聚焦精準性合規(guī)性有效性 推動長江大保護及綠色發(fā)展政策落實

國家開發(fā)銀行武漢審計分部

2021年，國家開發(fā)銀行（以下簡稱國開行）審計部認真學習貫徹落實黨中央關于推動長江經濟帶發(fā)展的重大決策部署，緊密結合國開行實際，把握目標導向、政策導向、問題導向，組織由武漢審計分部牽頭，上海、成都審計分部參加的聯(lián)合審計組，聚焦政策落實的精準性、合規(guī)性、有效性，開展長江大保護及綠色發(fā)展貸款審計，在審計目標、審計重點、審計程序等方面探索創(chuàng)新，系統(tǒng)研究建立重大政策落實跟蹤審計的方法論，取得較好成效。

一、主要做法

（一）明確目標導向，聚焦主責主業(yè)開展跟蹤審計

國開行以“增強國力、改善民生”為使命，緊緊圍繞服務國家經濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略的改革目標，發(fā)揮中長期投融資和綜合金融服務優(yōu)勢，籌集、引導和配置社會資金，支持的領域主要包括：基礎設施、基礎產業(yè)、支柱產業(yè)、新型城鎮(zhèn)化、節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、普惠金融等。

推動長江經濟帶發(fā)展是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習近平總書記在深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上指出，必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)，努力把長江經濟帶建設成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經濟更協(xié)調、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。國開行深入貫徹落實習近平總書記關于推動長江經濟帶發(fā)展重要講話和指示精神，將長江大保護及綠色發(fā)展工作作為重大政治任務，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)放長江大保護及綠色發(fā)展貸款，涵蓋環(huán)境保護與生態(tài)修復、節(jié)能減排、新動能發(fā)展、基礎設施、綠色交通等各個領域。

考慮到長江大保護及綠色發(fā)展貸款業(yè)務具有很強的政策性和創(chuàng)新性，為保障黨和國家相關重大政策措施得以貫徹落實，推動該項業(yè)務可持續(xù)發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務發(fā)展中存在的問題，防范政策風險和監(jiān)管風險，國開行審計部于2021年開展了此項審計。

（二）把握政策導向，吃透政策要義，精準審計重點

1.研究政策制度，梳理審計重點。開展政策跟蹤審計，首要問題是全面了解和掌握黨中央、國務院的決策部署，相關部門的政策和監(jiān)管要求，以及行內相關規(guī)章制度。因此，審計組在外部政策制度層面收集了《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》《關于加強長江經濟帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見》《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等23項宏觀政策制度。在國開行制度層面收集了20項關于項目開發(fā)、授信評審、貸款定價等方面的規(guī)章制度。通過對政策制度的進一步研究梳理，審計組從精準性、合規(guī)性、有效性三個方面確定了20項審計內容，并細化成32個審計要點及相應的審計程序。例如，在精準性方面，審計重點包括行內制定的目錄及統(tǒng)計口徑是否符合國家政策、貸款項目分類是否準確、綠色交通和戰(zhàn)略新興產業(yè)等領域的項目是否符合相關政策要求等內容;在合規(guī)性方面，審計重點包括評審模式、信用結構的構建、審批流程、風險管控等方面是否合規(guī);在有效性方面，審計重點包括外部合作機制是否搭建、內部業(yè)務運行機制是否順暢、貸款成效是否符合預期等內容。

2.科學抽樣，鎖定現(xiàn)場檢查項目。堅持采用非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析的方法開展審前調查，充分利用國開行相關信貸和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、審計非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，運用數(shù)據(jù)篩查模型，對全行長江大保護領域的信貸數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、篩查和分析。按照“貸款金額大、項目數(shù)量多”的原則，在長江上、中、下游各選取2家分行開展現(xiàn)場審計;按照“風險導向、重點突出、特點覆蓋”的原則，從資產質量、借款人性質、貸款類型、項目大小、評審模式、擔保方式、非現(xiàn)場篩查疑似問題等7個維度，在選取的6家分行范圍內抽取了100個現(xiàn)場檢查項目。

3.精準定位，一個項目一個策略。根據(jù)抽樣項目的不同特點分配不同的審計要點，將100個項目與梳理的32個審計要點分別進行關聯(lián)，每個項目列出3至5個審計要點，在審計方案中明確優(yōu)先核查列明的審計要點。

