農(nóng)村空心化、代際斷裂與農(nóng)地制度創(chuàng)新
——基于S 縣G 鎮(zhèn)農(nóng)地制度創(chuàng)新實踐的考察

張 偉

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖南 湘潭 411105）

改革開放以來，我國城市化進程發(fā)展迅猛，城市常住人口比率已從1978 年的17.92%增至2019 年的60.6%（國家統(tǒng)計局，2020），其中新增人口絕大部分來自農(nóng)民外遷。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村空心化密切相關(guān)，在城鎮(zhèn)化快速推進的同時，基層社會的原子化、空心化日趨凸顯。農(nóng)村空心化伴隨著人口的大規(guī)模凈流出，有別于西方國家的家庭式遷徙，中國的人口流動則以青壯年群體為主[1]。青壯年農(nóng)民作為新生代農(nóng)民工的核心構(gòu)成，在長期的流動過程中對城市社會表現(xiàn)出強烈的渴望，其務(wù)農(nóng)意愿隨著年齡的減小而不斷降低，由此導(dǎo)致了代際斷裂[2]。中國青少年中心的調(diào)查顯示，50歲以上的農(nóng)民工僅有15%愿意在城市定居，40～50 歲為21%，30～40 歲為37%，20～30 歲為45%，20 歲以下的高達61%[3]。農(nóng)村代際斷裂不可避免地帶來耕地拋荒和農(nóng)業(yè)凋敝，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營等被認(rèn)為是化解農(nóng)村代際斷裂的重要策略[4-5]，但如何在農(nóng)村空心化、農(nóng)民代際斷裂背景下推進農(nóng)地制度創(chuàng)新仍待探索。

自2013 年“中央一號文件”提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”以來，“一號文件”連續(xù)8 年強調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，并提出“三權(quán)分置”為農(nóng)地制度創(chuàng)新提供基本方向和政策支持。但在具體實踐中，仍存在土地碎片化嚴(yán)重、流轉(zhuǎn)成本高昂等困境，亟待加強農(nóng)地制度創(chuàng)新，以盤活閑置資源、破除農(nóng)地拋荒的空心化困境?；诖?，本文重點關(guān)注的問題是：農(nóng)地三權(quán)分置對“空心化”和“代際斷裂”的功能作用如何？如何通過農(nóng)地制度創(chuàng)新推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育？以期為完善農(nóng)地三權(quán)分置及其配套制度提供參鑒，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和勞動力回流，緩解農(nóng)村“空心化”和代際斷裂的負面影響。

一、文獻綜述

（一）農(nóng)村空心化研究現(xiàn)狀

農(nóng)村空心化是指人口大規(guī)模凈流出而表現(xiàn)出的基建、農(nóng)地和產(chǎn)業(yè)等資源的閑置狀態(tài)。相關(guān)研究主要聚焦于生成機制、外在表征及治理對策三方面，涉及地理學(xué)、人口學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科。就生成機制而言，學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)村勞動力在向城市和非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移過程中，個人經(jīng)濟收入和對新形式住房追求的提升使得農(nóng)民對建房換房有了更強的意愿和經(jīng)濟能力[6-7]，繼而在村組外圍建房并形成了“建新不拆舊”和“外擴內(nèi)空”的空心化現(xiàn)狀。就外在表征而言，相關(guān)的研究從地理學(xué)、人口學(xué)等視角出發(fā)，指出“農(nóng)村空心化”突出表現(xiàn)為“內(nèi)空外擴”的村落空間格局[8]、鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)失衡和科教文衛(wèi)等部門人才的嚴(yán)重缺失等[9-10]。基于不同學(xué)科視角，提出了差異化的應(yīng)對策略，如發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟[11]、推進城鄉(xiāng)制度一體化[12]和基層社區(qū)再造[13]等宏觀治理路徑，亦有不少學(xué)者聚焦于土地流轉(zhuǎn)[14]、宅基地制度改革[15]等微觀路徑。

