建設(shè)工程安全費用提取和使用存在的問題和解決建議

岳長城

(中鐵十八局集團市政工程有限公司 天津 300222)

1 引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，我國建筑業(yè)進入迅猛的發(fā)展期[1]。自2010年至2019年，建筑業(yè)總產(chǎn)值從96 031.1億元增長至248 443.3億元，從業(yè)人員由4 160.4萬人增長至5 427.1萬人[2]。同時，因為生產(chǎn)復(fù)雜性、高處作業(yè)多、勞動力密集等實際項目實施情況，建筑業(yè)也成為職業(yè)安全風(fēng)險最高的行業(yè)之一[3]。2019年，全國建筑業(yè)共發(fā)生生產(chǎn)安全事故3 591起，死亡3 749人[4]，分別占全國生產(chǎn)安全事故總數(shù)和死亡人數(shù)的8.1%和12.7%，安全投入過低是導(dǎo)致事故頻發(fā)的主要原因之一[5]。

生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用，專門用于改善安全生產(chǎn)條件[6]。安全生產(chǎn)費用(簡稱安全費用)是指企業(yè)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)提取在成本中列支，專門用于完善和改進企業(yè)或項目安全生產(chǎn)條件的資金。為了加強安全生產(chǎn)費用管理，保障企業(yè)安全生產(chǎn)資金投入，建立企業(yè)安全生產(chǎn)投入長效機制，財政部、安全監(jiān)管總局2012年頒布了《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》(財企[2012]16號，以下簡稱財企16號文)[7]，規(guī)定了建設(shè)工程施工企業(yè)應(yīng)以建筑安裝工程造價的一定比例提取和使用安全生產(chǎn)費，并規(guī)定安全費用列入工程造價，標(biāo)外管理。

筆者作為建筑施工企業(yè)的一名管理人員長期關(guān)注企業(yè)的安全費用提取使用情況，在安全費用提取和使用方面指出了以下存在的幾個問題，并提出了相應(yīng)的解決建議。

2 存在的問題

2.1 安全生產(chǎn)費包含內(nèi)容不統(tǒng)一，列入工程造價比例低

2.1.1 安全防護、文明施工措施與安全生產(chǎn)措施界定不清晰

建設(shè)部發(fā)布的《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規(guī)定》(建辦[2005]89號，以下簡稱建辦89號文)與財企16號文規(guī)定的安全生產(chǎn)措施范圍不一致，安全生產(chǎn)措施與安全文明施工措施分界不明顯。

財企16號文規(guī)定，建設(shè)工程施工企業(yè)安全費用應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的九大類范圍使用，其中第1類中包含施工現(xiàn)場臨時用電系統(tǒng)支出；第2類中包含應(yīng)急救援器材、設(shè)備的配備、維護、保養(yǎng)支出；第6類為安全生產(chǎn)宣傳、教育、培訓(xùn)支出。

建辦89號文明確了安全文明施工費有關(guān)定義并按文明施工與環(huán)境保護、臨時設(shè)施、安全施工等三大類內(nèi)容確定了項目清單(以下簡稱建辦89號文項目清單)。

《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》(GB 50500—2013)第10.2.1條規(guī)定了安全文明施工費包含的內(nèi)容和使用范圍應(yīng)符合國家有關(guān)文件和計量規(guī)范的規(guī)定[8]21，但又未提及具體文件。其規(guī)范編寫組[9]在《2013建設(shè)工程計價計量規(guī)范輔導(dǎo)》解釋此條文時指出:財企16號文對安全生產(chǎn)費用的使用范圍做出了規(guī)定，但因工程建設(shè)項目專業(yè)特殊性，在不同的施工階段安全文明施工措施的要求不一致，認(rèn)為建辦89號文更符合建設(shè)工程特點，應(yīng)執(zhí)行建辦89號文之規(guī)定。

