土地確權(quán)背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的創(chuàng)新思路

李成星

（南京審計大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210085）

黨的十九屆五中全會指出，中國已建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系；但發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，如何健全多層次社會保障體系仍是未來發(fā)展的重要目標。土地在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)建中扮演重要角色，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的多元化發(fā)展，土地保障功能呈現(xiàn)出弱化趨勢[1]。如何在土地流轉(zhuǎn)過程中進一步發(fā)揮土地資源資產(chǎn)功能，滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障的差異化需求，顯得十分重要。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式的發(fā)展因受經(jīng)濟生產(chǎn)力、“地緣”與“血緣”等因素轉(zhuǎn)變的影響，具有階段性特征。許照紅將我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式劃分為自然經(jīng)濟階段、計劃經(jīng)濟階段、社會轉(zhuǎn)型階段[2]。蔣軍成依據(jù)政策變遷，將我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度分為家庭養(yǎng)老制度、集體養(yǎng)老制度、農(nóng)村家庭和集體養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索四個階段[3]。牛文濤等則認為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障模式經(jīng)歷了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老階段、集體養(yǎng)老階段、新型家庭養(yǎng)老階段、社會化養(yǎng)老階段[1]。雖然不同學(xué)者對農(nóng)村養(yǎng)老保障形式發(fā)展階段的劃分并不完全一致，但是這些階段的劃分節(jié)點大致相同，多以土地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變時點作為劃分依據(jù)。由此可見，土地制度發(fā)展變革對農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的探索有重要的影響。因此，厘清土地在各階段養(yǎng)老保障模式中的作用，把握土地與農(nóng)村養(yǎng)老保障形式轉(zhuǎn)變之間的演變特征，有利于充分發(fā)揮土地對農(nóng)村多元養(yǎng)老保障形式的構(gòu)建與優(yōu)化，對解決農(nóng)村老齡化問題有著重要的意義。

一、土地產(chǎn)權(quán)制度變遷對農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的影響

自古以來，土地是農(nóng)民養(yǎng)老的關(guān)鍵要素資源。探索土地與養(yǎng)老的關(guān)系是研究土地確權(quán)背景下農(nóng)村養(yǎng)老問題的基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村養(yǎng)老相互依存

不同的土地產(chǎn)權(quán)制度不僅決定了農(nóng)村經(jīng)濟狀況，也決定了農(nóng)民的養(yǎng)老偏好。首先，土地制度與農(nóng)民的生產(chǎn)態(tài)度直接相關(guān)，即與農(nóng)村的經(jīng)濟有緊密聯(lián)系。農(nóng)村養(yǎng)老模式的進程受制于農(nóng)村的生產(chǎn)力水平，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)水平較低使大量新型農(nóng)村養(yǎng)老保障方式難以在農(nóng)村扎根、推進。只有當農(nóng)村實現(xiàn)一定程度的繁榮，農(nóng)民擁有足夠的資金支持其養(yǎng)老需求，新型農(nóng)村養(yǎng)老方式才能夠被廣泛推廣。其次，農(nóng)民能否根據(jù)自身情況調(diào)整土地的利用方式，這取決于土地制度，直接影響農(nóng)民對各種養(yǎng)老方式的偏好，也決定了土地是否會成為農(nóng)民決策的重要依據(jù)。因此，養(yǎng)老作為農(nóng)民無法避免而又要謹慎對待的問題，在很大程度上會受到土地產(chǎn)權(quán)制度的影響。

建國初期，土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民所有，但造成了土地投機問題的出現(xiàn)，使得部分農(nóng)民因短視而失去土地，這些農(nóng)民的養(yǎng)老無法被保障，于是開始采取措施改善土地制度，土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有。集體所有這種土地制度通過集體供養(yǎng)的方式解決全部農(nóng)民的養(yǎng)老問題，很大程度上限制了農(nóng)民的積極性，農(nóng)民能夠享受的集體養(yǎng)老水平很低。因此土地產(chǎn)權(quán)再一次做出調(diào)整，農(nóng)民從土地獲得更多的收入。但是隨著交通的便捷化、城市化進程的推進，年輕農(nóng)民相較于在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，更愿意選擇外出務(wù)工。土地的有限收入很難實現(xiàn)對農(nóng)民的多元化養(yǎng)老需求的保障，大量土地被閑置。于是，土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改進，“三權(quán)分置”的思想被提出以促進土地流轉(zhuǎn)，拓寬農(nóng)民的收入來源，使農(nóng)民財產(chǎn)的構(gòu)成更加多元，從而滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求的異質(zhì)化。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村養(yǎng)老相互作用

