達(dá)到峰值，石油、天然氣、一次電力及其他能源的消費(fèi)比重分別提升至18.9%、8.4%、15.9%，

國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2021年9月，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm。石油的碳排放也未達(dá)峰。三是受氣候變化影響，我國也面臨西方國家所提出的能源安全、經(jīng)濟(jì)競爭、環(huán)境可持續(xù)的三重困境。最后是為履行《巴黎氣候變化協(xié)定》，我國承諾將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力政策和措施，力爭于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這些政策和舉措一方面顯示了我國在應(yīng)對氣候變化方面的決心，另一方面也表明我國主動進(jìn)行能源革命，從而實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。

在當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)深刻變化的背景下，能源安全的國際因素更不容忽視。一是受新冠肺炎疫情影響而出現(xiàn)的國際油價(jià)突破底線的大幅波動。二是盡管我國能源進(jìn)口渠道已呈現(xiàn)多元化格局，但這些能源供應(yīng)多是雙邊性的，易受國際局勢和資源國時(shí)局影響，缺乏穩(wěn)定性和長效性。三是由美歐和歐佩克主導(dǎo)的國際能源治理體系日漸式微，而新的全球能源治理體系和多邊合作機(jī)制尚未成型，全球能源治理框架亟待新興經(jīng)濟(jì)體的參與。

總之，能源安全是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石。在應(yīng)對氣候變化的新形勢下，如何保障經(jīng)濟(jì)社會所需的清潔低碳能源的持續(xù)、可靠供給是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。探討能源安全的范式轉(zhuǎn)變、我國存在的問題、國外的經(jīng)驗(yàn)及相應(yīng)策略，就顯得格外重要。

一、能源安全概念范式的演變

目前學(xué)術(shù)界對能源安全概念尚未有統(tǒng)一的定義，在1973年石油危機(jī)首次提出以來，基于不同的研究視角和方法，能源安全概念的內(nèi)涵與外延不斷拓展。

（一）主張供應(yīng)安全的傳統(tǒng)能源安全觀

美國學(xué)者丹尼爾·耶金（Daniel Yergin）指出，能源安全對不同國家具有不同含義，石油消費(fèi)國主張供應(yīng)安全，即以合理價(jià)格獲得能源的可靠性和可用性。石油出口國家則談?wù)撔枨蟀踩?，即充分進(jìn)入市場和消費(fèi)者以證明未來投資的合理性。

Daniel Yergin. What Does‘Energy Security’Really Mean？ Wall Street Journal，2006.他認(rèn)為，能源安全是指以可以接受的價(jià)格獲得充足的能源供應(yīng)，這一定義被廣泛接受。例如，國際能源署（IEA）認(rèn)為，能源安全是指以可負(fù)擔(dān)的價(jià)格不間斷地獲取能源資源。國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年發(fā)布的《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究》指出，能源安全是指當(dāng)前與未來國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的能源需求在時(shí)間、數(shù)量、價(jià)格、品質(zhì)四個(gè)方面的滿足程度，以及國家消除能源威脅與風(fēng)險(xiǎn)的能力。而石油安全是指一個(gè)國家或地區(qū)可以及時(shí)、足量、經(jīng)濟(jì)地獲取石油供應(yīng)，以保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康運(yùn)行，持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和狀態(tài)。

何賢潔、劉增潔、吳初國等：《我國石油安全評價(jià)及建議》，《國土資源情報(bào)》，2012年第10期，第2頁。

需要指出的是，傳統(tǒng)能源安全以防止能源供應(yīng)中斷為重心。隨著恐怖主義全球化和常態(tài)化，防范能源的非傳統(tǒng)安全成為重點(diǎn)，于是將能源安全范圍擴(kuò)展至各國的能源基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈安全。維護(hù)能源的來源穩(wěn)定、運(yùn)輸通道安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全成為能源安全的重點(diǎn)內(nèi)容。從1973年石油禁運(yùn)至21世紀(jì)初的十年，由于化石燃料相對充足和較易獲取，而全球能源安全的主要威脅是能源供應(yīng)的中斷，因而能源安全的范式可以概括為以可負(fù)擔(dān)的價(jià)格提供穩(wěn)定和持續(xù)的供應(yīng)。