筆者并不認(rèn)同上述觀點。筆者認(rèn)為，財企16號文規(guī)定的建設(shè)工程九大類安全生產(chǎn)費內(nèi)容已涵蓋了建設(shè)工程全部安全生產(chǎn)內(nèi)容，即便是階段不同，內(nèi)容應(yīng)該是確定的。應(yīng)將建辦89號文項目清單中劃分為文明施工與環(huán)境保護、臨時設(shè)施的部分項目劃分為安全生產(chǎn)項目，見表1。

表1 按財企16號文應(yīng)劃為安全生產(chǎn)費的建辦89號文項目清單

2.1.2 安全防護、文明施工措施費計提基數(shù)與安全生產(chǎn)費計提基數(shù)不統(tǒng)一

住建部、財政部印發(fā)的《建筑安裝工程費用組成》(建標(biāo)[2013]44號，以下簡稱建標(biāo)44號文)規(guī)定:安全文明施工費＝計算基數(shù)×安全文明施工費費率(%)，其計算基數(shù)為定額人工費或(定額人工費＋定額機械費)、(定額分部分項工程費＋定額中可以計量的措施項目費)[10]，與財企16號文以建筑安裝工程造價為計提依據(jù)，有著本質(zhì)不同。

建標(biāo)44號文規(guī)定的計算基數(shù)是以建筑安裝工程費的一部分作為基數(shù)，可以是建筑安裝工程費構(gòu)成要素中的人工費或人工費＋機械費，也可以是建筑安裝工程費形成方式里的分部分項工程費＋措施項目費。

從建筑安裝工程造價的形成和解釋看，使用分部分項工程費＋其他措施項目費(不含安全生產(chǎn)費)＋規(guī)費＋稅金作為計提基數(shù)才符合財企16號文以建筑安裝工程造價為計提依據(jù)的要求，和建標(biāo)44號文之要求不同。

2.1.3 地方定額安全文明施工費計提基數(shù)、比例不盡相同，實際安全生產(chǎn)費計提比例偏低

國內(nèi)大部分省份制定了建筑工程安全措施費計取方法，但各地區(qū)建筑工程的計費基數(shù)和費率卻有較大差距，各省市安全文明施工費計價基數(shù)各不相同[11]。經(jīng)筆者統(tǒng)計，各地方定額對安全文明施工費計提基數(shù)有分部分項工程費、工程直接費、人工費＋施工機具使用費等多種形式，比例也根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r有著顯著不同，難于類比，也無法認(rèn)定安全生產(chǎn)費是否滿足財企16號文規(guī)定的比例。

直接工程費是指施工過程中消耗的構(gòu)成工程實體的各項費用，包括材料費、人工費、施工機械使用費[12]，該定義在建標(biāo)44號文滅失，被分部分項工程費和措施費所代替。

例1:《廣東省城市軌道交通工程綜合定額》(2018版，以下簡稱廣東2018軌道交通定額)規(guī)定綠色施工安全防護措施項目以分部分項工程費為計費基礎(chǔ)，費率見表2。

表2 廣東2018軌道交通定額綠色施工安全防護措施項目費率 %

該定額中綠色施工安全防護措施費包含綠色施工、臨時設(shè)施、安全防護等3部分內(nèi)容。在綠色施工中除包含了環(huán)境保護等內(nèi)容外也包含了安全警示標(biāo)識牌、安全教育培訓(xùn)等內(nèi)容，在臨時設(shè)施中除包含了現(xiàn)場辦公設(shè)施外也包含了施工現(xiàn)場臨時用電等內(nèi)容，安全費用分界不明顯，但以分部分項工程費為計費基礎(chǔ)，基本符合財企16號文規(guī)定。

例2:《武漢城市軌道交通工程消耗量定額及基價表(試行)》(鄂建文[2011]30號，以下簡稱鄂建文30號)規(guī)定以直接工程費為計費基礎(chǔ)，費率見表3。

表3 鄂建文30號安全文明施工費費率 %

根據(jù)武漢市建設(shè)科技計劃項目、武漢市地鐵項目土建工程安全文明施工費計取標(biāo)準(zhǔn)研究[13]之結(jié)論，各工程子項費率實際測算結(jié)果見表4。