縱觀歷史，土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生過多次轉(zhuǎn)變，每一次的轉(zhuǎn)變會影響農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的發(fā)展，而農(nóng)村養(yǎng)老需求的變動也會反作用于土地產(chǎn)權(quán)。從新中國成立至20 世紀50 年代初，農(nóng)村土地由地主所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，土地成為農(nóng)民養(yǎng)老物質(zhì)資源的實際保障者。而此時的農(nóng)村仍以小農(nóng)種植為主，這種自給自足的生產(chǎn)方式，使得土地成為農(nóng)民能夠保障自身養(yǎng)老需求的精神寄托。在很多研究中認為家庭是當時老人養(yǎng)老的主要承擔者，但無論是家庭為老人提供的養(yǎng)老物質(zhì)基礎(chǔ)，還是家庭給予老人的那種安全感，歸根究底是源自土地的。因此，土地在這一階段既扮演了物質(zhì)保障者的角色，也扮演了精神寄托者的角色。國家為了避免農(nóng)村貧富分化問題加劇，土地收歸集體所有，養(yǎng)老問題也從家庭轉(zhuǎn)交由集體負責。但是農(nóng)民失去了土地使用權(quán)，加之集體生產(chǎn)制度的不完善，出現(xiàn)大量搭便車的現(xiàn)象，農(nóng)村的經(jīng)濟、科技發(fā)展在極大程度上受到阻礙。低生產(chǎn)效率、低技術(shù)水平使得土地所得成為集體解決問題的主要物質(zhì)來源，農(nóng)民的養(yǎng)老問題也包括其中。而農(nóng)民不再是土地的實際擁有者，不得不改變自身的精神寄托，由原來的土地變?yōu)榧w。這一階段較上一階段，土地在農(nóng)村養(yǎng)老中的保障效能有所下降。

20 世紀80 年代初至黨的十八大召開，國家意識到集體生產(chǎn)并沒有促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，反而起到限制作用。于是，基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，國家重新對土地產(chǎn)權(quán)進行調(diào)整。農(nóng)民雖然沒有土地的所有權(quán)，但是經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移意味著農(nóng)民生產(chǎn)自負盈虧，再一次調(diào)動了農(nóng)民的積極性。這種生產(chǎn)方式使得農(nóng)民通過土地獲得了更多的資源，在滿足原有的養(yǎng)老需求的同時能夠有所剩余，這為后期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索奠定了基礎(chǔ)。土地加快推動原有農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)代化探索。黨的十八大至今，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工仿佛已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，大量農(nóng)民開始從事非農(nóng)職業(yè)，農(nóng)民收入來源也變得更加多元。與此同時，通訊技術(shù)的進步也使得農(nóng)民能夠從對方渠道收集資訊。農(nóng)民對自身的養(yǎng)老愈發(fā)重視，養(yǎng)老也演變出多元化的需求。在這種現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障中起著重要作用的土地卻被人們忽視，土地僅僅被農(nóng)民用來種植日常的口糧，甚至被閑置。三權(quán)分置思想轉(zhuǎn)變了這一局面，有效促進了土地流轉(zhuǎn)，使土地收入成為農(nóng)民多元化收入的一部分，為滿足農(nóng)民的多元化需求予以保障。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村養(yǎng)老相互促進

