潢川縣政務公開標準化規(guī)范化試點政策執(zhí)行研究
——基于史密斯模型

廣西大學 李思雨

一、案例概述

2020年1月8日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于全面推進基層政務公開標準化規(guī)范化工作的指導意見》明確，到2023年，要基本建成覆蓋政府行政執(zhí)行和政務服務全過程的全國統(tǒng)一的基層政務公開標準體系，要使基層政務公開的機制更加健全，政務公開的能力和水平顯著提升。事實上，我國對政務公開的戰(zhàn)略布局籌劃已久。2017年，國務院辦公廳印發(fā)的《開展基層政務公開標準化規(guī)范化試點工作方案》中就要求在全國15個省市、區(qū)選取100個縣市、區(qū)作為試點，開展政務公開標準化、規(guī)范化工作，以全國為范圍的全面施行積累數(shù)據(jù)、奠定基礎。

信陽市潢川縣作為河南省8個試點縣之一，抓住機遇，高效開展工作，不斷加強實踐創(chuàng)新，最終全面實現(xiàn)各項試點任務目標，并且探索建立了具有自身特色的潢川模式。本文擬通過對潢川縣的案例研究，分析其在試點政策執(zhí)行中的影響因素，總結“潢川經(jīng)驗”，進而為全國全面推進基層政務公開標準化、規(guī)范化政策提供有價值的執(zhí)行參考。

二、史密斯模型的理論闡述

在一個政策系統(tǒng)中，政策執(zhí)行是非常重要的一環(huán)，同時執(zhí)行的過程也非常復雜。一直以來，西方尤其是美國的政策科學研究學者們試圖從多種角度對公共政策執(zhí)行的影響因素進行研究，建立起多個政策執(zhí)行的理論模型，用于解析和提高公共政策執(zhí)行能力，托馬斯·史密斯提出的史密斯政策執(zhí)行過程模型就是其中最具有代表性的一個。在該模型中，政策執(zhí)行的影響因素主要有四個：第一，理想化的政策。政策本身要合理、正確，具有可操作性，具體包括政策形式、領域和社會形象等。第二，執(zhí)行機構，也就是政策執(zhí)行的單位，內(nèi)容包含執(zhí)行單位的組織架構與人力資源和執(zhí)行者的領導方法、專業(yè)技能、執(zhí)行能力和精神信念等。第三，目標群體，也就是政策客體，政策執(zhí)行的作用對象，具體內(nèi)容包含組織或制度化的水平、歷史的政策經(jīng)歷、教訓等。第四，環(huán)境因素，即外部要素，政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境等。此外，在該模型中，這四個影響因素之間動態(tài)平衡。四個變量互相關聯(lián)、互相作用、彼此制約?？傮w來說，在整個公共政策的執(zhí)行過程中，各影響因素之間一旦產(chǎn)生了負面作用，就會造成“緊張”的狀況，這時就需要及時對這種狀況進行反應，也就是“處理”，經(jīng)過“處理”，消除沖突，把“緊張”的狀態(tài)轉(zhuǎn)換到平和狀態(tài)，再將政策執(zhí)行成果“反饋”到政策的制定過程中。整個動態(tài)流程不斷作用、調(diào)整，從而實現(xiàn)政策的完善（見圖1）。[1]

在我國，政策執(zhí)行的形式大多是自上而下的，推進基層政務公開標準化、規(guī)范化執(zhí)行也是如此，它是由國務院牽頭制定的政策，自上而下地貫徹執(zhí)行。而史密斯模型的研究途徑采取的也是“自上而下”，因此，用該模型工具來分析本案例政策的執(zhí)行過程具有一定的適用性。本文旨在通過運用史密斯模型的研究方法和研究框架，厘清我國基層政務公開標準化、規(guī)范化政策執(zhí)行過程中的影響因素及相互關系，并嘗試給出合理的建議，希望能對該政策執(zhí)行效果的提升有所助益。

三、基于史密斯模型的潢川縣政務公開標準化規(guī)范化試點政策執(zhí)行研究

（一）理想化的政策

1.政策的合法性

基層政務公開標準化、規(guī)范化政策是由國家制定出臺后，地方政府在明確上級精神的前提下結合地方的實際情況，制定符合地方的相關政策方案，具有法律和規(guī)章制度上的效力?，F(xiàn)將中央、省、地方發(fā)布的政策方案部分整理，見表1。

表1 政務公開相關政策方案①

2.政策的合理性

政務公開是當今社會民主政治的發(fā)展要求，也是我國打造服務型政府、創(chuàng)建和諧社會的要求。近年來，在中央的倡導下，我國各基層政府對于政務公開工作的重視度不斷提高，但不同地區(qū)政務公開的水平參差不齊，更欠缺統(tǒng)一的公開標準和規(guī)范。隨著社會的進步和發(fā)展，人民群眾參政、議政的意識在增強，對政府政務公開的訴求也越來越高。正因如此，采取標準化、規(guī)范化的方式來實現(xiàn)政務公開，毫無疑問是個更科學、合理的政策創(chuàng)新。[3]