（二）關(guān)注新能源和國際合作的綜合能源安全

在傳統(tǒng)模式下，能源安全與能源獨(dú)立直接相關(guān)。目前只有巴西和加拿大等少數(shù)國家在理論上可以實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。對大多數(shù)國家而言，仍然擺脫不了對進(jìn)口能源的依賴，要想實(shí)現(xiàn)能源自給自足是不可能的，唯一可行的就是降低石油與經(jīng)濟(jì)的直接相關(guān)性，特別是與運(yùn)輸?shù)年P(guān)聯(lián)性。頁巖革命證明石油確實(shí)是一種可替代的商品。以前石油是作為運(yùn)輸燃料而發(fā)揮著戰(zhàn)略物資作用。人們可通過鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，引入新能源從而開放燃料競爭，例如電動汽車、混合動力汽車、氫能汽車等，就可以使石油回歸普通商品的屬性。這種通過科技革命提高能源效率以及資源的區(qū)域化趨勢就是能源安全新范式的開端。

Milina V.Energy Security：A Paradigm Shift.Connections，2013，Vol.12，No.4，pp.75～76，78～97.

尤為重要的是，隨著能源生產(chǎn)與消費(fèi)方式對環(huán)境和氣候變化的嚴(yán)重影響，人們開始關(guān)注能源的綜合安全。這一方面表現(xiàn)為各國國內(nèi)紛紛采用新技術(shù)發(fā)展低碳能源、可再生能源，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低化石能源的比例。另一方面就是各國更加注重國際合作。這主要是因?yàn)槭澜缟现挥幸粋€(gè)能源市場，只有參加國際能源組織，締結(jié)多邊條約，加入全球能源治理行列，才能保證各個(gè)國家的能源安全，才能破解能源安全與經(jīng)濟(jì)競爭力、環(huán)境可持續(xù)性的三難困境。對此，可以說能源安全是一個(gè)高度依賴語境的概念。它主要包含能源的可獲得性、基礎(chǔ)設(shè)施、價(jià)格、社會影響、環(huán)境、治理、能源效率及強(qiáng)度七個(gè)方面。其中，能源的可獲得性排首位，其次是基礎(chǔ)設(shè)施和能源價(jià)格。

Ang B W， Choong W L， Ng T S. Energy Security：Definitions， Dimensions and Indexes.Renewable and Sustainable Energy Reviews，2015，Vol.42，p.1081.

（三）注重清潔低碳、節(jié)能提效、智能化的全面能源安全

如果說傳統(tǒng)的能源供應(yīng)安全強(qiáng)調(diào)“有的買”和“用得起”，能源基礎(chǔ)設(shè)施或供應(yīng)鏈安全注重“運(yùn)得回”，綜合的能源安全主張多種能源“用得安全”，那么，在能源轉(zhuǎn)型大背景下，新的能源安全范式強(qiáng)調(diào)能源形態(tài)將由化石能源轉(zhuǎn)變成新能源，能源技術(shù)將由資源優(yōu)勢主導(dǎo)能源資源型發(fā)展為技術(shù)主導(dǎo)的能源技術(shù)型，能源結(jié)構(gòu)將由一次能源的直接消費(fèi)為主調(diào)整為電氣化的二次能源占主導(dǎo)地位，能源管理將從集中式利用演變?yōu)橹悄芑庥媚堋?/p>

鄒才能、何東博、賈成業(yè)等：《世界能源轉(zhuǎn)型內(nèi)涵、路徑及其對碳中和的意義》，《石油學(xué)報(bào)》，2021年第2期，第245頁。在這一范式下，能源安全比傳統(tǒng)能源安全觀和綜合安全觀有更多內(nèi)涵和外延，實(shí)現(xiàn)了以下轉(zhuǎn)變：

一是從單一安全轉(zhuǎn)向全面安全。傳統(tǒng)能源安全以石油安全為核心，新能源安全觀在關(guān)注石油安全的同時(shí)，更多地轉(zhuǎn)向天然氣、可再生能源、新能源和電力等能源的多元互補(bǔ)的整體安全。二是從短期安全轉(zhuǎn)向長期安全。即傳統(tǒng)能源安全主要應(yīng)對市場供應(yīng)中斷，新能源安全在強(qiáng)調(diào)應(yīng)對市場供應(yīng)中斷的基礎(chǔ)上，注重能源供應(yīng)的可持續(xù)性，更加注重能源安全與經(jīng)濟(jì)競爭力、環(huán)境可持續(xù)性之間關(guān)系。三是從強(qiáng)調(diào)能源供應(yīng)安全，轉(zhuǎn)向注重能源供應(yīng)的清潔低碳，能源消費(fèi)的“非油核心”，能源技術(shù)創(chuàng)新和能源體制變革。能源供應(yīng)的清潔低碳是要求深化能源供給側(cè)改革，一方面要求降低傳統(tǒng)化石能源供給比重，實(shí)現(xiàn)煤炭本身的清潔低碳，另一方面要提高風(fēng)電、光伏、地?zé)岬刃履茉吹恼急取Ｄ茉聪M(fèi)的“非油核心”是指實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的去油化、電氣化和智能化發(fā)展。能源技術(shù)創(chuàng)新主要有能源行業(yè)的數(shù)字化、信息化、智能化變革和綠色發(fā)展（氫能）。而能源體制變革主要強(qiáng)調(diào)能源行業(yè)要順應(yīng)時(shí)代潮流，朝著綠色、低碳、高效、節(jié)能、市場化方向改革。最后，從一國的能源安全轉(zhuǎn)向區(qū)域和全球能源安全，注重能源安全的國際性。