（二）關(guān)于代際斷裂研究

農(nóng)村代際斷裂是指以青壯年為核心的新生代農(nóng)民工長期從事非農(nóng)工作所引發(fā)的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡和家庭割裂現(xiàn)象，現(xiàn)行研究主要集中于新生代農(nóng)民的務(wù)農(nóng)意愿及其影響因素、化解策略三個方面。首先，就務(wù)農(nóng)意愿而言，理論界和實務(wù)界諸多研究表明，新生代農(nóng)民的務(wù)農(nóng)意愿普遍較低，且與年齡大小呈正相關(guān)關(guān)系。清華大學(xué)的一項調(diào)查顯示，在20 世紀(jì)80 年代和90 年代的新生代農(nóng)民工中，分別僅有7.3%和3.8%的勞動力選擇回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)[16]。其次，關(guān)于新生代農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的影響因素研究主要集中于兩個方面：一是個人和家庭因素，包括勞動力的性別、年齡和受教育水平以及家庭勞動力、土地資源和配偶子女等因素[17]；二是經(jīng)濟因素，包括就業(yè)機會、城鄉(xiāng)收入差距、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等因素[18]。就化解策略而言，學(xué)界提出加強新型經(jīng)營主體培育[19]、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境[20]和加大農(nóng)業(yè)補貼力度[21]等策略助力勞動力回流，彌合農(nóng)村斷裂的代際關(guān)系。

（三）農(nóng)地制度創(chuàng)新研究

改革開放伊始，我國農(nóng)村確立了“兩權(quán)分置”農(nóng)地制度，以穩(wěn)定土地承包關(guān)系為旨歸，推動土地產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著農(nóng)村青壯年向城市和非農(nóng)部門大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化、代際斷裂傾向凸顯，小農(nóng)經(jīng)營的弊端逐漸顯現(xiàn)。農(nóng)地制度改革的核心逐步轉(zhuǎn)向土地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，通過推動適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以回應(yīng)“誰來種地”“如何種地”問題。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度研究主要集中于以下三個視域：一是土地流轉(zhuǎn)效益，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)有利于土地效益提升、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化并促使農(nóng)村從勞動密集型向產(chǎn)業(yè)密集型轉(zhuǎn)變[22]，同時也有利于剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收創(chuàng)收等[23]；二是土地流轉(zhuǎn)的制約因素，包括土地碎片化嚴(yán)重[24]、土地流轉(zhuǎn)市場不完備[25]、農(nóng)民土地觀念守舊和農(nóng)村社會保障制度不健全[26]等；三是土地流轉(zhuǎn)模式探索，極具代表性的有股田制[27]、反租倒包[28]、“公司+合作社+小農(nóng)戶”[29]等。

上述分析可見，既有的農(nóng)村空心化研究普遍關(guān)注農(nóng)村青壯年群體的大規(guī)模凈流出引發(fā)基建空心化、人口空心化和產(chǎn)業(yè)空心化，且這一現(xiàn)象隨著城市化的推進呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢。同時，在代際斷裂研究中，學(xué)者普遍認(rèn)為新生代農(nóng)民工的務(wù)農(nóng)意愿在不斷降低，這使得“誰來種地”“如何種地”問題愈發(fā)尖銳。而究其實質(zhì)，農(nóng)村空心化及代際斷裂的負面效果更多是人口流動帶來資源配置失衡問題。農(nóng)地制度創(chuàng)新旨在推動農(nóng)村土地資源與經(jīng)營者的優(yōu)化配置，可作為化解農(nóng)村空心化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營代際斷裂的有效途徑。為此，本文基于土地制度創(chuàng)新緩解農(nóng)村空心化和代際斷裂問題的典型實踐，旨在探索具有普適價值的化解農(nóng)村空心化、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的實踐路徑。

二、案例實證：G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與農(nóng)地制度創(chuàng)新

