警察法上“戰(zhàn)時(shí)”概念科學(xué)建構(gòu)與法律規(guī)制

李 銘

（江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001）

在抗擊新冠阻擊戰(zhàn)中，一些省份（如安徽省廬江縣、山西省晉中市）出現(xiàn)散發(fā)疫情或局部聚集性疫情，少數(shù)地方政府紛紛宣布“進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”。這種濫用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的不規(guī)范表述，極易讓群眾感到困惑，增加不必要的恐慌，影響其正常的生產(chǎn)和生活。有鑒于此，有學(xué)者一針見血地指出濫用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”不利于抗疫大局。［1］主流媒體異口同聲地表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。人民日?qǐng)?bào)用歷年人民日?qǐng)?bào)大數(shù)據(jù)，客觀論證了當(dāng)前一段時(shí)期“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”被濫用的突出問題［2］；新華社認(rèn)為：一些地方有濫用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”嚇唬群眾的不正?，F(xiàn)象［3］；央視熱評(píng)則建議，改用“應(yīng)急狀態(tài)”及時(shí)糾偏［4］，改變“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”被濫用的狀況。管中窺豹，警務(wù)實(shí)踐中，濫用、套用、誤用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”表述的現(xiàn)象也是屢見不鮮。

一、從期刊文本到警務(wù)實(shí)踐，考察“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的沿革流變

通過知網(wǎng)，在期刊雜志搜索中輸入“警察戰(zhàn)時(shí)”模糊方式查詢，可以檢索到五篇文獻(xiàn)，包括兩篇新聞報(bào)道和三篇期刊論文。按照公開發(fā)表的時(shí)間順序，由遠(yuǎn)及近比較、梳理、總結(jié)如下：2003年3月車臣警察進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)［5］。毋庸置疑，車臣戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是典型的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。2007年5月英國(guó)首相布萊爾推出新的反恐法案，賦予英國(guó)警察對(duì)公眾盤問的“戰(zhàn)時(shí)權(quán)力”。其背景是2005年7月7日倫敦發(fā)生恐怖襲擊后，英國(guó)上議院曾五次拒絕通過這一法案，直至2004年3月才予以批準(zhǔn)。［6］它經(jīng)過嚴(yán)格的議會(huì)立法程序，才得以通過的盤查權(quán)，相當(dāng)于一項(xiàng)“戰(zhàn)時(shí)權(quán)力”，通常僅在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下才能賦予。當(dāng)時(shí)，異常嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，由此可見一斑。學(xué)者曾代偉、李秉祥就南京國(guó)民政府的戰(zhàn)時(shí)警察教育制度進(jìn)行了專題研究，得出抗戰(zhàn)前（警察教育制度已初具規(guī)模）和抗戰(zhàn)時(shí)期（強(qiáng)化警察教育制度積極應(yīng)對(duì)殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)，凸顯警察職能的轉(zhuǎn)變，警察教育更多地強(qiáng)化軍事訓(xùn)練，注重政治訓(xùn)導(dǎo)）［7］的論斷。文中國(guó)民政府戰(zhàn)時(shí)特指“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”，包括軍閥混戰(zhàn)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)。另兩篇文章均圍繞警院學(xué)警支援大型安?；顒?dòng)中政治思想工作展開，分別是山東警察學(xué)院2018年“上海合作組織青島峰會(huì)”《安保戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的實(shí)踐與探索》［8］和中國(guó)刑事警察學(xué)院《戰(zhàn)時(shí)公安院校學(xué)生思想政治工作之淺析》［9］。后者時(shí)間跨度較大，主要涉及北京奧運(yùn)會(huì)、慶祝新中國(guó)成立60周年慶典活動(dòng)、上海世博會(huì)、深圳大運(yùn)會(huì)和第十二屆全運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)安保工作。