二、我國能源安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

2017年我國發(fā)布了首個(gè)國家能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略，明確了走能源供給、消費(fèi)、技術(shù)、體制革命和國際合作之路，進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型。但面臨的資源稟賦現(xiàn)狀和能源安全挑戰(zhàn)不容忽視。

（一）油氣等能源儲產(chǎn)比低于世界平均水平，煤炭仍占據(jù)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的半壁江山

我國能源資源稟賦狀況是“富煤、貧油、少氣”。截至2020年底，我國煤炭探明儲量是1432億噸，占全球的13.3%，儲產(chǎn)比為37年，也遠(yuǎn)低于世界平均水準(zhǔn)139年。

數(shù)據(jù)來源： 《bp世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，bp中國網(wǎng)站，2021年7月8日，第46頁。我國石油探明儲量僅占全球總量的1.5%，儲產(chǎn)比為18.2年，遠(yuǎn)低于世界平均水平53.5年。

同①，第16頁。天然氣探明儲量占全球的4.5%，儲產(chǎn)比為43.3年，低于世界平均水平48.8年。

同①，第34頁。目前，世界油氣產(chǎn)量主要集中在中東—獨(dú)聯(lián)體和美洲兩個(gè)油氣生產(chǎn)帶。2020年，我國石油產(chǎn)量僅占全球的4.7%。

同①，第19頁。世界煤炭產(chǎn)量主要集中在亞太地區(qū)、北美、獨(dú)聯(lián)體國家和歐洲。2020年，中國煤炭產(chǎn)量為80.91艾焦，占全球產(chǎn)量的50.7%，煤炭消費(fèi)量為82.27艾焦，占全球煤炭總消費(fèi)量的54.3%。

同①，第48～49頁。我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍以煤炭為主導(dǎo)，只是比重略有下降。

（二）能源供給制約較多，能源安全面臨新挑戰(zhàn)

國內(nèi)石油消費(fèi)達(dá)峰之前，油氣年進(jìn)口量仍會繼續(xù)攀升，預(yù)計(jì)我國油氣仍將保持較高的對外依存度。因此，確保我國油氣進(jìn)口安全是保障能源安全的關(guān)鍵。目前，石油主要來源地有俄羅斯及中東、非洲、南美、東南亞等地區(qū)。能源安全涉及來源地安全、運(yùn)輸通道安全的供給安全問題，同時(shí)面臨著油氣管網(wǎng)安全、電網(wǎng)安全、能源金融安全、能源生態(tài)安全等綜合安全問題。如何充分利用好國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，如何在增強(qiáng)能源安全保障的同時(shí)，避免用能成本劇增，如何避免過度依賴煤炭資源而引發(fā)生態(tài)環(huán)境安全，這都是保障能源安全面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。

（三）非化石能源比重過低，實(shí)現(xiàn)碳中和亟需大力發(fā)展風(fēng)能和太陽能

非化石能源目前在一次能源消費(fèi)中的比重為15%左右。

丁怡婷、寇江澤：《非化石能源占一次能源消費(fèi)比重超百分之十五 能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級》，《人民日報(bào)》，2020年12月27日第01版。為實(shí)現(xiàn)2060年碳中和目標(biāo)，發(fā)展非化石能源是必然的。其中，水電因受限于資源潛力等因素難以實(shí)現(xiàn)翻番式增長，核電增長潛力巨大，但未來發(fā)展不確定性因素太多，非化石能源的增長就只剩下風(fēng)電和光伏發(fā)電了。近十年來，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展迅猛，截至2021年9月底，風(fēng)電裝機(jī)容量約3.0億千瓦，同比增長32.8%。太陽能發(fā)電裝機(jī)容量約2.8億千瓦，同比增長24.6%。