S 縣位于江蘇省西北部，交通便利，工商業(yè)發(fā)達。G 鎮(zhèn)是S 縣農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，所轄面積106 km2，戶籍人口4 萬余人，擁有耕地面積6000 余hm2。自20 世紀(jì)90 年代以來，依托交通優(yōu)勢S 縣農(nóng)民開始大規(guī)模外出務(wù)工，至21 世紀(jì)初，勞動力流出率達至65%，農(nóng)村空心化和代際斷裂現(xiàn)象初顯，諸多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)粗放式經(jīng)營甚至土地拋荒現(xiàn)象。在此背景下，G 鎮(zhèn)適時開展農(nóng)地制度創(chuàng)新，依托“三權(quán)分置”改革探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。

（一）G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境

1.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，配套設(shè)施薄弱

一直以來，單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是制約G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。從農(nóng)林牧漁業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比率一直處于90%以上，種植業(yè)牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位。從種植業(yè)內(nèi)部構(gòu)成來看，糧食播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比率高達85%以上，經(jīng)濟作物和其他作物比率不足15%，單一的糧食型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)特征明顯。盡管近年來糧食作物的產(chǎn)量有所提高，但其效益卻較為有限。與此同時，G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足進一步制約著當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展很大程度上取決于基礎(chǔ)設(shè)施的配套，在G 鎮(zhèn)的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，且設(shè)施老化嚴(yán)重。一方面，G 鎮(zhèn)的田間小道仍以土路為主，僅少數(shù)主干道鋪設(shè)了水泥路面，每逢雨季，交通極為不便；另一方面，G 鎮(zhèn)的水利設(shè)施老化嚴(yán)重，田間的灌排渠系淤塞明顯、涵閘泵站老化甚至荒廢，嚴(yán)重影響農(nóng)地的灌溉排水。

2.土地流轉(zhuǎn)機制缺失，耕地拋荒凸顯

市場經(jīng)濟的發(fā)展使得城鄉(xiāng)二元分離體制的弊端愈發(fā)凸顯，城鄉(xiāng)間、工農(nóng)間的收入剪刀差不斷擴大，由此帶來城市虹吸效應(yīng)的持續(xù)增強。20 世紀(jì)末以來，在城市高收入的拉力和鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展衰落的推力下，G 鎮(zhèn)農(nóng)民逐漸從農(nóng)村生產(chǎn)生活中脫離，向城市和非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移。核心勞動力的流失，加劇了G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，面對“誰來種地”這一難題，一部分離鄉(xiāng)群體選擇半工半農(nóng)的方式予以回應(yīng)，即農(nóng)忙時在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時進城務(wù)工。而一部分高收入農(nóng)民和家庭式遷徙群體則寄希望于土地流轉(zhuǎn)，在助力自身創(chuàng)收的同時，實現(xiàn)土地的集約利用。在G 鎮(zhèn)農(nóng)地制度改革之前，該鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)方式以口頭約定為主，缺乏制度化的土地流轉(zhuǎn)機制。而私下流轉(zhuǎn)不可避免地帶來流轉(zhuǎn)糾紛、土地掠奪式經(jīng)營等弊端，這一定程度上降低了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象漸趨凸顯。

3.粗放式經(jīng)營，土地效益低下

粗放式經(jīng)營是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中以相對少的生產(chǎn)資料和勞動力，投入到較多的土地和勞動量中，是一種廣種薄收的經(jīng)營方式。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，G 鎮(zhèn)所轄的13 個行政村普遍存在粗放式經(jīng)營現(xiàn)象，科技投入不足，以人工勞動為主，土地效益較為低下。其主要歸因于兩方面：一是核心勞動力的大規(guī)模凈流出，使得G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨巨大的勞動赤字。據(jù)統(tǒng)計，G 鎮(zhèn)70%以上的家庭主要依靠“三留守群體”耕種，后者勞動力低下，且對現(xiàn)代化器械的應(yīng)用能力不足。二是非制度化土地流轉(zhuǎn)機制的失靈，使得承租主體無力承擔(dān)大規(guī)模的農(nóng)地耕種，“懶漢田”現(xiàn)象凸顯。前述已及，G 鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)主要是在村、組的熟人之間以口頭約定的形式實現(xiàn)，流轉(zhuǎn)方式簡單且流轉(zhuǎn)價格低廉（7500 元/hm2左右），承租主體有較強的動機和能力去獲取大規(guī)模的耕地。而拘囿于私人承租主體生產(chǎn)資料的有限性，以及所流轉(zhuǎn)土地嚴(yán)重的碎片化，承租主體往往無力開展集約化經(jīng)營，“懶漢田”便產(chǎn)生了極大的可能性。