目前學(xué)界關(guān)于農(nóng)地確權(quán)是否促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)觀點并未達成一致，主要的觀點如下：一類學(xué)者認為農(nóng)地確權(quán)增加了土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，減少農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的顧慮，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿得到提高，因而促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)[4-6]；還有一部分學(xué)者認為土地確權(quán)在增加土地穩(wěn)定性的同時，會造成農(nóng)民的“稟賦效應(yīng)”，從而造成土地流轉(zhuǎn)成本上升，降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿[7-9]；也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)不存在顯著影響[10]。出現(xiàn)不同的研究結(jié)果是因為土地的流轉(zhuǎn)存在轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方兩類主體，而土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定對不同主體所產(chǎn)生的效果也是不一樣的。但是對于作為轉(zhuǎn)出方的、占據(jù)大多數(shù)的農(nóng)民來說，農(nóng)地確權(quán)是有益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的。針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)與村民土地收入之間的關(guān)系，也是學(xué)界關(guān)注的另一重要問題。史常亮等運用內(nèi)生轉(zhuǎn)換回歸模型，證實土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶收入有著正向作用[11]；彭開麗等基于對湖北省東部的農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，認為土地流轉(zhuǎn)不僅提高了土地轉(zhuǎn)出戶的收入，也提高了土地轉(zhuǎn)入戶的收入[12]；楊宏力等通過分析2016 年全國勞動力動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)得出土地確權(quán)能同時提高農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)民總收入[13]。由此可見，土地流轉(zhuǎn)對村民的土地收入有正向促進作用，并加快了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。在經(jīng)濟快速發(fā)展的推動下，越來越多社會資本介入農(nóng)村養(yǎng)老保障，使得新型養(yǎng)老方式在農(nóng)村快速興起，讓農(nóng)民有更多機會接觸、了解并選擇這些養(yǎng)老方式，從而促進了農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)代化。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與農(nóng)村養(yǎng)老保障模式探索

農(nóng)村土地制度與農(nóng)民的養(yǎng)老之間關(guān)系密切。因此，梳理在農(nóng)村的不同養(yǎng)老階段中土地所起到的作用，以期發(fā)掘土地對農(nóng)村養(yǎng)老的意義。

（一）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障——物質(zhì)精神的雙重承擔者

我國長期處于封建社會，封建制度使得農(nóng)村土地集中于少數(shù)地主的手中，農(nóng)民只能接受各種不平等條件以換得少量土地維持自身的生活。中國共產(chǎn)黨成立之后，逐步意識到土地與農(nóng)民之重要性，開始采取一系列措施以保障農(nóng)民的土地權(quán)益[14]。建國初期延續(xù)了這一發(fā)展趨勢，繼續(xù)推動農(nóng)村土地農(nóng)民私有化進程。1950 年《中華人民共和國土地改革法》（以下簡稱《土改法》）的出臺，從法律層面確定農(nóng)民擁有農(nóng)地的所有權(quán)，標志著土地由地主所有變?yōu)檗r(nóng)民所有，農(nóng)民成為農(nóng)地實質(zhì)意義上的所有人?！锻恋胤ā返母母镏笇?dǎo)方向，使得農(nóng)民擁有自由處決農(nóng)地的權(quán)利，廣泛調(diào)動了農(nóng)民的勞動積極性，增加了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。盡管如此，在這一階段，國家的首要目標是推動城市經(jīng)濟的發(fā)展。相較之下，小農(nóng)經(jīng)濟體制下的農(nóng)村，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平、科技創(chuàng)新、國家政策偏向等因素，長期處于自給自足的狀態(tài)下，土地成為農(nóng)民養(yǎng)老承擔主體——家庭收入的全部來源。因此，土地在該階段中是農(nóng)民養(yǎng)老問題中不可或缺的角色。

