“雙碳”背景下保險(xiǎn)應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)作用分析

何啟豪 中國政法大學(xué)中美法學(xué)院

一、“雙碳”背景與氣候變化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

所謂“雙碳”，是碳達(dá)峰與碳中和的簡稱。習(xí)近平主席在2020 年第七十五屆聯(lián)合國大會講話上明確提出我國2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。減少二氧化碳的排放對于解決氣候變化問題具有重要作用，這已經(jīng)成為全球共識。與此同時(shí)，頻發(fā)的氣候?yàn)?zāi)害也推動全球碳排放的減少。我國也是受氣候變化影響最大的國家之一，洪澇、干旱等重大氣候?yàn)?zāi)害呈增多增強(qiáng)趨勢，低溫冰雪、高溫?zé)崂?、區(qū)域強(qiáng)降水等極端氣候事件日益頻繁。

在應(yīng)對全球氣候變化的斗爭中，存在著多種法律和經(jīng)濟(jì)機(jī)制用以減少溫室氣體排放、減輕巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和彌補(bǔ)巨災(zāi)損害，包括但不限于政府直接干預(yù)、運(yùn)用保險(xiǎn)制度和發(fā)行巨災(zāi)債券等。然而，到底是上述某一機(jī)制獨(dú)自運(yùn)行還是將這些機(jī)制相結(jié)合，才能以兼顧效率和公平的方式來有效減少溫室氣體排放和彌補(bǔ)巨災(zāi)損失？目前關(guān)于這一問題的爭論仍十分激烈。在實(shí)踐中，政府干預(yù)和政府管控的方式被普遍采納。然而，僅靠政府對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管亦存在局限性。比如，政治敵對和缺乏共識都會阻礙有效監(jiān)管；再者，盡管出臺了嚴(yán)苛的規(guī)章制度，但實(shí)際執(zhí)行效果可能并不如預(yù)期。政策制定者也愈發(fā)認(rèn)識到僅靠政府不足以應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用市場的力量來完善氣候變化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對舉措。

2015 年正式通過的《巴黎協(xié)定》標(biāo)志著國際氣候談判重心從宏大機(jī)制轉(zhuǎn)向具體低碳行動和政策。全員參與、多元治理成為全球氣候治理的新亮點(diǎn)，而且《巴黎協(xié)定》第8條強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮保險(xiǎn)在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用。在美國和歐洲，保險(xiǎn)制度在管理全球氣候變化方面發(fā)揮的作用已受到極大的關(guān)注。我國雖然對于《巴黎協(xié)定》的貫徹和落實(shí)一直保持著積極的態(tài)度，但對于如何發(fā)揮并落實(shí)保險(xiǎn)機(jī)制的作用，相關(guān)舉措仍然缺乏。作為人類最偉大的發(fā)明之一，保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的有效工具，通過開發(fā)綠色保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)等產(chǎn)品，能夠有效助推社會低碳轉(zhuǎn)型，應(yīng)對氣候變化的災(zāi)害性影響。

二、構(gòu)建氣候變化保險(xiǎn)制度，完善現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)因應(yīng)機(jī)制

我國目前主要采用政府主導(dǎo)的“舉國體制”模式進(jìn)行氣候變化災(zāi)害應(yīng)急管理、救助以及災(zāi)后重建：即以政府為主體、以財(cái)政為支撐，統(tǒng)一動員和調(diào)配全國相關(guān)資源的巨災(zāi)管理模式。長期以來，我國政府在預(yù)防和減輕氣候?yàn)?zāi)害損失上投入巨大。通過“舉國體制”，能夠在短時(shí)間內(nèi)或超出正常情況下完成重大任務(wù)，不僅提高了人民對政府的信任程度，而且在國際對比中也展現(xiàn)了中國政府可靠、負(fù)責(zé)任的形象。但是，“舉國體制”并非唯一選擇，其難免存在諸如救災(zāi)成本大、效率低、災(zāi)害救助不公平、政府財(cái)政壓力大、不利于公民風(fēng)險(xiǎn)意識培養(yǎng)等問題。我國通過保險(xiǎn)補(bǔ)償受災(zāi)人的比例遠(yuǎn)低于世界平均水平，通過保險(xiǎn)機(jī)制防災(zāi)減災(zāi)也相對滯后。