基于G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的梳理，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)平臺的缺失是制約G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的濫觴。因此，推動農(nóng)地制度創(chuàng)新，加強土地流轉(zhuǎn)機制設(shè)計和流轉(zhuǎn)平臺構(gòu)建就顯得尤為重要。

（二）G 鎮(zhèn)農(nóng)地制度的創(chuàng)新實踐

1.依托土地互換，二分農(nóng)田格局

自2010 年以來，G 鎮(zhèn)以人口集中、土地集中和項目集中為工作總方針，大力推進農(nóng)地集約利用。在農(nóng)地改革上，G 鎮(zhèn)并未采取“一刀切”政策將所有農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)收回整合，而是施以意愿篩選機制，即以行政村為單位對本村村民的土地流轉(zhuǎn)意愿進行篩選和統(tǒng)計，依據(jù)“依法、自愿”原則，充分尊重村民土地流轉(zhuǎn)的自主性。我國實行市場經(jīng)濟后，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶之間出現(xiàn)高度分化，土地流轉(zhuǎn)意愿亦存在較大的差異，實施意愿篩選機制有其必要性。為消解農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂和防患農(nóng)民的土地權(quán)益受侵犯，G 鎮(zhèn)政府將土地初次流轉(zhuǎn)的有效期限設(shè)為3 年，在此期間農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)完全交付于經(jīng)營主體，但農(nóng)戶有權(quán)對耕地破壞行為進行監(jiān)督和制止，到期后農(nóng)戶可選擇將土地收回或續(xù)租。此外，建立“失地”農(nóng)民保障機制，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)期間遭遇重大變故而亟須發(fā)揮土地保障性權(quán)能的可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請相應(yīng)補貼。2011 年初，G 鎮(zhèn)完成初次土地流轉(zhuǎn)意愿篩選工作，58%的農(nóng)戶愿意嘗試土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)限期至2014 年。土地流轉(zhuǎn)意愿的統(tǒng)計，有效實現(xiàn)了經(jīng)營權(quán)整合，但囿于流轉(zhuǎn)土地過于分散、細碎，從而制約規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。為此，G 鎮(zhèn)政府實施了用途劃片機制，即以行政村為單位按照村民意愿比將農(nóng)田格局一分為二，將靠近村莊的農(nóng)田設(shè)為“自耕區(qū)”，分配給農(nóng)戶個體耕種，遠離村莊的農(nóng)田設(shè)為“流轉(zhuǎn)區(qū)”，以集中連片地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體。片區(qū)的轉(zhuǎn)入或流出通過土地互換的形式實現(xiàn)，互換方式以鼓勵農(nóng)戶個人協(xié)商和村兩委主持抓鬮相結(jié)合，為了防止土地流轉(zhuǎn)糾紛，互換農(nóng)戶需在村兩委見證下簽訂土地互換協(xié)議。同時，“自耕區(qū)”和“流轉(zhuǎn)區(qū)”并非兩個固定的區(qū)域，而是兩種類型的土地分配方式，其隨著流轉(zhuǎn)周期和流轉(zhuǎn)意愿的變動不斷進行延伸或收縮?？傮w來看，G 鎮(zhèn)各行政村整體呈現(xiàn)出“雙圓形”農(nóng)田格局，內(nèi)圓部分為村莊和“自耕區(qū)”，外圓與內(nèi)圓之間為規(guī)模經(jīng)營的“流轉(zhuǎn)區(qū)”。