（二）互助集體養(yǎng)老保障——物質(zhì)資源的實際供給者

在經(jīng)過初步探索后，確定了農(nóng)民私有特征的農(nóng)村土地制度。雖然土地所有權(quán)歸農(nóng)民促使農(nóng)村生產(chǎn)力在短時期得到迅速發(fā)展，但是正是這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，讓一些農(nóng)民因為短視或其他原因開始賣地，而另一些農(nóng)戶趁機囤地，于是農(nóng)村出現(xiàn)了“兩極分化”的發(fā)展趨勢。為避免一部分農(nóng)民剝削另一部分農(nóng)民的現(xiàn)象再次出現(xiàn)，黨提出互助組的生產(chǎn)形式，用生產(chǎn)的互助與合作來解決這一問題。1956 年提出在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，標志著農(nóng)村土地公有制確立，農(nóng)地為集體所有。這種集體所有的土地制度意味著農(nóng)民失去土地的所有權(quán)，農(nóng)民無法通過集體以外的方式獲得收入、資源，于是農(nóng)村居民的養(yǎng)老職責主體由家庭轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體。集體通過安排公社成員勞作，耕種公社土地以獲得足夠財產(chǎn)來擔負農(nóng)村居民的養(yǎng)老費用。家庭在這種集體經(jīng)濟體制下，扮演了陪伴老人、滿足農(nóng)民精神需求的角色[3]。但是公社這種組織形式進一步放大了農(nóng)村“熟人社會”這一特征，公社中的每一位成員都能起到慰藉老人的作用。因此，總的來說，這一階段的農(nóng)民以集體養(yǎng)老為主要養(yǎng)老方式，土地扮演了農(nóng)民養(yǎng)老問題的實際解決者。這種土地歸集體所有的形式，雖然有效避免了土地在農(nóng)民之間的交易，但同時也杜絕了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性。此外，由集體負責養(yǎng)老的形式，導(dǎo)致大量“搭便車”行為的出現(xiàn)，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大幅下降，以至于集體只能夠提供低水平的養(yǎng)老保障。直至改革開放，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被提出，農(nóng)民養(yǎng)老出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機。

（三）新型家庭養(yǎng)老保障——基于傳統(tǒng)的創(chuàng)新推動者

為了解決人民公社體制帶來的低效率、低收益，黨在十一屆三中全會首次通過了“包工到組，聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬”的政策[14]，奠定了農(nóng)地所有權(quán)仍由集體所有、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民所有的發(fā)展趨勢。1980—1984 年陸續(xù)出臺一系列中央文件都對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的生產(chǎn)形式予以肯定。在這一時期內(nèi)，農(nóng)地所有權(quán)雖然仍由集體所有，但是農(nóng)民擁有獨自經(jīng)營的權(quán)利，農(nóng)村居民土地自收自支、自負盈虧[3]，農(nóng)民為提高收入，樂于投入更多的資源與精力于土地。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的廣泛推廣，基于土地收入的家庭再一次承擔起農(nóng)民養(yǎng)老的職能。

但是伴隨著城市化、現(xiàn)代化、工業(yè)化的不斷推進，越來越多的農(nóng)村年輕勞動力選擇外出務(wù)工，農(nóng)村的老齡化、空心化問題愈發(fā)嚴重。外出務(wù)工農(nóng)民因常年生活在城市無法經(jīng)營土地，有些農(nóng)民甚至視其為負擔。留在村中的農(nóng)民則多為老人、病患和婦孺，勞動力匱乏的問題出現(xiàn)。再加上農(nóng)地的碎片化分布種植，使得現(xiàn)代技術(shù)無法在農(nóng)村得到廣泛應(yīng)用。農(nóng)村老人不斷擴大的養(yǎng)老需求與農(nóng)村落后的經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾愈發(fā)激烈，為有效緩解矛盾，國家開始采取一系列措施進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索。2009 年全國開始啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立有效彌補了農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的不足，并且形成了新型家庭養(yǎng)老保障形式：家庭承擔主要責任，社會予以輔助支持。這一時期，土地在農(nóng)民養(yǎng)老問題上起到的作用呈現(xiàn)弱化趨勢，但土地是廣大農(nóng)民的精神寄托，如何有效發(fā)揮土地的保障功能，是農(nóng)村社會發(fā)展的基礎(chǔ)。新的土地制度為解決這一問題被提出。