鞠立偉、劉力：《挖掘風(fēng)光電力更大潛能》，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2021年10月28日，http：//www.ce.cn/cysc/ny/gdxw/202110/28/t20211028_37036076.shtml。但隨之而來的問題是，風(fēng)電和光伏發(fā)電因有波動性、隨機(jī)性等特點(diǎn)而會帶來新的安全風(fēng)險(xiǎn)，即電網(wǎng)體系的安全性，這就需要加快構(gòu)建靈活性電源，分布式用能體系和堅(jiān)強(qiáng)的智能電網(wǎng)。此外，光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電還會帶來能源系統(tǒng)的“儲”和“調(diào)”的需求，進(jìn)而引發(fā)潛在的資源安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）能源體制機(jī)制改革面臨新問題，現(xiàn)代能源市場體系建設(shè)有待新突破

雖然已經(jīng)實(shí)施了電力體制改革和油氣體制改革，但油氣上游勘探開發(fā)、電網(wǎng)建設(shè)還未完全實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入，國有能源企業(yè)還未能真正成為市場主體，主要依靠市場決定能源價(jià)格的機(jī)制還未最后形成，電力市場交易機(jī)制還不完善，造成用能成本較高，影響清潔能源的優(yōu)化配置。能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置按行業(yè)劃分，這容易造成本行業(yè)發(fā)展優(yōu)先考慮，而對能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展缺乏兼顧。

劉建國、朱躍中：《近中期中國能源安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)及建議》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》，2021年第2期，第21頁。

（五）能源對外合作出現(xiàn)變數(shù)，需調(diào)整能源戰(zhàn)略布局

當(dāng)前，我國不僅面臨能源供應(yīng)安全問題的挑戰(zhàn)，也受制于西方國家在能源與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的政策取向。美國重返《巴黎協(xié)定》，美歐或?qū)⒃趹?yīng)對氣候變化領(lǐng)域達(dá)成新的共識，在低碳領(lǐng)域加強(qiáng)合作。若他們在貿(mào)易條款上限制與“非市場經(jīng)濟(jì)”國家合作，將極大削弱中歐在能源低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作。維護(hù)能源安全需要全局系統(tǒng)的謀劃和更具前瞻性的戰(zhàn)略性思維。能源安全戰(zhàn)略的重要舉措之一是要進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型，不僅是新能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中比重的上升，更實(shí)質(zhì)的是能源系統(tǒng)的整體性轉(zhuǎn)型，涉及到能源開發(fā)、利用、管理等方面。此外，我國要積極參與全球能源變革進(jìn)程和能源治理體系建設(shè)。不僅作為能源轉(zhuǎn)型的參與者，還要努力成為此輪能源轉(zhuǎn)型、能源革命的積極引領(lǐng)者和全球能源治理的參與者。在此輪能源變革中，部分西方國家憑借對國際話語權(quán)的掌控，試圖將能源體系的低碳化進(jìn)程變?yōu)榫S護(hù)自身國際地位，阻礙其他國家發(fā)展的工具。在此情形下，作為世界上最大的發(fā)展中國家和最大的碳排放國，我國應(yīng)當(dāng)化被動為主動，積極提升自身在能源安全與氣候變化領(lǐng)域的議程設(shè)定權(quán)、規(guī)則制定權(quán)和話語的引領(lǐng)權(quán)，構(gòu)建公平合理的國際能源治理體系。

吳磊：《能源轉(zhuǎn)型與“能源革命”戰(zhàn)略思想》，中國社會科學(xué)報(bào)，2018年7月31日第004版。

三、美日歐能源安全戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

（一）美國的能源安全戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

美國為滿足自身的能源需求，保障能源供給的穩(wěn)定，歷史上曾采取多種措施。這可以從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面來講。

第一，在國際層面主要有以下幾個(gè)方面的措施。一是維護(hù)在中東等地的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益。在傳統(tǒng)能源安全范式下，石油供應(yīng)安全主要取決于石油國家的穩(wěn)定。因此，為保障石油安全在內(nèi)的多種利益，以美國為首的西方國家不惜采取各種手段維持石油國家的穩(wěn)定，其中的關(guān)鍵是確保石油國家的政權(quán)親美親西方。