2.組建“土地銀行”，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)置換與再分配

有別于一般的以貨幣為標(biāo)的物的政策性金融機構(gòu)，土地銀行則是以土地為標(biāo)的物，其以集約土地資源配置為目的，主要開展土地流轉(zhuǎn)、儲備、抵押和相關(guān)的金融服務(wù)等業(yè)務(wù)。為了將社會資本引入農(nóng)村市場，推動土地效益提升和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，并致力于土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、集約化，G 鎮(zhèn)政府選擇組建“土地銀行”進行農(nóng)地制度改革。2011 年初，G 鎮(zhèn)在S 縣的支持下與當(dāng)?shù)匦庞蒙纾⊿ 縣農(nóng)商銀行）成立“G 鎮(zhèn)農(nóng)地金融交易中心”，標(biāo)志G 鎮(zhèn)“土地銀行”改革進入實質(zhì)性階段。G 鎮(zhèn)“土地銀行”的發(fā)展模式主要依托于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社，在現(xiàn)有的信用社基礎(chǔ)上設(shè)立“農(nóng)地金融交易”中心，屬于信用社的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在角色定位上，農(nóng)地金融交易中心是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非營利機構(gòu)，G 鎮(zhèn)負責(zé)制度制訂和運行監(jiān)管，信用社則主要在資金結(jié)算、貸款融資等方面提供金融服務(wù)。農(nóng)地金融交易中心的運行模式（圖1）為，村干部將本村流轉(zhuǎn)區(qū)土地的經(jīng)營權(quán)整體存入土地銀行，后者通過年付的方式依據(jù)存入地規(guī)模向村民發(fā)放租金（本金和利息）。此外，村民還可以將土地經(jīng)營權(quán)作為標(biāo)的物向土地金融交易中心申請抵押貸款，以留作投資和周轉(zhuǎn)。在獲得土地集中成片的經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)地金融中心主要實行三種經(jīng)營模式：一是通過反租倒包的方式將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租給本地的家庭農(nóng)場，以保障自身收益并推動種養(yǎng)大戶、職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育；二是在不改變土地耕種屬性的前提下引入農(nóng)業(yè)公司，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)公司從事現(xiàn)代化經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品深加工；三是依托農(nóng)商行資本和市場優(yōu)勢，對農(nóng)地進行投資、開發(fā)。

圖1 G 鎮(zhèn)土地銀行運行模式

在G 鎮(zhèn)的改革實踐中，當(dāng)?shù)卣闹饕δ苁菍毸榈霓r(nóng)田及其經(jīng)營權(quán)進行整合和劃分，并未直接尋求土地流轉(zhuǎn)的需求方，或是在村組內(nèi)部進行消化，這主要是考慮到個體資本的有限性和不確定性。一方面，有限的個體資本無力承擔(dān)大規(guī)模的土地經(jīng)營及其設(shè)施改善，更難以實現(xiàn)生產(chǎn)要素集聚和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；另一方面，個體資本運營的不確定性會影響農(nóng)戶租金的正常支付，從而引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。因此，G 鎮(zhèn)政府委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行作為土地經(jīng)營權(quán)的代理人，以尋求社會資本介入和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，運用銀行的資本和市場優(yōu)勢對生產(chǎn)要素進行優(yōu)化配置，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。

（三）G 鎮(zhèn)農(nóng)地制度的創(chuàng)新績效

G 鎮(zhèn)的農(nóng)地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了土地集中連片地向經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有效盤活了閑置的農(nóng)地資源，提升了農(nóng)地效益。最為重要的是，社會資本的下鄉(xiāng)實現(xiàn)了生產(chǎn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，規(guī)模經(jīng)營的溢出效應(yīng)逐漸向快遞、電商等行業(yè)擴散，G 鎮(zhèn)的營商環(huán)境亦在這一過程中得以不斷優(yōu)化，并一定程度上實現(xiàn)了勞動力回流。