（四）多元結(jié)合養(yǎng)老保障——多元選擇的有效支持者

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是基于小農(nóng)經(jīng)濟產(chǎn)生的制度，加之相關(guān)的規(guī)章尚不完善，且仍然處于初期摸索階段，使得當時農(nóng)村無法大規(guī)模推廣農(nóng)地現(xiàn)代化規(guī)模種植方式。農(nóng)民通過種植從土地獲得的收入越來越有限，家庭養(yǎng)老功能走向弱化，土地養(yǎng)老的效用減弱。為解決傳統(tǒng)養(yǎng)老保障形式功能不斷弱化的問題，黨和政府加快了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)步伐[3]，大力推進農(nóng)村社會養(yǎng)老新形式的探索。但在農(nóng)村經(jīng)濟日益發(fā)達、科技不斷引進的同時，農(nóng)民養(yǎng)老呈現(xiàn)出需求層次提高、需求種類增多的特點。僅靠單一養(yǎng)老形式，已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的異質(zhì)化需求，因此多元化養(yǎng)老保障方式成為未來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要手段之一。但是對于多元形式養(yǎng)老的選擇往往得擁有足夠的資金作為保障?？v覽古今，土地歷來扮演著基本保障的角色，為農(nóng)民不愿放棄的最后的精神依托。同時，相較于家庭養(yǎng)老受傳統(tǒng)觀念、勞動力外流、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等多重因素的復(fù)雜影響，社會養(yǎng)老因處于初步探索階段而存在較多困難，需要面臨較高的資金投入、成效顯現(xiàn)周期過長等問題，提高土地養(yǎng)老保障功能的成本相對更小。由此可見，土地保障力的提升在未來農(nóng)村養(yǎng)老完善過程中應(yīng)被優(yōu)先考慮。

要提高土地的保障力，首先要順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的潮流——大規(guī)模機械種植。但很多農(nóng)民因為土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，擔心失去自身最后的保障，寧愿將土地閑置也不愿意對土地進行流轉(zhuǎn)，這在極大程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。近年來，為了盤活土地資源，政府提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的思想，即探索土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。這種制度讓農(nóng)民能夠通過更加多元的形式，充分發(fā)揮土地的效用。至此，提高農(nóng)村土地保障力開始被人們重視。但是，加強土地保障力，并不是簡單意義上的增加農(nóng)民通過土地獲取的物質(zhì)財力，而是如何讓農(nóng)民更合理的利用這些資源，以達到滿足自身多元化養(yǎng)老需求的目的。

三、土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展中養(yǎng)老保障模式面臨的困境

（一）農(nóng)村老人養(yǎng)老缺乏規(guī)劃

“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念一直影響農(nóng)村老人，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村老人的首要選擇。原本老人將養(yǎng)老生活全部寄托于子女，而子女外出務(wù)工導(dǎo)致的缺位使得農(nóng)村老人不得不調(diào)整其養(yǎng)老規(guī)劃。但大多數(shù)農(nóng)村老人缺乏合理規(guī)劃老年生活、理性安排養(yǎng)老資金的能力，加之農(nóng)村老人對現(xiàn)有養(yǎng)老模式缺乏充分了解，并不能正確看待新型養(yǎng)老方式，使得農(nóng)村老人的養(yǎng)老規(guī)劃缺乏科學(xué)性。

隨著技術(shù)不斷創(chuàng)新、市場不斷擴大，正博首先面臨的就是管理問題，特別是如何合理地管理工廠的生產(chǎn)線，把控生產(chǎn)與客戶需求的統(tǒng)一。所謂沒有規(guī)矩不成方圓。要想讓公司穩(wěn)健發(fā)展，沒有規(guī)范的管理自然不行。因此，正博憑借自身的技術(shù)實力，根據(jù)自己的需求，靈活設(shè)計并自主研發(fā)了一套生產(chǎn)管理系統(tǒng)。晏小斌介紹道：“這個系統(tǒng)已經(jīng)貫穿于我們整個生產(chǎn)使用中，現(xiàn)在我們已經(jīng)能夠做到透明化管理，也就是數(shù)據(jù)透明化?！?/p>

（二）土地風(fēng)險防范意識薄弱

由于農(nóng)村老人的文化水平普遍處于一個較低的水平，其對土地風(fēng)險的防范、規(guī)避意識較為薄弱。一方面，農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)交易缺少正規(guī)交易合同，有時甚至以口頭等不正規(guī)的形式達成交易，具有較高的風(fēng)險性；另一方面，農(nóng)村老人對土地使用形式單一，缺乏合理性，不能結(jié)合自身狀況，實現(xiàn)收益的最大化，也會間接增加土地的風(fēng)險性。

（三）相關(guān)政策法規(guī)制定滯后

政府相關(guān)政策的制定、頒布往往是在問題發(fā)生后，農(nóng)村養(yǎng)老的相關(guān)政策具有滯后性。養(yǎng)老政策的不完善，農(nóng)民養(yǎng)老問題解決方法的缺乏規(guī)范，派生出一系列后續(xù)問題，阻礙新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建。