綜上，早期文獻(xiàn)和正式的官方報(bào)道中，警察“戰(zhàn)時(shí)”主要指戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)（如國(guó)民政府抗戰(zhàn)前、抗戰(zhàn)中和車臣戰(zhàn)爭(zhēng)等戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期［10］），學(xué)理上屬于文義解釋，一般不會(huì)引起歧義。在報(bào)道布萊爾賦予英國(guó)警察公眾盤查權(quán)中，面對(duì)迫在眉睫的反恐形勢(shì)之需，將其類比為一項(xiàng)“戰(zhàn)時(shí)權(quán)力”亦難讓人誤解。此處與盤查權(quán)力本身關(guān)聯(lián)的特殊時(shí)限性相契合，而非刻意大肆渲染“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”顛沛流離的所謂宏大的時(shí)代背景。與前文我國(guó)少數(shù)地方政府恣意宣布進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，濫用、亂用、誤用“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”之表述在性質(zhì)上是截然不同的，不能簡(jiǎn)單地混為一談。需要特別指出的是，警察法上的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”尤其突出和彰顯警察職業(yè)的政治屬性，強(qiáng)調(diào)政治思想工作在戰(zhàn)時(shí)不可替代的關(guān)鍵性引領(lǐng)、指導(dǎo)和示范作用。早在南京國(guó)民政府戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，就積極倡導(dǎo)“以軍事訓(xùn)練為基本、政治訓(xùn)練為中心、警察訓(xùn)練為主干”的警察教育方針，當(dāng)下我國(guó)重大活動(dòng)安保工作中全面貫徹落實(shí)《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的意見》的舉措亦如是，古今中外概莫能外。

2012年，公安部專門頒布了《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)思想政治工作是公安機(jī)關(guān)的生命線，戰(zhàn)時(shí)思想政治工作是戰(zhàn)時(shí)公安工作的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)在實(shí)施重大安保、重大維穩(wěn)、重大搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊時(shí)期所開展的思想政治工作。［11］以此為肇始，晚近警學(xué)研究者遂據(jù)此將重大活動(dòng)安保工作期間歸入“戰(zhàn)時(shí)”之列，著書立說(shuō)。這種文本表述學(xué)理上屬于（目的性）擴(kuò)張解釋，乃為策應(yīng)時(shí)政之需，以其他規(guī)范性文件的形式擴(kuò)大了“戰(zhàn)時(shí)”概念適用的外延范疇，從立法角度是值得商榷的。雖符合法律優(yōu)先原則，在客觀上卻存在被各級(jí)基層公安機(jī)關(guān)任意加碼、肆意濫用的潛在風(fēng)險(xiǎn)（如重大活動(dòng)安保中“重大活動(dòng)”屬于不確定法律概念，范圍具體包括哪些？全國(guó)性抑或是地方性，不得而知）。需要從科學(xué)規(guī)范認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之維度在法律層面加以規(guī)制，力求做到嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、精確明了。

二、從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之維度，對(duì)“戰(zhàn)時(shí)”概念予以立法規(guī)制

“戰(zhàn)時(shí)”概念在行政法上應(yīng)遵循行政法定原則，具體包括法律保留和法律優(yōu)先兩個(gè)層面的內(nèi)容，必須同時(shí)兼?zhèn)?，缺一不可，不能偏廢。