1.盤活閑置農(nóng)地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營

在農(nóng)地制度改革之前，G 鎮(zhèn)農(nóng)地以家庭為單位進行分散經(jīng)營，農(nóng)地碎片化嚴(yán)重。進入21 世紀(jì)以后，城鎮(zhèn)化和打工經(jīng)濟的興起引發(fā)了農(nóng)村“空心化”和代際斷裂，農(nóng)地逐漸在村民之間進行口頭流轉(zhuǎn)。而囿于勞動力的常態(tài)化缺失，農(nóng)戶普遍進行粗放式經(jīng)營，部分村組甚至出現(xiàn)農(nóng)地拋荒，極大降低了土地效益。土地銀行成立之后，各村土地的經(jīng)營權(quán)得以全盤整合，閑置的農(nóng)地資源被劃分至“流轉(zhuǎn)區(qū)”，集中連片地向種養(yǎng)大戶、職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)，從而推動了新型經(jīng)營主體培育和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。與此同時，規(guī)模化經(jīng)營推動了G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)的機械化生產(chǎn)，有別于小農(nóng)經(jīng)營的人工耕種，新型經(jīng)營主體在規(guī)模經(jīng)營過程中投入了更為先進生產(chǎn)設(shè)備和農(nóng)業(yè)技術(shù)，土地的利用率和產(chǎn)出率得以大幅提升。

2.促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，助力農(nóng)民增收和土地效益提升

長期以來，G 鎮(zhèn)所轄的13 個行政村以種植小麥和水稻為主，品種單一且缺乏農(nóng)產(chǎn)品的深度加工。實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營之后，新型經(jīng)營主體逐漸引入蘑菇、山芋、大蒜等高收益作物，并從事農(nóng)副產(chǎn)品的深加工和銷售，在提升土地效益的同時促進G 鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。以G 鎮(zhèn)李莊村為例，2014 年G 鎮(zhèn)農(nóng)地金融交易中心將李莊村124 hm2農(nóng)地集中連片“貸”給市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)江蘇陽美生態(tài)農(nóng)林有限公司，實施“林經(jīng)套作”，即按照6 m 行距、1.5 m 株距栽植綠化苗木，同時在行與行中間套種山芋和蘑菇。該公司以124 hm2農(nóng)地為基地打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，配套機井、溝路渠等基礎(chǔ)設(shè)施，實行“企業(yè)+家庭農(nóng)場+基地”的經(jīng)營模式。以設(shè)施配套和技術(shù)指導(dǎo)為條件將部分土地以6000 元/hm2的價格反租給本地村民種植蘑菇和山芋等，并對其農(nóng)產(chǎn)品以不低于市場的價格收購，助力農(nóng)民增收。此外，該公司成立了農(nóng)副產(chǎn)品加工廠，設(shè)有山芋、蘑菇、大蒜三條生產(chǎn)線，并與G 鎮(zhèn)多家超市簽訂了供銷合同。該公司在經(jīng)營效益不斷提升的同時，為李莊村提供了數(shù)十個就業(yè)崗位。村民不僅能夠通過土地流轉(zhuǎn)獲取租金，亦可以通過承租土地種植山芋、蘑菇等獲得收益，極大提升了村民的收入水平。