（三）落實問題導向，集中審計資源，確保重點突破

1.集中資源。為提高審計效率，充分發(fā)揮區(qū)域審計資源效能，審計采取集中聯(lián)合審計模式。主要包括三個組織層級，第一層級由國開行審計部統(tǒng)籌調度，制定審計計劃和目標，審定審計方案和報告;第二層級由武漢、成都、上海三家審計分部組成聯(lián)合審計組，其中，武漢審計分部負責牽頭開展審前調查、編制審計方案、撰寫審計報告等工作;第三層級由三家審計分部派出人員組成現(xiàn)場審計小組，對轄區(qū)內的分行進行現(xiàn)場檢查。

2.建立機制。一是建立定期調度機制，三地審計分部定期進行會議溝通，對疑難問題集中研判，統(tǒng)一問題定性的標準和尺度。二是建立共享機制，及時收集現(xiàn)場審計發(fā)現(xiàn)的問題，定期發(fā)布工作動態(tài)，交流共享典型問題案例。三是強化責任，嚴格按照審計方案開展工作，合理安排審計資源，明確責任分工，確保按時完成任務。

（四）聚焦制度完善，提出建設性意見，提升審計價值

1.堅定了發(fā)展信心。通過本次審計，厘清了全行長江大保護及綠色發(fā)展貸款業(yè)務的基本情況，讓行內高管層心中有底。從整體上來看，國開行在該領域的發(fā)展方向沒有偏離黨和國家的方針政策，內部的相關規(guī)章制度與外部的要求保持了較好銜接，貸款所支持的項目符合環(huán)保和綠色發(fā)展理念，未來值得進一步大力探索和發(fā)展。

2.找到了業(yè)務發(fā)展中的不足。一是授信評審的差異化不明顯，無法體現(xiàn)綠色發(fā)展項目的精準性。二是貸后管理過程中對綠色信貸管理的要求執(zhí)行不到位，合規(guī)性有待進一步完善。三是部分項目建設進度不及預期，貸款成效需進一步落實。

3.提出了針對性建議。一是進一步研究細化相關制度，出臺差異化的授信管理制度。二是建立項目后評價及跟蹤機制，及時關注項目落實效果，保障政策得以貫徹落實。三是加強項目和資金的管理，進一步增強貸款的有效性。

二、經驗總結與借鑒意義

本次審計走出了一條政策落實跟蹤審計的實踐之路，在審計方法論上完成了系統(tǒng)性探索創(chuàng)新，主要是對此類審計中明顯表現(xiàn)出的政策把握難、落實實施難、審計評價難“三難”問題，研究提出了“九解”。

（一）政策把握的難與解

由于長江大保護及綠色發(fā)展業(yè)務的主管部門多、跨越領域廣、涉及行業(yè)多，相關政策制度總體數(shù)量多、層級跨度大，在短時間內研究吃透政策精神，存在相當?shù)碾y度。對此，破解之道是：

一是提升政治站位。增強政治意識，從思想上充分認識政策落實跟蹤審計是內部審計的重要職責任務，是黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，對促進國家政策措施有效落實、防范和化解重大風險、推動內部審計更好服務于國家治理等方面具有重大意義。為此，審計部認真學習習近平新時代中國特色社會主義理論中關于綠色發(fā)展的論述，深入學習貫徹習近平總書記推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，全面把握各項政策脈絡，確保審計工作的正確方向。

二是深入開展專題研究。提前有針對性地深入學習把握政策，2019年底就開展了預研究，由武漢審計分部對轄區(qū)分行的長江大保護業(yè)務進行調研，形成了專項調研報告。2021年結合審計項目開展，以分組專項研究、集中學習、視頻培訓等方式進一步深入學習政策制度，確保每位參與審計人員認識到位、理解一致，為科學推進審計實施成果打下堅實基礎。

三是精心設計審計程序。在審計方案中制定了詳細的審計程序，對照政策制度逐條梳理限制性條款，歸納審計重點，把政策要求對標到審計實踐，規(guī)定了為實現(xiàn)審計目標所必須實施的各項具體步驟。通過審計程序，不僅使審計負責人隨時掌握審計工作的進度和方向，還可以避免審計人員忽略重要的審計內容，確保了審計工作質量。