（一）法律保留原則——“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的決定和宣告

法律保留原則本身要求必須在獲得法律的明確授權(quán)后才能行為，而這里的明確授權(quán)只可能來(lái)自實(shí)定法，而不可能是超實(shí)定的法。行政權(quán)與立法權(quán)地位的此消彼長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)行政服從立法的傳統(tǒng)已轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)行政與立法的均衡，甚至相互尊重。即行政有其獨(dú)立的價(jià)值，行政的功能無(wú)法為其他權(quán)力所取代。這種功能結(jié)構(gòu)取向的權(quán)力分立原則導(dǎo)致行政保留實(shí)際上廣泛存在。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者廖元豪將“軍事事務(wù)”列為行政保留的范疇。［12］我們且將其視為學(xué)理上的一家之言，尚不足以撼動(dòng)和改變我國(guó)大陸地區(qū)對(duì)于“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”有著嚴(yán)格立法標(biāo)準(zhǔn)和啟動(dòng)程序的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)決定、宣布一貫秉持、嚴(yán)格奉行法律保留原則。恰如王鍇教授從組織維度對(duì)法律保留所做的精辟概括，他認(rèn)為“對(duì)于職權(quán)，現(xiàn)行憲法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的職權(quán)實(shí)行了憲法保留?！保?3］如《中華人民共和國(guó)憲法》第62條第15項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題”；第67條第19項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布”；第80條規(guī)定，中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定“宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)防法》第12條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)依照憲法規(guī)定，決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題，并行使憲法規(guī)定的國(guó)防方面的其他職權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照憲法規(guī)定，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布，決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員，并行使憲法規(guī)定的國(guó)防方面的其他職權(quán)?！睋Q言之，非經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序不能宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，而履行相關(guān)程序前，顯然也需要全面評(píng)估，準(zhǔn)確判斷?？梢?，上述特指“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的情況下，絕對(duì)禁止和杜絕與“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的亂用、混用與誤用。質(zhì)言之，法律保留原則的意義在于“明確權(quán)力秩序，確立授權(quán)禁區(qū)?！保?4］

（二）法律優(yōu)先原則——“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”適用之可能

我國(guó)憲法緊急狀態(tài)確立了立法機(jī)關(guān)保留、法律優(yōu)先原則、要式職權(quán)行為、比例原則等法定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。［15］其中，法律優(yōu)先原則指行政立法為從屬性立法，是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)保留之外的立法，并要受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。法律優(yōu)先原則作為法律位階的行政立法中具體作用的客觀要求，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家立法權(quán)限與行政立法權(quán)限劃分的同時(shí)，側(cè)重于要求低位階法律規(guī)范的制定必須以高位階的法律規(guī)范為依據(jù)，前者必須服從于后者，并不得與之相抵觸。［16］據(jù)此，法律優(yōu)先原則又可具體導(dǎo)出“根據(jù)法律”和“不相抵觸”兩個(gè)子原則。［17］遂，警察法上“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”存在之合法性必須基于上位法的明確規(guī)定和授權(quán)，并不得與之相抵觸。

在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中，有章可循、有據(jù)可查的是2007年11月1日實(shí)施，目前正在修訂中的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》［18］。其中第69條規(guī)定，發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。上述《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中因特別重大突發(fā)事件（如特別重大自然災(zāi)害5.12汶川地震、特別重大事故災(zāi)難“8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故”、公共衛(wèi)生事件2003年的非典、2019年新冠肺炎疫情和社會(huì)安全事件7·28江蘇啟東反對(duì)污水排海工程群體性事件等）進(jìn)入的四種“緊急狀態(tài)”即是警察法上通常習(xí)慣所理解的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”。進(jìn)而言之，有待立法機(jī)關(guān)通過立法解釋，行政機(jī)關(guān)以行政解釋或制定部門以規(guī)章的形式明確“緊急情況”的種類和具體情形，具體可參見拙文《論中國(guó)警察法律體系中的“緊急情況”》。［19］