3.優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境，推動農(nóng)村勞動力回流

在早期實踐中，農(nóng)地作為鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，具備不可再生性和非流轉(zhuǎn)性，難以實現(xiàn)集約經(jīng)營和規(guī)模效益。碎片化的農(nóng)地?zé)o力承接下鄉(xiāng)的社會資本，亦無法為當(dāng)?shù)卮迕竦木徒鼊?chuàng)業(yè)提供利好條件，這使得改革開放40 年來，城鄉(xiāng)發(fā)展的剪刀差不斷擴大，大部分鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍拘囿于第一產(chǎn)業(yè)，并陷入“資源稟賦不足”的悖論。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革則為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了契機，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離使得規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置成為可能。在這一背景下，G 鎮(zhèn)的農(nóng)地制度創(chuàng)新實踐順應(yīng)了時代發(fā)展和頂層設(shè)計的雙重需要，在助力農(nóng)戶增收、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時，亦優(yōu)化了G 鎮(zhèn)的營商環(huán)境。在政務(wù)環(huán)境方面，為了引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)并吸納本土精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，G 鎮(zhèn)政府從行政體系的職能分工出發(fā)，簡政放權(quán)與優(yōu)化審批流程相結(jié)合，公開各部門審批事項清單，全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”和限時辦結(jié)制度。在市場環(huán)境方面，建立市場負面清單準(zhǔn)入制度，法律未禁止的領(lǐng)域，在不改變土地屬性前提下允許各類企業(yè)進駐。同時G 鎮(zhèn)政府通過推動快遞進村、道路修繕和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施完善等方式大力發(fā)展農(nóng)村電商，并通過“鎮(zhèn)長帶貨”助力新經(jīng)營主體開拓線上市場。此外，通過組建G 鎮(zhèn)商會促進經(jīng)營主體和G 鎮(zhèn)商戶達成友好合作，以實現(xiàn)內(nèi)部供銷對接。在融資環(huán)境方面，依托S 縣農(nóng)商行，G 鎮(zhèn)政府通過降低貸款門檻、綠色放款通道、短期免息貸款等方式強化經(jīng)營主體的融資能力。營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，為各類企業(yè)進駐提供了便利，G 鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步形成規(guī)模效益和品牌優(yōu)勢，并形成“一村一業(yè)”“一業(yè)一品”的發(fā)展格局。G 鎮(zhèn)勞動力漸趨返鄉(xiāng)從事快遞、電商、職業(yè)農(nóng)民等行業(yè)，極大緩解了農(nóng)村“空心化”和斷裂的代際關(guān)系。

三、結(jié)論與討論

基于G 鎮(zhèn)農(nóng)地實踐的考察，發(fā)現(xiàn)G 鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗可以概括為三個機制，即“意愿篩選機制”“用途劃片機制”和“委托代理機制”?！耙庠负Y選機制”是在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，充分尊重民眾的流轉(zhuǎn)意愿，對擬流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)進行整合；“用途劃片機制”旨在滿足不同群體的耕種需求，依照農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿二分農(nóng)田格局，并結(jié)合農(nóng)地互換的方式對碎片化的農(nóng)地進行整合；“委托代理機制”則是通過組建農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，實現(xiàn)勞動力、資本和農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。基于此，提出從樹立人本化改革理念、建設(shè)集中型農(nóng)地市場和組建農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)等方面推動農(nóng)地制度創(chuàng)新，以緩解農(nóng)村空心化和代際斷裂。

（一）樹立人本化改革理念，尊重農(nóng)戶主體差異性

隨著中國緩慢進入現(xiàn)代社會，現(xiàn)代性的侵蝕使得鄉(xiāng)土社會從固態(tài)的現(xiàn)代性向流動的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變[30]，在長期的城鄉(xiāng)流動和非農(nóng)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民階層出現(xiàn)高度分化，其土地流轉(zhuǎn)意愿亦相應(yīng)的呈現(xiàn)出明顯差異。一方面，政府應(yīng)重視青壯年大量凈流出所引發(fā)的農(nóng)地粗放式經(jīng)營甚至閑置拋荒問題，因地制宜的探索農(nóng)地制度改革模式，推動適度規(guī)模經(jīng)營和集約管理；另一方面，也要重視農(nóng)地對部分農(nóng)戶生活的保障權(quán)能，尤其是老齡化群體和中西部偏落后地區(qū)。故農(nóng)地制度改革，應(yīng)樹立人本化理念，充分尊重農(nóng)戶主體的差異性，力戒“一刀切”現(xiàn)象。政府應(yīng)建立意愿篩選機制，對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿進行統(tǒng)計和篩選，充分尊重不同農(nóng)戶的耕種需求，以降低土地制度改革的風(fēng)險性。同時，對部分具備流轉(zhuǎn)條件而拒不流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶應(yīng)積極開展思想工作。如舉家進城長期從事非農(nóng)生產(chǎn)的城市化群體，盡管具備流轉(zhuǎn)條件，但囿于對土地的情感寄托和有限的流轉(zhuǎn)租金對其缺乏吸引力等因素的掣肘而拒絕土地流轉(zhuǎn)，這就需要基層干部做好該群體的溝通和協(xié)調(diào)工作，以最大程度的盤活鄉(xiāng)村閑置資源。