孫溯源：《中東北非變局與西方石油安全的悖論兼論中國的石油安全》，《外交評論》，2011年第2期，第30頁。二是成立IEA，應(yīng)對石油供應(yīng)中斷。以美國為首的經(jīng)合組織成員國為了應(yīng)對1973—1974年的石油危機(jī)，成立了IEA，通過向市場釋放緊急石油儲備來幫助石油消費(fèi)國統(tǒng)一協(xié)調(diào)，集體應(yīng)對石油供應(yīng)的重大中斷。IEA的目標(biāo)首先是保持并提高應(yīng)對石油供應(yīng)中斷的能力，此外在國際石油市場的信息溝通、發(fā)展替代能源和提高能源利用效率、促進(jìn)能源技術(shù)合作以及支持環(huán)境和能源政策的一體化方面發(fā)揮重要作用。三是積極尋找中東之外新的石油資源富集地區(qū)，維護(hù)能源供應(yīng)安全。2001年5月，時(shí)任美國副總統(tǒng)迪克·切尼（Dick Cheney）在《國家能源報(bào)告》（National Energy Report）中就強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)該帶頭尋求更大的“世界石油生產(chǎn)多樣性”，因?yàn)楦蟮亩鄻有浴皩λ惺袌鰠⑴c者都有明顯好處”。

Stokes D. Blood for Oil？ Global Capital， Counter-insurgency and the Dual Logic of American Energy Security.Review of International Studies，2007， Vol.33，No.2， p.254.這種對中東石油資源依賴的減少將導(dǎo)致對另一些國家和地區(qū)依賴的增加，特別是包括“西半球、里海和非洲”在內(nèi)的大西洋盆地資源。

第二，在國內(nèi)層面主要從政策法規(guī)和技術(shù)層面推動頁巖革命，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。石油危機(jī)以來，美國政府就以能源獨(dú)立為目標(biāo)，以技術(shù)創(chuàng)新帶動能源發(fā)展，將能源作為對外交往與地緣政治戰(zhàn)略的重要武器。一是高度重視石油安全為主導(dǎo)的能源安全，并從政策法規(guī)層面予以保障。歷任總統(tǒng)都以“石油獨(dú)立”為核心來實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略。自1973年爆發(fā)石油危機(jī)給美國經(jīng)濟(jì)造成沖擊和損失以來，美國政府就開始制定一系列以石油安全為核心的能源安全戰(zhàn)略，并先后出臺有關(guān)能源的政策和法律。二是運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和科技助力頁巖油氣開發(fā)。2008年美國頁巖革命取得重大突破，美國油氣產(chǎn)量迅速增加，“能源獨(dú)立”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。2009年美國成為世界天然氣生產(chǎn)大國，2014年之后再次成為世界第一石油生產(chǎn)國。頁巖革命的成功極大改變了全球油氣生產(chǎn)和貿(mào)易流動格局，產(chǎn)生了重大的地緣政治經(jīng)濟(jì)影響。

劉強(qiáng)：《全球能源安全新格局（上）》，中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2019年2月28日，http：//www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_2/201902/t20190228_3179782.html。頁巖革命的成功絕非一朝一夕之力，這主要受益于政策上為頁巖革命予以扶持并“開綠燈”、開發(fā)技術(shù)上的突破、獨(dú)特的商業(yè)開發(fā)模式、發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)設(shè)施與第三方準(zhǔn)入條款等因素。

（二）日本的能源安全戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

作為資源匱乏，能源自給率極低的國家，日本高度重視能源安全保障工作，主要實(shí)施以下幾個(gè)方面的舉措。第一，在能源開發(fā)方面。注重能源供應(yīng)的多元化。首先，加強(qiáng)與能源生產(chǎn)國的合作。強(qiáng)化與俄羅斯、澳大利亞、印尼、阿聯(lián)酋、沙特等傳統(tǒng)能源出口國的關(guān)系，保障能源進(jìn)口渠道的安全和穩(wěn)定。其次，加快海域能源開發(fā)。此外，還加大對海外上游油氣企業(yè)的投資。第二，在能源利用方面。在保障核電和煤電在能源供應(yīng)中的基礎(chǔ)地位的同時(shí)，一方面高度重視節(jié)能的高效型社會建設(shè)，注重建筑、交通、生產(chǎn)、生活等領(lǐng)域的節(jié)能建設(shè)，提高社會能源利用效率，并通過財(cái)政、稅收、節(jié)能補(bǔ)貼等手段促進(jìn)節(jié)能社會建設(shè)。另一方面加速引進(jìn)可再生能源，推廣氫能利用。為實(shí)現(xiàn)2030年能源組合計(jì)劃，政府制定政策，最大限度利用可再生能源，不斷探索未來氫能利用的可行性。第三，在能源儲備模式創(chuàng)新方面。日本高度重視石油儲備建設(shè)，一方面創(chuàng)新設(shè)立了“國家委托—民間代理”的石油儲備模式;另一方面在鹿兒島、沖繩與阿聯(lián)酋阿布扎比國家石油公司、沙特阿美等石油公司合作建立第三方儲油基地，平常允許石油公司在基地中轉(zhuǎn)儲備，再出口到東南亞;緊急情況下則要優(yōu)先出售給政府，供國內(nèi)使用。

