論農(nóng)村集體成員權(quán)的法律保護(hù)

安曉月

摘 要：農(nóng)民集體成員權(quán)是農(nóng)民作為集體成員具有的身份所享有的財產(chǎn)權(quán)利。政府應(yīng)建立健全農(nóng)民集體成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制，對農(nóng)村土地物權(quán)變動中的農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行反思，總結(jié)出適合流通運(yùn)行的成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制。同時加強(qiáng)政府各部門的妥善監(jiān)督，增加農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益自我保護(hù)意識，只有做到三管齊下，多重防控，才能在成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制問題上取得成效。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體 成員權(quán) 法律保護(hù)

中圖分類號：F320;DF452

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-071-02

農(nóng)村集體成員權(quán)一般指的是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種經(jīng)濟(jì)組織形式還存在許多問題。農(nóng)村集體成員權(quán)也是農(nóng)民針對與集體財產(chǎn)和集體內(nèi)部事務(wù)等各方面所形成的多重性權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容涵蓋多方面，這種制度的創(chuàng)建對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國現(xiàn)階段的農(nóng)民集體成員權(quán)針對農(nóng)民權(quán)利內(nèi)容、權(quán)力的實(shí)現(xiàn)及權(quán)力的保護(hù)還沒有制定出明確具體的措施，仍有許多問題亟待解決。

一、農(nóng)村集體成員權(quán)益受損害的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村集體成員身份資格確定困難

農(nóng)村集體成員權(quán)其本質(zhì)上指的就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份資格的認(rèn)定。村民在何種情況下可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，到目前為止，似乎沒有一項(xiàng)準(zhǔn)確的政策或法律法規(guī)對該問題認(rèn)定，即便有少數(shù)地方性法規(guī)對此進(jìn)行規(guī)定，仍然無法應(yīng)對實(shí)際生活中出現(xiàn)的各種問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不斷進(jìn)行優(yōu)化配置，打破固有的利益分配格局，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展成為趨勢。尤其是在發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格產(chǎn)生存在很多問題，這給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了很大的隱患。農(nóng)民的成員權(quán)資格無法得到認(rèn)定，農(nóng)民的權(quán)益就無法得到保障。

（二）抵制訴訟思想嚴(yán)重

受傳統(tǒng)思想的禁錮，農(nóng)村集體成員大多不愿使用法律維護(hù)自身的合法權(quán)益。首先要了解農(nóng)村成員集體與成員權(quán)屬于集體成員之間的民事法律關(guān)系，更改以前發(fā)生財產(chǎn)糾紛以村民自己治理為理由不予立案受理或必須先經(jīng)過行政仲裁的處理模式，并且設(shè)置合適的司法審查程序。村民自治并不是司法自治，在《民法典》物權(quán)編突出成員權(quán)的情形下，不僅對程序的合法性進(jìn)行審查，還要對其實(shí)質(zhì)性進(jìn)行審查，在裁決上應(yīng)充分考慮法律法規(guī)和村規(guī)民約之間的沖突如何解決等問題，尤其是違背國家規(guī)定的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。

（三）外部制造不公平現(xiàn)象多

發(fā)生本集體以外的人，人為對農(nóng)民集體權(quán)利進(jìn)行損害事實(shí)行為時，集體成員應(yīng)當(dāng)怎樣保護(hù)集體及自身的合法權(quán)益，相關(guān)法律并沒有做出具體規(guī)定。在集體經(jīng)濟(jì)組織受到外來因素干擾的情況時，比如不合理的補(bǔ)償?shù)刃袨?，農(nóng)村集體組織往往疏于訴訟或根本無法通過正當(dāng)?shù)耐緩綄ζ涮崞鹪A訴。這種不公平的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中普遍發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村集體成員的權(quán)益遭受巨大損害。

二、農(nóng)民土地權(quán)益受損的主要原因

（一）一些地方政府權(quán)力濫用

盡管憲法指出農(nóng)村和城郊土地歸農(nóng)民集體所有，但當(dāng)土地使用發(fā)生沖突時，政府仍然頻繁使用公權(quán)力，征用農(nóng)民所有的土地，只是象征性地補(bǔ)償征用款項(xiàng)。大批被征用的土地，除以少量用作公共建設(shè)之外，大部分都是以高價轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外的開發(fā)商作為個人資源而謀取私利。事實(shí)上，各國在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的過程中，很少有像國防和免費(fèi)服務(wù)等行業(yè)能夠穩(wěn)獲收益，換言之，可被公共利益需要的鐵路、公路、學(xué)校、醫(yī)院等的用地，均可從中獲取收入[1]。政府不應(yīng)過度插手交易雙方的意思自由，尤其是不應(yīng)以權(quán)利作為要挾，左右交易的達(dá)成。因此完善法律法規(guī)迫在眉睫，只有制定嚴(yán)格的法律程序，才能做到不給予徇私枉法者以可乘之機(jī)。權(quán)利是刻板的，只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的執(zhí)行，權(quán)利的價值才得以實(shí)現(xiàn)。政府的職責(zé)包括滿足農(nóng)民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的要件，政府首先應(yīng)履行好自己的職責(zé)，不僅做好政府的本職工作，還要增強(qiáng)執(zhí)行力度，詮釋法律法規(guī)的精神要旨，提高執(zhí)法積極性。