2012年，公安部頒布的《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的必要性，戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的特點(diǎn)、目標(biāo)和原則，戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)化戰(zhàn)時(shí)思想政治工作各項(xiàng)保障等四方面內(nèi)容，為公安機(jī)關(guān)開展戰(zhàn)時(shí)思想政治工作提供了科學(xué)指導(dǎo)和基本遵循。［20］文件首次將“戰(zhàn)時(shí)”定義為：公安機(jī)關(guān)在實(shí)施重大安保（如2018年上海合作組織青島峰會(huì)、上海世博會(huì)、深圳大運(yùn)會(huì)和第十二屆全運(yùn)會(huì)）、重大維穩(wěn)（公安機(jī)關(guān)70周年大慶安保維穩(wěn)工作）、重大搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊時(shí)期。當(dāng)然，不僅限于上述三大類。其他情形，在我國(guó)警察法上有“等”（均為“等外等”），可用來(lái)臚列未盡物品、行為、事項(xiàng)和情形。［21］具體可參見拙文《我國(guó)警察法中“等”的外延界定》。少數(shù)地方基層公安機(jī)關(guān)也結(jié)合自身實(shí)際制定了實(shí)施意見和戰(zhàn)時(shí)工作規(guī)范，如2010年11月武漢市公安局出臺(tái)了《武漢市公安局戰(zhàn)時(shí)思想政治工作規(guī)范》。［22］其中第3條規(guī)定，“戰(zhàn)時(shí)”指參與重大搶險(xiǎn)救災(zāi)、開展重大安全保衛(wèi)、偵破重大惡性案件、處置重大突發(fā)事件等，且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的重大特殊任務(wù)時(shí)期。［23］囿于制定時(shí)間較早、立法技術(shù)所限，上述關(guān)于“戰(zhàn)時(shí)”肯定式的列舉中未有涵蓋特別重大公共衛(wèi)生事件的相關(guān)內(nèi)容。反觀2019年武漢爆發(fā)的新冠肺炎疫情，中央和國(guó)家層面緊急調(diào)動(dòng)全國(guó)各地醫(yī)護(hù)人員馳援疫區(qū)，各地公安機(jī)關(guān)迅速響應(yīng)，立即啟動(dòng)高等級(jí)勤務(wù)模式，迅速進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，［24］最終取得了疫情阻擊戰(zhàn)的偉大勝利。我們認(rèn)為，立法者亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，盡快健全完善相關(guān)法律規(guī)范，將突發(fā)重大疫情納入其中。

通過梳理比較（參見表一），我們發(fā)現(xiàn)《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)時(shí)思想政治工作的意見》里的“重大搶險(xiǎn)救災(zāi)”對(duì)應(yīng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中特別重大突發(fā)事件中特別重大自然災(zāi)害和特別重大事故災(zāi)難，重大維穩(wěn)則對(duì)應(yīng)社會(huì)安全事件，特別重大公共衛(wèi)生事件則被“等”所涵攝。重大安保可追根溯源到《人民警察法》第6條公安機(jī)關(guān)職權(quán)中第14項(xiàng)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)，這里的法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，前者如《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》。其中，第4條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大型群眾性活動(dòng)的安全管理工作。該法規(guī)雖無(wú)“戰(zhàn)時(shí)”一詞的明確表述，卻是各級(jí)公安機(jī)關(guān)在警務(wù)實(shí)踐中遇到最多、適用最廣的首要情形。因此，立法在條款中被置于首要突出位置，不容小覷，警務(wù)實(shí)踐中同樣要審慎對(duì)待。

表一 “戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”與“應(yīng)急狀態(tài)”對(duì)應(yīng)一覽表

三、結(jié)語(yǔ)

警察法上的“戰(zhàn)時(shí)”概念所對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中因特別重大突發(fā)事件進(jìn)入的應(yīng)急狀態(tài)，在警務(wù)實(shí)踐中具體包括：重大安保、重大維穩(wěn)、重大搶險(xiǎn)救災(zāi)等情形。根據(jù)法律保留原則，特指“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”的“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，禁止隨意亂用。按照法律優(yōu)先原則，法律規(guī)范中的文本表述應(yīng)當(dāng)以“應(yīng)急狀態(tài)”（如2021年1月13日多地出現(xiàn)河北黑龍江疫情關(guān)聯(lián)病例，黑龍江全省進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)［25］）取代“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”。新聞報(bào)道和官方通報(bào)中“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”一詞尚且需要進(jìn)一步規(guī)范，那么警察法中則更不能輕視和馬虎，等閑視之。同時(shí)，應(yīng)以肯定式列舉的形式將特別重大疫情等突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件予以臚列。