（二）落地實施的難與解

政策落實跟蹤審計必須有一定的覆蓋面，才能全面準確反映實際情況。這就為審計工作帶來如工作量大、統(tǒng)籌難度大等困難。為全面了解情況，充分揭示問題，本次審計抽取了長江上游、中游、下游6家分行的100個項目進行審計，地域跨度大、項目數(shù)量多，時間緊、任務重。對此，破解之道是：

一是精準抽樣。在審計方案中創(chuàng)新構建了“集中分析、精準定位、現(xiàn)場核查”的大數(shù)據(jù)審計模式。首先，通過非現(xiàn)場大數(shù)據(jù)集中分析，梳理出所有的審計要點，確定抽樣項目;其次，根據(jù)抽樣項目不同特點分配不同的審計要點，精準制定每個項目的審計策略;最后，現(xiàn)場審計人員嚴格按照項目分配的審計要點優(yōu)先進行核查，極大地提高了審計的效率和精準性。

二是統(tǒng)籌實施。強化審計工作統(tǒng)籌謀劃，在充分研究評估本次審計目標、內容、對象、實施難度、資源需求等的基礎上，采取有針對性的審計組織形式和審計策略，實現(xiàn)審計項目貫通聯(lián)動、審計資源整合融合、內設機構高效協(xié)同、有力保障審計計劃落實。同時，把握審計體系垂直管理內在要求，牢固樹立審計“一盤棋”理念，以有效履行審計部門整體職責為出發(fā)點和落腳點，在充分發(fā)揮審計分部派出監(jiān)督作用的基礎上，通過統(tǒng)籌調配，消除審計任務與資源分布結構性不均衡。

三是協(xié)同工作。尊重審計項目制的特點和規(guī)律，壓實審計組職責，組內強化專業(yè)管理、淡化行政邊界、消除條塊分割，簡化流程、提高效率，更好發(fā)揮審計獨立客觀的專業(yè)監(jiān)督作用。同時，處理好審計組與審計分部的管理銜接，避免出現(xiàn)管理交叉和管理真空的情況。

（三）審計評價的難與解

與合規(guī)、風險類審計具有明確、具體、可操作性的審計依據(jù)不同，政策落實跟蹤審計所依據(jù)的國家政策制度具有宏觀性、動態(tài)性。一些政策從頂層設計到相關制度規(guī)定出臺，為適應不同地區(qū)不同情況，在總體政策框架內留下了一定的執(zhí)行選擇空間，由此出現(xiàn)地區(qū)之間的差異化、不同政策條線之間的差異化。同時，政府、企業(yè)、銀行等有關參與各方，出于自身職能定位考慮，有時對政策的理解把握也會不同。上述因素層層疊加后，使審計評價進入模糊地帶。對此，破解之道是：

一是嚴把政策邊界與鼓勵創(chuàng)新發(fā)展相結合。嚴守“政策紅線不能碰”的底線，對相關政策制度中明文規(guī)定“嚴禁”“禁止”“不得”類的規(guī)定，從審計角度把握為紅線，一旦發(fā)現(xiàn)問題，直接定性為最高問題等級。對相關政策制度規(guī)定“可以”“原則上”類的規(guī)定，綜合政策規(guī)定、實際情況、各方面意見，對發(fā)現(xiàn)的問題，從初衷、方向、程序、緣由、后果等方面綜合分析，合理劃定容錯界限，客觀審計評價，把“三個區(qū)分開來”落到實處。

二是多方聽取意見建議，確保審計評價客觀公允。在現(xiàn)場審計時走訪了各地長江辦、生態(tài)環(huán)境廳等外部管理部門，對重點項目進行現(xiàn)場實地調研，全方位了解相關情況，從外部聽取了解對國開行工作的意見和評價，綜合考慮各方面因素研究審計評價，確保客觀公允。同時，向國家審計對標，努力實現(xiàn)標準協(xié)調、同向發(fā)力。在全國層面，政策落實跟蹤審計的倡導者和推動者是審計署，審計署發(fā)布的政策落實跟蹤審計結果公告是最權威的政策解讀，對此，審計組深入研究分析相關公告，對標對表研究確定內部審計的評價標準。

三是抓大放小，把握好樹木與森林的關系。對于一般的信貸管理問題，要求被審計單位立查立改，如能落實的不做進一步追究;對于普遍性、同質性的問題，歸納總結其產生的規(guī)律，從管理體制機制上予以反映;對于個性化的突出問題，深入分析其產生的原因，由點及面揭示隱患。

（執(zhí)筆人：張軍）