（二）外部保護(hù)機(jī)制不健全

1.行政救濟(jì)公平性有待提高。行政救濟(jì)是農(nóng)民權(quán)利得到救濟(jì)的重要手段之一，但行政救濟(jì)難免會存在不公平的情況，因此行政救濟(jì)在公正程度上應(yīng)該進(jìn)行改善。一旦農(nóng)民權(quán)益發(fā)生糾葛可能會導(dǎo)致行政復(fù)議或者行政訴訟的程序步驟混亂，致使實(shí)質(zhì)正義難以得到有效保證。但行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，加上雙方利益沖突的存在，難以保證復(fù)議或者訴訟結(jié)果的公正性，最低要求的程序公正也難以實(shí)現(xiàn)?；鶎愚r(nóng)民提出的信訪訴訟請求依法要由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成員參與裁定，更嚴(yán)重的還由作出原來的行政裁定的行政部門進(jìn)行處理，這就出現(xiàn)了行政部門辦理內(nèi)部人員的案子，屬于人之常情，不公平的問題在所難免。

2.司法救濟(jì)農(nóng)民接受度低。法律對農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地糾紛等提出訴訟救濟(jì)方式，但訴訟制度規(guī)定較單一，實(shí)踐性不強(qiáng)。司法救濟(jì)的成本過高，農(nóng)民普遍不愿接受，農(nóng)民作為弱勢群體，理應(yīng)給予更多保護(hù)，尤其當(dāng)政府部門作為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的另一方，農(nóng)民更加無法與之抗衡。司法救濟(jì)的目的應(yīng)當(dāng)是著重于救濟(jì)，將司法程序合理化，不僅可以降低司法救濟(jì)成本，最重要的是可以更好地維護(hù)農(nóng)民的根本權(quán)益。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干涉

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)能混淆。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間職能混淆，法律并沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間權(quán)力劃分做出明確的規(guī)定，各自的權(quán)限也沒有明確，權(quán)利通常由村民委員會代為行使。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織權(quán)限往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工作起指導(dǎo)作用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督下自行管理本村的具體工作。但政府權(quán)力在大于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上往往造成村民委員會直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的局面。

2.一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過大。在實(shí)際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成管理基層的任務(wù)，就會利用權(quán)力地位來壓迫村民委員會，或與村委會干部通過利益交換達(dá)成一種合作的關(guān)系，形成一種所謂的共贏，村干部為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交代的各種任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)任務(wù)的完成。利益是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民員會權(quán)力隨意干涉的重要原因，例如，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理會給周邊經(jīng)濟(jì)帶來巨大回報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用職權(quán)從中牟利。這損害的不僅僅是村民成員的利益，更甚者破壞的是鄉(xiāng)村生態(tài)[3]。

三、成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制構(gòu)建的法律建議

（一）成員權(quán)救濟(jì)方面

1.增強(qiáng)農(nóng)民自身法制觀念。提高村民法制觀念在當(dāng)前社會維護(hù)農(nóng)民自身利益方面至關(guān)重要。我國農(nóng)村人口總數(shù)占比很重，農(nóng)民法制素養(yǎng)普遍不高，缺失法律道德觀念，制約村民的參與村務(wù)水平，法律觀念的缺失不僅限制農(nóng)民對自身權(quán)利的認(rèn)識，而且阻礙追求自身利益的表達(dá)。所以欲健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制，想要增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念，要從培養(yǎng)村民自身的政治認(rèn)識能力和法律素養(yǎng)著手，以此提高農(nóng)民作為監(jiān)督主體的民主監(jiān)督意識，使其能夠意識到法律是維權(quán)的重要手段。