2013 年，黨的十八屆三中全會提出“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（“新國十條”），明確提出要“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高災(zāi)害救助參與度……建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。黨的十九大報(bào)告提出，要提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，打造共建共治共享的社會治理格局，提高災(zāi)害治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這些綱領(lǐng)性文件為保險(xiǎn)因應(yīng)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)提供了政策與制度支持。

學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展亦為保險(xiǎn)應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)提供了理論與智力支撐。早在1968年，美國保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Howard Kunreuthe 就從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討了綜合災(zāi)害保險(xiǎn)應(yīng)對氣候巨災(zāi)的可行性。近年來，我國學(xué)者也對氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)的技術(shù)問題，包括氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、可保性、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化、居民投保意愿和供需約束等展開探討；還有學(xué)者從災(zāi)害政治學(xué)角度研究我國“舉國體制”應(yīng)對氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)問題，為論證保險(xiǎn)機(jī)制參與氣候巨災(zāi)治理的必要性，以及如何建立政府與保險(xiǎn)機(jī)制公私合作關(guān)系（Public Private Partnership），共同承擔(dān)氣候巨災(zāi)損失提供了理論支持（田玲，2013；王和，2013；史培軍，2013）。

從法律角度開展的研究主要從以下4個(gè)方面進(jìn)行：第一，從氣候巨災(zāi)與保險(xiǎn)相互影響的角度系統(tǒng)性探討氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)法的構(gòu)建；第二，從保險(xiǎn)合同法角度探討保險(xiǎn)對氣候巨災(zāi)受害人的損害賠償；第三，從保險(xiǎn)監(jiān)管角度討論對氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管，包括費(fèi)率監(jiān)管、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)化等問題；第四，從近年來興起的保險(xiǎn)治理理論角度探討氣候巨災(zāi)治理，并取得了初步的實(shí)證成果（任自立，2015；郭超群，2015；彭真明，2013；Sean B.Hecht，2008；Abraham，2013；Omri Ben-Shahar &Kyle Logue，2016）。

從保險(xiǎn)的原理來看，保險(xiǎn)可以幫助個(gè)人轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，用保費(fèi)這樣一筆相對小的支出，換取對大額不確定經(jīng)濟(jì)損失的賠付。相較于政府干預(yù)，有著更低交易成本和更少逆向選擇的保險(xiǎn)制度，能夠在競爭市場中高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而成為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的更優(yōu)選擇。同時(shí)，近年來迅速發(fā)展的保險(xiǎn)社會治理理論認(rèn)為，保險(xiǎn)機(jī)制不僅能夠有效控制道德風(fēng)險(xiǎn)，而且可以激勵被保險(xiǎn)人降低風(fēng)險(xiǎn)。通過保險(xiǎn)治理的各種技術(shù)，包括風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、合同設(shè)計(jì)（如限制條款、免賠額、共同賠付和責(zé)任免除條款）、損失預(yù)防、索賠管理和拒保等措施，保險(xiǎn)發(fā)揮了政府難以或尚未發(fā)揮的作用，成為了社會風(fēng)險(xiǎn)的守門員、法律制度運(yùn)行的出資人和社會分層的調(diào)節(jié)器。在打造共建共治共享的社會治理格局中，保險(xiǎn)治理可以成為政府治理的有效支持和補(bǔ)充。