尹曉亮：《經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)：日本石油儲備戰(zhàn)略的再認(rèn)識》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2016年第1期，第24頁。第四，在能源市場交易方面。作為世界上最大的液化天然氣進(jìn)口國，日本通過長期合同形成了液化天然氣買賣協(xié)議，在2016年啟動了液化天然氣市場戰(zhàn)略，建設(shè)透明、靈活的國際液化天然氣市場。2017年4月，東京交易所啟動了液化天然氣現(xiàn)貨交易市場。

通過以上舉措，日本增加了能源進(jìn)口的多渠道，降低了地緣政治帶來的能源安全風(fēng)險(xiǎn);靈活的市場交易制度，降低了國際能源價(jià)格波動對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響;石油儲備超過150天，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的90天非常安全級別，石油儲備位居世界第一;可再生能源裝機(jī)容量持續(xù)增加。這些為其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安寧奠定了較為穩(wěn)定的能源基礎(chǔ)。

馬朋林、張所續(xù)：《日本保障能源供應(yīng)安全的政策措施及其對我國的啟示》，《能源與環(huán)境》，2019年第4期，第15頁。

（三）歐盟的能源安全戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

歐盟成員國目前消費(fèi)的油氣能源超過60%依賴進(jìn)口。

作者根據(jù)《bp世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2021）中的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。進(jìn)口來源地主要是俄羅斯以及西非、北非、中東地區(qū)。中東一直是一個(gè)戰(zhàn)爭不斷、恐怖主義活躍、政局不穩(wěn)的地區(qū)，俄羅斯也時(shí)常揮舞能源政治的武器。能源來源的不穩(wěn)定以及對能源進(jìn)口的高度依賴使得歐洲十分注重能源安全問題。為了保障能源安全，歐盟成員國達(dá)成三方面的共識：加強(qiáng)與能源生產(chǎn)國、過境國的伙伴關(guān)系;利用和開發(fā)本土能源和替代能源并抑制整體能源消費(fèi);使內(nèi)部能源市場自由化、一體化。

第一，強(qiáng)化對外能源市場的外部空間，將能源安全與外交相結(jié)合，對外以“一個(gè)聲音”說話。加強(qiáng)各個(gè)層面的國際能源交流與合作，與“能源共同體”國家、“歐洲睦鄰伙伴”國家以及“重要的能源供應(yīng)、運(yùn)輸和消費(fèi)”國家建立能源合作關(guān)系，

曹慧：《歐盟對外能源政策：關(guān)系結(jié)構(gòu)與發(fā)展工具》，《歐洲研究》，2014年第2期，第80頁。以保障其能源進(jìn)口渠道的多元化和供應(yīng)的安全。第二，對內(nèi)建立統(tǒng)一的能源市場，提高能源利用效率，鼓勵利用可再生能源，加強(qiáng)能源技術(shù)尤其是可再生能源技術(shù)研發(fā)，確保歐盟國家在能源技術(shù)與創(chuàng)新中的全球領(lǐng)先地位。第三，建設(shè)連接所有成員國的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)內(nèi)部能源市場的自由化運(yùn)作，減少溫室氣體排放量。在實(shí)踐中，歐盟各成員國對如何保障能源安全步調(diào)并不完全一致。一方面在于各成員國有權(quán)自主確定自身的能源平衡結(jié)構(gòu)，保障自身能源安全，以及決定自然資源開發(fā)程度，這些權(quán)力并未讓渡給歐盟;另一方面則是歐盟各成員國對保障能源供應(yīng)安全問題的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，既有支持市場進(jìn)行調(diào)節(jié)的，也有主張運(yùn)用地緣政治手段的。

四、啟示與借鑒

在世界政治經(jīng)濟(jì)形勢和能源格局深刻變動，應(yīng)對氣候變化由全球共識到一致行動，以及能源清潔低碳轉(zhuǎn)型加速的背景下，如何保障國家能源安全，是一個(gè)不容忽視的戰(zhàn)略問題。

（一）從戰(zhàn)略層面增強(qiáng)新形勢下的能源安全

我國需要強(qiáng)化底線思維、系統(tǒng)思維、風(fēng)險(xiǎn)意識，不斷完善開放競爭環(huán)境下的能源安全保障體系建設(shè)。一是要建立分層級的安全應(yīng)對機(jī)制。做好不同情景下的預(yù)測、規(guī)劃，建立國家能源安全分級預(yù)警應(yīng)對機(jī)制。二是提高應(yīng)對非傳統(tǒng)能源安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。加強(qiáng)油氣管網(wǎng)安全運(yùn)行能力，增強(qiáng)電網(wǎng)安全綜合防御體系建設(shè)，保障跨境能源供應(yīng)鏈安全。