表4 武漢市地鐵工程安全文明措施費占直接工程費用實測比例 %

表4數(shù)據(jù)顯示，安全施工費計提和使用未達到國家規(guī)定的2%標(biāo)準(zhǔn)。

例3:《湖北省市政工程消耗量定額及全費用基價表》(鄂建辦[2018]27號，以下簡稱湖北2018市政定額)規(guī)定以人工費＋施工機具使用費為計費基礎(chǔ)計算安全文明施工費，其市政工程一般計稅法取費費率見表5，該定額細(xì)分了具體費率，其安全施工費占總費用約31.9%。

表5 湖北2018市政定額安全文明施工費費率 %

例4:2019年湖北省發(fā)布的《武漢城市軌道交通工程消耗量定額及全費用基價表》(以下簡稱武漢2019軌道交通定額)規(guī)定以人工費＋施工機具使用費為安全文明施工費(一般計稅法)取費基礎(chǔ)，其費率見表6。

表6 武漢2019軌道交通定額安全文明施工費(一般計稅法)費率 %

對比同屬武漢市的軌道交通工程和市政工程，軌道交通工程安全文明施工費取費費率低于市政工程。

筆者對2018年完工的某武漢地鐵項目進行了統(tǒng)計計算。按筆者統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，該項目明挖車站和盾構(gòu)區(qū)間安全文明施工費、安全施工費(按市政工程安全施工費占比31.9%估算)占分部分項工程費比例見表7。

表7 武漢某地鐵項目明挖車站和盾構(gòu)區(qū)間安全文明施工費和安全施工費占分部分項工程費比例 %

從表7可判斷，武漢2019軌道交通定額安全文明施工費費率偏低，如按湖北2018市政定額占比計算安全施工費，安全施工費比例低于國家規(guī)定費率2%，也符合陳偉等[14]目前武漢地區(qū)地鐵工程的現(xiàn)行費率滯后，難以滿足其安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)實際需求的有關(guān)結(jié)論。

2.2 施工企業(yè)提取和使用安全生產(chǎn)費不規(guī)范

筆者統(tǒng)計了本公司施工的1個鐵路項目、2個地鐵項目的安全文明施工費(安全生產(chǎn)費)的財務(wù)報表，其提取比例見表8。

表8 某鐵路、地鐵項目安全文明施工費(安全生產(chǎn)費)占工程造價比例 %

1個鐵路項目安全費用計提使用比例1.67%，計提比例低于2%。因原鐵道部發(fā)布了執(zhí)行財企16號文的相應(yīng)通知并對應(yīng)財企16號文公布了安全生產(chǎn)費使用范圍表，鐵路工程計提和使用安全費用未出現(xiàn)超范圍計提使用現(xiàn)象。經(jīng)查詢明細(xì)賬，計提使用比例低的原因主要為對文件理解不透徹，部分應(yīng)列入安全費用項目未歸集至相關(guān)科目:如施工供配電及用電安全防護設(shè)施未列入；臨邊防護、防滑設(shè)施列入不全面；施工場地安全圍擋設(shè)施未列入；機械設(shè)備上的各種保護、保險裝置及安全防護措施未列入；與安全員有關(guān)的費用支出(安全員工資)未列入。

2個地鐵項目均采用安全文明施工費混合計提。從以上2個地鐵項目安全文明施工費提取和使用看，共性存在施工供配電及用電安全防護設(shè)施未列入、臨邊防護、防滑設(shè)施列入不全面；機械設(shè)備上的各種保護、保險裝置及安全防護措施未列入等問題。

從目前歸集情況看，對文件的理解應(yīng)用是存在的主要問題。另外，也存在如臨邊防護安裝部分人工費列入無具體程序等問題。

2.3 施工企業(yè)對安全生產(chǎn)費列入工程造價不足索賠難

施工企業(yè)在投標(biāo)中會經(jīng)常遇到以地方安全文明施工費費率報價的情況，因安全文明施工費屬不可競爭費用[8]6，如不按照地方規(guī)定費率報價往往會造成廢標(biāo)。中標(biāo)后如安全費用列入報價不足，在索賠時會出現(xiàn)安全費用占比不明晰，法律法規(guī)無變化的尷尬情況。