2.完善成員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。要明確成員集體與成員權(quán)屬于集體成員之間的民事法律關(guān)系，更改以往發(fā)生財產(chǎn)糾紛以村民自治為理由不予受理，或必須先經(jīng)過行政仲裁的限制，全面開通司法救濟(jì)程序。并且制定合適的司法審查程序。村民自主治理并不是司法自治，在《民法典》突出成員權(quán)益的情形之下，不僅對程序的合法性進(jìn)行審查，還要對其實(shí)質(zhì)性進(jìn)行合理審查，在裁決上應(yīng)充分考慮法律法規(guī)和村規(guī)民約之間的沖突應(yīng)該如何解決等相關(guān)問題，尤其是違背國家法律的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。由于集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會可能出現(xiàn)職權(quán)相互干涉或受行政的干涉，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利受到集體組織侵害時，行政組織往往以村民自治為由不予受理，或者裁決時偏向于集體經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)行政組織應(yīng)當(dāng)處于中立地位，不僅減少行政干預(yù)、注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人人格地位，還要加強(qiáng)村委會維護(hù)村內(nèi)事務(wù)公平的責(zé)任[4]。

（二）地方政府方面

地方政府應(yīng)該首先將農(nóng)村公益性用地和經(jīng)營性用地進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，明確規(guī)定農(nóng)用地不得征收，公益性用地不得征收，經(jīng)營性建設(shè)用地合法使用，以此縮小征地范圍。對土地征收、征用的范圍作出具體的限制是大多數(shù)土地征用制度的基本內(nèi)容。完善征地程序，這是保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要措施。

（三）立法完善方面

近年來國家立法不斷完善，針對農(nóng)民財產(chǎn)的法律保護(hù)相關(guān)立法也在不斷地完善過程中，一是完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利制度的立法，二是完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)立法。我國法律的制定還不系統(tǒng)并且農(nóng)村深受傳統(tǒng)封建思想的影響，盡管我國憲法、民法、刑法、行政法等法律法規(guī)都有相關(guān)成員權(quán)益保護(hù)機(jī)制的制定規(guī)范，但仍然缺少一個更為完整的立法系統(tǒng)加以規(guī)制。

農(nóng)民成員權(quán)是成員人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的根本，農(nóng)民權(quán)利的行使是憲法的根本，憲法同時也是農(nóng)民平等地享受其他權(quán)利的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)作為司法上的人身權(quán)同樣需要憲法的保護(hù)，因?yàn)閼椃ň哂衅降缺Ｗo(hù)的屬性。憲法闡明了在國家土地的大范圍下屬于集體所有但歸屬于農(nóng)民個人的權(quán)利不可侵犯，為農(nóng)村集體所有的財產(chǎn)權(quán)利劃定了清晰的界限。雖然憲法明確指出中華人民共和國公民在法律面前一律平等，但農(nóng)民因根深蒂固的觀念及生長環(huán)境等因素往往導(dǎo)致農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間形成不小的差距，因此總會存在不公平待遇甚至是歧視問題。因此，農(nóng)民憲法制定達(dá)成目標(biāo)應(yīng)是在形式平等基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)平等，對于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的保護(hù)應(yīng)盡快落實(shí)到實(shí)處[5]。

現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》對于農(nóng)民土地承包權(quán)的成員保護(hù)起到了重要作用?；谵r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)對于農(nóng)民權(quán)益至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)制定《農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)保護(hù)法》，詳細(xì)制定成員權(quán)利益和當(dāng)成員權(quán)益受到侵犯時的救濟(jì)途徑法律規(guī)范，有利于農(nóng)民走司法救濟(jì)途徑。

四、結(jié)論

法律上的平等不是實(shí)質(zhì)的平等，自由的同時也需現(xiàn)實(shí)中的公平正義。成員權(quán)的構(gòu)建不可操之過急，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)就是實(shí)質(zhì)上的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，權(quán)法完善中應(yīng)全面規(guī)定土地上的各種財產(chǎn)性權(quán)利。新出臺的《民法典》已明確規(guī)定農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，后續(xù)加強(qiáng)細(xì)化農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體財產(chǎn)依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)、優(yōu)先使用權(quán)等合法權(quán)益。

[本文系2020年山東省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃基金項(xiàng)目關(guān)于我國華東地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)變動法律問題的報告——“以山東省為例”（項(xiàng)目編號：S202010448020）的階段性研究成果。]

參考文獻(xiàn)：

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[2] 張曉山.消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)[J].國土資源導(dǎo)刊，2009（11）：53.

[3] 王仰文.我國私有財產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)文本考察[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2007（04）：147-153.

[4] 程宗璋.我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)利及保護(hù)機(jī)制綜述[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2003（08）.

[5] 祝之舟.農(nóng)村新增集體成員土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2020（5）：27-33.

（作者單位：德州學(xué)院法學(xué)院 山東德州 253023）

（責(zé)編：若佳）