劉建國、朱躍中：《近中期中國能源安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)及建議》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》，2021年第2期，第21頁。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能源安全與低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系。隨著科技的進(jìn)步，能源發(fā)展正由“資源為王”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)為王”。能源安全也將由傳統(tǒng)的保能源資源供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向?yàn)楸Ｏ到y(tǒng)穩(wěn)定、技術(shù)穩(wěn)定為主。也即通過提升本地的非化石能源比重來降低能源對外依存度。

王利寧、彭天鐸等：《碳中和目標(biāo)下中國能源轉(zhuǎn)型路徑分析》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》，2021年第1期，第8頁。四是在堅(jiān)持能源頂層設(shè)計(jì)和全國統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，充分尊重地方自主權(quán)。加強(qiáng)中央對能源的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持節(jié)約、清潔、綠色、安全的戰(zhàn)略方針，重點(diǎn)實(shí)施節(jié)能提效、立足國內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動四大戰(zhàn)略，加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。鼓勵、引導(dǎo)各級地方政府因地因時(shí)制宜，制定適合當(dāng)?shù)氐哪茉匆?guī)劃，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

（二）從外部區(qū)域?qū)用嬉Ｕ夏茉吹陌踩?、可靠、持續(xù)供給

能源供給安全首要的就是要保障能源來源的多元化，即海陸并舉，保障運(yùn)輸通道和管網(wǎng)的安全。第一，加強(qiáng)我國與中亞、中東、非洲、南美等地區(qū)能源生產(chǎn)國的能源合作，構(gòu)建與能源過境國的睦鄰友好關(guān)系，協(xié)調(diào)與能源消費(fèi)國的協(xié)同、溝通機(jī)制。第二，在能源通道方面，積極以大國身份參與全球能源治理，率先成為全球能源互聯(lián)互通和治理的典范。借鑒能源過境議定書，維護(hù)我國陸上能源運(yùn)輸通道安全?！赌茉磻椪聴l約》不僅倡導(dǎo)各成員國遵循運(yùn)輸自由、非歧視和國民待遇原則，而且還對過境運(yùn)輸爭端做了比較妥善的解決方案和機(jī)制。其過境運(yùn)輸議定書對我國具有重要的實(shí)質(zhì)意義。鑒于我國既是過境國，也是運(yùn)輸目的地國，具有雙重身份，因此，運(yùn)輸議定書所規(guī)定的原則、義務(wù)、仲裁條款有利于最大限度保護(hù)自身權(quán)益。第三，開辟北極航道，打造冰上絲綢之路。北極地區(qū)蘊(yùn)藏著包括油氣在內(nèi)的極其豐富的自然資源，大多數(shù)油氣資源處于不足500米水深的近岸地區(qū)。加強(qiáng)與俄羅斯等環(huán)北極國家的能源合作，開辟北極航道，打造冰上絲綢之路，落實(shí)互聯(lián)互通項(xiàng)目，有助于進(jìn)一步提高我國海上能源生命線的保障能力。

解濤、李麗：《美國能源戰(zhàn)略調(diào)整與中國應(yīng)對策略》，《新能源經(jīng)貿(mào)觀察》，2018年第8期，第34頁。

（三）積極參與全球能源治理

我國與全球性和區(qū)域性國際能源組織都建立了合作關(guān)系。其中，參與全球能源合作程度很低，實(shí)質(zhì)性合作不多，大多是一般性合作和對話性合作;參與區(qū)域性國際組織程度較高，實(shí)質(zhì)性合作多于一般性、對話性合作，且此類合作多是點(diǎn)對點(diǎn)的雙邊合作。雙邊合作雖然簡便易行，但談判成本很高，易受外界壓力干擾，沒有相應(yīng)的制度保障。對此，一方面要在鞏固雙邊協(xié)議的基礎(chǔ)上，盡可能朝多邊協(xié)議邁進(jìn)，增強(qiáng)能源供應(yīng)的組織保障。另一方面要充分利用我國作為能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國的國際地位，積極參與已有的國際能源組織，通過參與—利用—改造—重構(gòu)的方式，實(shí)現(xiàn)更加公平合理的國際能源治理新格局。

王禮茂、屈秋實(shí)等：《中國參與全球能源治理的總體思路與路徑選擇》，《資源科學(xué)》，2019年第5期，第830～831頁。通過接觸、交流、參與，力爭全球能源體系的話語權(quán)，深化與國際能源憲章等國際能源組織的對話機(jī)制，不斷優(yōu)化完善能源條約現(xiàn)有條款，進(jìn)而進(jìn)入國際主要能源資源市場運(yùn)作的核心，對國際能源資源逐步建立我國的基準(zhǔn)價(jià)格和定價(jià)中心。