按照法律工作者彭釗[15]的司法實踐總結(jié)，建辦89號文和《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》兩個文件，在法律溯源上，它們并非法律或者行政法規(guī)，應(yīng)定義為政府定價范疇。

筆者認(rèn)為，財企16號文是對安全生產(chǎn)費的專門規(guī)定，涉及人民生命財產(chǎn)安全，是符合2014年修正的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十條和2021年頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十三條由國務(wù)院相關(guān)部委制定的有關(guān)辦法，是強制性規(guī)定，應(yīng)定義為規(guī)章，建辦89號文和清單計價規(guī)范法律效力低于財企16號文，施工企業(yè)可以按照國家法優(yōu)于合同等民間法[16]的思路開展安全費用索賠工作。

3 解決建議

在當(dāng)前安全生產(chǎn)管理體制框架的約束下，建設(shè)單位足額提供安全生產(chǎn)費，施工單位足額提取和使用安全生產(chǎn)費，相互不越位、不錯位是確保工程建設(shè)安全生產(chǎn)條件持續(xù)受控的先決條件[17]。

筆者認(rèn)為，如從根源解決安全費用提取和使用不足問題，需從以下幾個方面入手:

3.1 修訂不配套文件保源頭

國家相關(guān)部門應(yīng)修訂已和財企16號文不匹配的建辦89號文及建標(biāo)44號文等類似文件，從源頭推動改革創(chuàng)新。

2019年7月8日，應(yīng)急管理部發(fā)布《關(guān)于征求〈企業(yè)安全費用提取和使用管理辦法(征求意見稿)〉意見的函》(應(yīng)急廳函[2019]428號)。從征求意見稿看，建設(shè)工程安全生產(chǎn)費計提和使用比例將比財企16號文有更大的提升并從原規(guī)定的列入工程造價修改為單列安全費用[18]。這一征求意見稿的提出，必將有力推動源頭改革創(chuàng)新。

3.2 推動地方定額體系改革促統(tǒng)一

由國家相關(guān)部門牽頭，督促地方政府修改相應(yīng)定額，配套國家規(guī)定，在招投標(biāo)中足額計提安全生產(chǎn)費，確保建設(shè)工程有足夠資金投入安全生產(chǎn)。

3.3 發(fā)布指導(dǎo)細(xì)則促末梢

國家相關(guān)部門應(yīng)發(fā)布安全生產(chǎn)費提取和使用指導(dǎo)細(xì)則，指導(dǎo)建設(shè)工程企業(yè)規(guī)范提取和使用安全生產(chǎn)費，保障安全生產(chǎn)費提取使用有章可循。

3.4 加強監(jiān)管促落實

建設(shè)工程企業(yè)在安全費用計提和使用時存在不規(guī)范的現(xiàn)象，需要強化企業(yè)主體責(zé)任落實，政府應(yīng)急管理部門介入監(jiān)管，督促各方足額、規(guī)范計提和使用。

4 結(jié)束語

安全費用的提取存在政策銜接不緊密的問題，需從頂層制度設(shè)計上推動改革創(chuàng)新，建立統(tǒng)一、科學(xué)、完善的制度體系；在使用上存在不規(guī)范的問題，需強化企業(yè)主體責(zé)任落實，從制度學(xué)習(xí)、執(zhí)行、內(nèi)部監(jiān)管上下功夫，確保足額投入；政府應(yīng)急管理部門應(yīng)加強企業(yè)計提和使用安全費用的監(jiān)管，確保建設(shè)企業(yè)各方相互不越位、不錯位，各自的安全生產(chǎn)責(zé)任落實到位。

隨著新的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《企業(yè)安全費用提取和使用管理辦法》頒布實施，我國建設(shè)工程安全生產(chǎn)費提取和使用將更加規(guī)范，必將有力促進安全生產(chǎn)工作的進步和發(fā)展，推動偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。