河南省潢川縣自中華人民共和國成立以來，始終堅持富民強縣的目標，社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。在河南省推進新型城鎮(zhèn)化的“四大樣本”中，潢川縣位列其中，其城市化水平已達51.5%，也被稱為信陽市副中心。因此，在潢川縣推行試點工作，一方面可以優(yōu)化政務服務，提升政府公信力，助力“放管服”改革，進一步推動潢川縣的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，也為豐富試點成果，進一步在全國全面復制推廣提供“潢川”版本，分享“潢川”經(jīng)驗。

3.政策的可行性

潢川縣較早就開始著手網(wǎng)絡技術方面的籌劃和布局。如積極創(chuàng)建“寬帶中原”模范縣，實現(xiàn)全縣網(wǎng)絡全覆蓋；推動LTE網(wǎng)絡建設工程，加速網(wǎng)絡優(yōu)化升級；積極建設“智慧城市”，完善本地區(qū)的信息基礎設施建設；大力推動城市公共信息服務平臺建設，著力實施信息惠民；深入推進數(shù)據(jù)庫、智能化、信息化技術的研發(fā)，充分延伸其在政府行政、促進民生等范圍的應用；進行網(wǎng)絡與信息安全綜合管控平臺的建設和通信網(wǎng)絡應急智慧調(diào)度系統(tǒng)的升級改造，完善安全應急裝備，構建網(wǎng)絡與信息安全的保障體系等。這些都為潢川縣試點工作的展開提供了有力的硬件保障，使政務公開標準化、規(guī)范化政策的執(zhí)行更加順利、可行。

（二）執(zhí)行機構

1.組織架構

潢川縣被國務院列為全國試點縣后，縣政府領導高度重視，迅速行動，立即成立領導小組，負責全面統(tǒng)籌和落實試點工作；領導小組下設辦公室負責指導推進、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；縣編辦、發(fā)展改革委、財務局、民政局等配合做好梳理事項、編制清單、規(guī)范流程等工作并加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的業(yè)務指導和工作支持。

2.機制保障

潢川縣為保證試點工作的有序推進，進一步明確責任，強化機制保障。第一，增加縣政府網(wǎng)絡信息中心的人員編制，明確由縣政府網(wǎng)絡信息中心負責組織、執(zhí)行試點創(chuàng)建的相關工作。第二，健全工作機制，明確各責任單位的試點工作分工和進度安排，由各相關責任單位的主要領導親自研究部署，確定一名分管領導具體負責執(zhí)行。由小組統(tǒng)籌，信息中心協(xié)調(diào)，相關各部門分工配合，做到任務清晰、責任到人、密切協(xié)作。第三，建立監(jiān)督考核體系，將試點工作加入到年度工作考核中，并由縣紀委等相關部門實時監(jiān)督指導。

（三）目標群體

1.目標群體的認知參與度

在此次政策執(zhí)行的公開事項梳理中，涉及試點工作的就業(yè)、社保、醫(yī)療等8個領域的相關單位共梳理出了公開事項32大類608項，并對每一項的內(nèi)容分條細化、逐項完善。②可以看出，潢川縣各級政府部門和相關單位的政策認知參與度較高，各級政府部門積極配合執(zhí)行，政務公開的試點范圍和領域也在不斷擴大。

2.目標群體的自身能力

潢川縣的試點工作從2017年到2018年取得了很大的成效。平臺建設方面，潢川縣上線了河南省首個縣級黨建云平臺“潢川紅云”，該平臺集合組織工作管理、信息咨詢和網(wǎng)上辦事三大服務功能，全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、250余個村成功實現(xiàn)事項審批、流程查詢、辦理結果“一鍵式”完成；信息公開方面，在基層政務公開專欄中各單位部門主動依據(jù)規(guī)范公開的各類信息共計8000多條，在政府官網(wǎng)和政務官方微信上，主動公開的政府信息共計10000多條；在政務服務方面，150多項事項實現(xiàn)“一次辦妥”，清理減少辦事各項證明120多項，人民群眾的滿意度和幸福感顯著提高。[4]由此可以看出潢川縣政府政務公開信息的數(shù)量在不斷增加，其自身能力也在不斷提高，基層政務公開標準化規(guī)范化政策的執(zhí)行效果穩(wěn)步提升。