（四）土地養(yǎng)老市場缺乏競爭

市場參與不足一直是農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中亟須解決的問題，農(nóng)村養(yǎng)老的探索更是如此。只有當農(nóng)村土地養(yǎng)老市場實現(xiàn)充分競爭時，才能加速農(nóng)村土地養(yǎng)老的探索。然而，因農(nóng)村養(yǎng)老存在前期投資成本大、成本回收周期長等問題，市場的參與程度主要取決于政策導(dǎo)向。這就使得現(xiàn)階段農(nóng)村的市場主要參與農(nóng)村社會養(yǎng)老的供給，而對于傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老的介入程度仍然較低。

四、土地確權(quán)背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的創(chuàng)新發(fā)展思路

土地確權(quán)是農(nóng)村養(yǎng)老體系優(yōu)化與完善的契機。健全制度政策、引導(dǎo)多元主體參與并通過多種形式發(fā)揮土地的養(yǎng)老功能是現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要途徑。

（一）多層次完善土地養(yǎng)老政策體系

農(nóng)村養(yǎng)老政策監(jiān)督體系的完善，首先需要在完善與農(nóng)村養(yǎng)老問題直接相關(guān)的政策的基礎(chǔ)上，將其他相關(guān)配套政策以及其子政策的完善也提上日程，從而有效避免因制度不完善而造成的推諉問題。同時，也需要將土地與養(yǎng)老的政策進行有機結(jié)合，解決兩者之間的割裂問題。其次，需要保證各主體的監(jiān)督職能夠落實到位，尤其是直接利益相關(guān)的主體。只有直接利益相關(guān)方能夠且盡責地行使其監(jiān)督職能，才能夠加快現(xiàn)存問題的暴露，以便政策及時進行調(diào)整、加以解決。

（二）多主體協(xié)同探索農(nóng)村養(yǎng)老模式

多元化農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建的關(guān)鍵是將養(yǎng)老方式進行多樣、有效的組合，需要通過政治、經(jīng)濟等手段引導(dǎo)多元主體的參與，加快推動農(nóng)村多元養(yǎng)老保障模式的落實。農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的多元化，使農(nóng)民能夠針對自身不同性質(zhì)的養(yǎng)老需求，進行養(yǎng)老保障模式的個性化組合，實現(xiàn)養(yǎng)老需求的高水平保障。需要注意的是，多元養(yǎng)老保障模式應(yīng)該以農(nóng)民的實際需求作為依據(jù)進行有效供給，避免農(nóng)村資源的無效利用，提高農(nóng)民對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。

（三）多形式發(fā)揮土地養(yǎng)老保障功能

短期內(nèi)提高農(nóng)民養(yǎng)老生活規(guī)劃能力難以實現(xiàn)。而拓展土地的利用形式，可以為農(nóng)村老人提供土地養(yǎng)老這種方式進行替代選擇，同時可以起到分散土地風(fēng)險的作用。針對不同性質(zhì)的農(nóng)民調(diào)整土地利用方式，提高土地的養(yǎng)老功能：對純農(nóng)民采用鼓勵政策，鼓勵有能力的農(nóng)民承包外出務(wù)工農(nóng)民的土地，擴大其土地種植范圍，提高土地養(yǎng)老保障功能；對于兼業(yè)農(nóng)民，在允許其利用閑暇時間務(wù)工的同時，對其種植進行適度補貼，以增加土地收入；對于純務(wù)工農(nóng)民，應(yīng)該加快完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，促進土地的流轉(zhuǎn)，激活閑置土地，充分合理利用農(nóng)村資源。

五、結(jié)束語

通過梳理土地在農(nóng)村養(yǎng)老保障模式演變進程中角色的轉(zhuǎn)變，發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的變化會引起農(nóng)村養(yǎng)老保障模式相應(yīng)變動。土地確權(quán)工作的落實，促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村的閑置土地，為農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)代化提供了充足的物質(zhì)資源。清晰的土地產(chǎn)權(quán)可以消除農(nóng)民的顧慮，加強農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，讓農(nóng)民有足夠的資金更加合理、多元的安排自身的養(yǎng)老規(guī)劃，滿足異質(zhì)養(yǎng)老需求。