（四）加快能源科技創(chuàng)新，大力提升新能源比重

加強(qiáng)能源企業(yè)與科技企業(yè)合作，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、新材料等新技術(shù)與勘探開發(fā)的深度融合，加快石油工業(yè)技術(shù)升級，提升油田的數(shù)字化水平，降低開發(fā)成本。同時(shí)借鑒美國頁巖油氣勘探、開發(fā)、管理方面的經(jīng)驗(yàn)，大力提升非常規(guī)油氣資源開發(fā)能力。

梁海峰、李穎：《美國石油崛起推動世界石油格局重大變化下中國能源安全的風(fēng)險(xiǎn)及對策》，《中國礦業(yè)》，2019年第7期，第12頁。持續(xù)推進(jìn)風(fēng)能、太陽能、氫能、水電、核能等新能源發(fā)展。制定能源科技創(chuàng)新及能源裝備發(fā)展戰(zhàn)略。建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、政產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的創(chuàng)新體系。加強(qiáng)能源人才隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵引進(jìn)高端人才，培育一批能源科技領(lǐng)軍人才。能源關(guān)鍵材料將成為未來制約新型能源技術(shù)發(fā)展，影響能源安全的重要因素。因此一方面要高度重視國內(nèi)鈷、鋰、鎳、稀土等能源戰(zhàn)略資源的保護(hù)和儲備，擴(kuò)大全球能源合作，另一方面加強(qiáng)新材料的產(chǎn)學(xué)研的深度融合。

（五）深化能源體制改革，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型

堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化能源體制改革，為建立現(xiàn)代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環(huán)境。在能源體制改革之際，能源行業(yè)和企業(yè)，尤其是油氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動作為，化“?！睘椤皺C(jī)”，一方面要抓住契機(jī)，引入競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作;另一方面要未雨綢繆，利用能源轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制在新能源領(lǐng)域有所作為，為“后石油時(shí)代”的到來和建設(shè)百年能源企業(yè)做好思想準(zhǔn)備。

（六）加強(qiáng)能源儲備體系建設(shè)

石油儲備是能源安全戰(zhàn)略中不可替代的重要組成部分，是穩(wěn)定石油供求關(guān)系、平抑市場價(jià)格、應(yīng)對突發(fā)事件以及保障國家能源安全的必備手段。根據(jù)《國家石油儲備中長期規(guī)劃》，2020年以前我國要形成相當(dāng)于100天石油凈進(jìn)口量的目標(biāo)。盡管因2020年3月油價(jià)暴跌而使我國石油戰(zhàn)略和商業(yè)儲備規(guī)模達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但戰(zhàn)略石油儲備還要繼續(xù)努力建設(shè)。與此同時(shí)，適當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)。例如，韓國政府每年從政府石油儲備中拿出少部分進(jìn)行社會招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)除了等值等量歸還石油外，還要給政府支付增值收入。這樣既可盤活政府石油儲備資產(chǎn)，提高政府儲備的流動性，降低政府儲備的成本，提高地方政府支持建設(shè)國家石油儲備的積極性，企業(yè)也可以利用油價(jià)波動實(shí)現(xiàn)增值。

（七）加強(qiáng)海洋能源建設(shè)力度

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。習(xí)近平總書記2013年在考察大連船舶重工集團(tuán)海洋工程有限公司時(shí)指出，發(fā)展海洋事業(yè)關(guān)系民族生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)，關(guān)系國家興衰安危。要不斷提高海洋開發(fā)能力，使海洋經(jīng)濟(jì)成為新的增長點(diǎn)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開包括石油在內(nèi)的能源資源的持續(xù)穩(wěn)定供給。近年來，國內(nèi)石油產(chǎn)量徘徊不前的原因有三點(diǎn)：一是陸上石油剩余資源質(zhì)量總體降低，資源劣質(zhì)化加劇，勘探難度和產(chǎn)能建設(shè)難度加大;二是現(xiàn)有技術(shù)和裝備難以滿足大量的低質(zhì)量資源效益開發(fā)的需要;三是海洋油氣資源產(chǎn)能所占比例太低。因此，早日實(shí)現(xiàn)深地、深水、非常規(guī)油氣勘探的重大突破，既能維護(hù)國家海洋戰(zhàn)略利益，也能增強(qiáng)能源自給能力，保障國民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：郭 霞