（四）環(huán)境因素

1.政治環(huán)境

全面推進基層政務公開工作、持續(xù)提升政務公開工作質(zhì)量一直以來始終是黨中央、國務院的重要戰(zhàn)略部署。③2017年，試點政策的推行為潢川縣的政務公開提供了發(fā)展機遇和政策支持。潢川縣在國家、省、市的統(tǒng)一要求部署下，深入執(zhí)行，積極探索，從政策實施方案制定、機構設置、人員培訓、政策宣傳等方向全面展開工作，多管齊下為試點政策的順利執(zhí)行營造了一個優(yōu)良的政治環(huán)境。

2.經(jīng)濟環(huán)境

政務公開試點政策在潢川縣的實行也依托于良好的經(jīng)濟環(huán)境，在平臺建設、網(wǎng)絡建設等相關軟硬件設施上的財政投入以及完善地區(qū)基礎設施建設等方面，都為實施試點政策提供了重要經(jīng)濟保障。

3.文化環(huán)境

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，生活水平的提高以及互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的不斷壯大，潢川縣人民群眾對于政務公開的認知以及參政議政的意識在不斷提高，對政務公開的訴求也越來越高。而潢川縣政府部門隨著試點工作的推進，也愈加意識到政務公開的重要性，服務意識增強，對試點政策的接受度、支持度和參與度都在不斷地提高，政務服務水平也得到了明顯的提升。潢川縣“陽光政務”、服務型政府的社會氛圍正在逐漸形成。

四、全面推進基層政務公開標準化規(guī)范化政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

（一）完善政策體系

史密斯模型認為，一個完整的政策過程需要完善的反饋機制，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題時可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正。在政策的執(zhí)行過程中，各變量從“緊張”狀態(tài)通過及時地“處理”轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)平和，再加以“反饋”重新作用于政策的調(diào)整，如此繼續(xù)循環(huán)下去。[5]正因如此，在政務公開標準化、規(guī)范化政策的執(zhí)行過程中，要不斷優(yōu)化、完善政策體系。一是要加強宏觀指導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進；二是要加快配套政策和相關法律制度的建立；三是要在分析試點數(shù)據(jù)的基礎上，賦予地方政府更多的自主權，制定符合地方自身發(fā)展的政策執(zhí)行方案；四是，政策方案、法律制度之間要具有系統(tǒng)性，相輔相成，從而能夠形成政策合力，保障政策更加有效地執(zhí)行。

（二）提升執(zhí)行機構的執(zhí)行力，完善政策執(zhí)行機制

一方面，要合理配置人力資源，尤其對于基層政府部門，必要時可以適當?shù)卦黾尤藛T編制。另一方面，要建立健全執(zhí)行機構的聯(lián)動機制，加強協(xié)調(diào)配合和信息交流，同時把推動政務公開標準化、規(guī)范化工作納入政績考核體系。此外，還要完善執(zhí)行機構的監(jiān)督機制，包括政府內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督，明確相關責任部門及時對政策執(zhí)行進行督導，同時廣泛聽取民眾、媒體以及專業(yè)人士的意見和建議。公共政策監(jiān)督是公共政策系統(tǒng)中不可或缺的部分，其在政策執(zhí)行過程的積極作用也不容忽視，但只有將監(jiān)督行為落實到工作實處，才能有效地提升公共政策監(jiān)督的執(zhí)行效果。[6]

（三）增強目標群體的參與意識，重視目標群體差異問題

一方面，要引導各級政府尤其是基層領導干部的正確政策認知，使他們切實地感受到建立政務公開標準規(guī)范對于提高工作效率、提升工作水平以及增強政府公信力具有非常積極的促進作用，進而增加對政策的認同感。另一方面，各地區(qū)、各層級政府部門的執(zhí)行能力存在差異，要加強對執(zhí)行人員的培訓，提高執(zhí)行人員的素質(zhì)。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行的環(huán)境

首先，政策的有效執(zhí)行需要調(diào)動多方資源，要保障政策資源的充足，尤其要加大對基層政務公開標準化、規(guī)范化工作的財政投入，如平臺建設等。

其次，經(jīng)濟的發(fā)展會推動國家政策的制定和完善，一個政策的執(zhí)行背后需要有強大的社會經(jīng)濟支撐。

再次，要推動各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是基層農(nóng)村、落后地區(qū)的基礎設施完善，補齊公共服務短板。

最后，營造良好的社會文化氛圍，通過政務公開標準化、規(guī)范化，提升政務服務水平，提高政府公信力，促進社會和諧，增強人民群眾的幸福感。

注釋

①數(shù)據(jù)來源:潢川縣人民政府網(wǎng)站www.huangchuan.gov.cn.

②政府辦.潢川縣2018年政府信息公開工作年度報告[OL].2019年3月7日.2020年8月.

③潢川縣2018年政府信息公開工作年度報告[OL].2019年3月7日.2020年8月.