（二）建設(shè)集中型土地流轉(zhuǎn)市場，破除土地碎片化困境

農(nóng)地三權(quán)分置制度的實施，順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，而建設(shè)農(nóng)地市場是促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。農(nóng)地市場是農(nóng)戶基于市場交易價格做出農(nóng)地資源配置行為的農(nóng)地資源配置方式[31]，依托農(nóng)地市場，農(nóng)戶能夠依據(jù)自身意愿實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的最優(yōu)配置。目前來看，當(dāng)前農(nóng)地實踐中存在兩類農(nóng)地市場：一是分散型農(nóng)地市場，即農(nóng)戶自發(fā)的參與農(nóng)地市場進行經(jīng)營權(quán)置換，以保障農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利。但這種流轉(zhuǎn)方式存在交易費用高昂和難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營等梗阻，甚至?xí)觿∞r(nóng)地碎片化困境，這與“三權(quán)分置”的政策初衷相悖離。二是集中型農(nóng)地市場，即農(nóng)戶依托村社間接的參與農(nóng)地市場。這類方式有效降低了土地流轉(zhuǎn)成本，同時益于克服土地碎片化問題。因此，政府應(yīng)通過建立集中型土地流轉(zhuǎn)市場，對分散的土地經(jīng)營權(quán)進行整合。此外，土地經(jīng)營權(quán)的整合并不意味著規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，仍需克服土地物理形態(tài)上的碎片化問題。故政府應(yīng)在經(jīng)營權(quán)整合的基礎(chǔ)上，建立用途劃片機制，以行政村為單位將農(nóng)田格局二分為“流轉(zhuǎn)區(qū)”和“自耕區(qū)”，整合的經(jīng)營權(quán)應(yīng)和“流轉(zhuǎn)區(qū)”的土地規(guī)模相對應(yīng)，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

（三）組建土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置

在G 鎮(zhèn)農(nóng)地制度的改革實踐中，當(dāng)?shù)卣⑽匆劳行姓α窟^多的介入或干擾土地的流轉(zhuǎn)，其更多扮演的是框架制訂者的角色，為土地流轉(zhuǎn)提供了一個科學(xué)、高效的制度框架，同時將“流轉(zhuǎn)區(qū)”的土地經(jīng)營權(quán)全盤委托給“G 鎮(zhèn)農(nóng)地金融中心”代理。這種模式至少具備兩點優(yōu)勢，一是壓縮了土體流轉(zhuǎn)過程中基層干部的尋租空間。有學(xué)者指出，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，若不對政府的行為加以限制，難免出現(xiàn)基層干部利用代理權(quán)尋租[32]，而G 鎮(zhèn)政府在土地流程的過程中僅負責(zé)經(jīng)營權(quán)的整合，而非經(jīng)營權(quán)的代理人，行政權(quán)和代理權(quán)的分離，有效減少了基層干部的尋租行為。二是促進土地資源的優(yōu)化配置。毋庸諱言，在市場經(jīng)濟體制下，市場機制是資源配置的決定性力量，政府的再分配是對市場配置失衡的矯正。將土地經(jīng)營權(quán)委托于“土地銀行”代理，能夠充分發(fā)揮市場機制的配置作用，從而促進土地資源的優(yōu)化配置。而以“反租倒包”為代表的政府配置方式，不僅會誘發(fā)行政俘獲風(fēng)險，同時基層政府囿于財政和精力的有限，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這使得本地的種養(yǎng)大戶和職業(yè)農(nóng)民往往成為承租主體，盡管一定程度上推動了土地規(guī)模經(jīng)營，但難以實現(xiàn)生產(chǎn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)組建土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，以減少行政力量干預(yù)并實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。