通過保險(xiǎn)機(jī)制，可以促進(jìn)對氣候變化的“適應(yīng)”（Adaptation）和“減災(zāi)”（Mitigation），保障氣候巨災(zāi)受害人的權(quán)益。這不僅能夠使?jié)撛诘氖芎θ巳焊玫剡m應(yīng)氣候巨災(zāi)（損害賠償責(zé)任社會化），而且能夠激勵受害人和潛在加害人采取災(zāi)害減損措施，減少損害風(fēng)險(xiǎn)。一方面，氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)成本得以社會化分散，對于迫切需要的適應(yīng)行動與重大氣候巨災(zāi)損失補(bǔ)償，保險(xiǎn)機(jī)制有助于氣候巨災(zāi)受害人獲得及時(shí)有效的制度支持與物質(zhì)保障。另一方面，保險(xiǎn)機(jī)制通過提供經(jīng)濟(jì)激勵，使巨災(zāi)受害人采取災(zāi)害減損措施，減少損害風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，引導(dǎo)或監(jiān)督潛在加害人（如溫室氣體排放者）的行為，使之采取溫室氣體減量排放或危害減損措施，從源頭減少氣候巨災(zāi)的發(fā)生。

在具體制度與產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，可以通過巨災(zāi)保險(xiǎn)（第一方保險(xiǎn)）、小額保險(xiǎn)和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)（第三方保險(xiǎn)）三大險(xiǎn)種，把保險(xiǎn)機(jī)制嵌入氣候巨災(zāi)治理之中（見圖1）。首先，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮氣候變化保險(xiǎn)的適應(yīng)與保險(xiǎn)補(bǔ)償功能（Climate Change Adaptation and Insurance Compensation）。在財(cái)源有限的條件下，適應(yīng)氣候變化愈發(fā)重要，需要提高受害人的融資能力。在現(xiàn)有社會保障機(jī)制不足以提供充分的補(bǔ)償資金的情況下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保險(xiǎn)包括巨災(zāi)保險(xiǎn)（Catastrophe Insurance）和小額保險(xiǎn)（Micro Insurance）的補(bǔ)償功能，尤其是對中低收入群體保障的獨(dú)特作用。

圖1 保險(xiǎn)機(jī)制嵌入氣候巨災(zāi)治理的路徑

其次，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)的減災(zāi)與治理功能（Climate Change Mitigation and Insurance as Governance）。減少碳排放是應(yīng)對氣候巨災(zāi)的根本性措施。從侵權(quán)責(zé)任的角度分析，由于長年碳排放導(dǎo)致氣候變化，受損害個(gè)體可享有對排放者的侵權(quán)損害賠償請求權(quán)。對于碳排放者而言，即有購買責(zé)任保險(xiǎn)的動機(jī)。在責(zé)任保險(xiǎn)能夠被觸發(fā)（Triggered）的情況下，保險(xiǎn)治理功能主要表現(xiàn)在：通過風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、合同設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防服務(wù)等“胡蘿卜加大棒”措施，影響被保險(xiǎn)人（即碳排放者）的行為，以實(shí)現(xiàn)碳排放減緩的目標(biāo)。另外，保險(xiǎn)的其他治理方式，例如險(xiǎn)資的“綠色投資”、支持氣候巨災(zāi)減災(zāi)新技術(shù)的發(fā)展等，也能起到對氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的減災(zāi)作用。

構(gòu)建保險(xiǎn)應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，還有一些需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。第一，明確保險(xiǎn)作為準(zhǔn)政府機(jī)制的正當(dāng)性，以及在此基礎(chǔ)上政府和保險(xiǎn)市場機(jī)制的合作關(guān)系。保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)銷售管理、理賠和承擔(dān)中等規(guī)模損失，政府通過間接方式提供財(cái)政支持或擔(dān)保，或以再保險(xiǎn)的形式分散風(fēng)險(xiǎn)。第二，氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的定位應(yīng)為非社會保險(xiǎn)，但具有政策性保險(xiǎn)的意涵。第三，明確氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障范圍，區(qū)分一般商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)和小額保險(xiǎn)，重點(diǎn)關(guān)注低收入群體的保障，通過規(guī)范最低承保范圍，使低收入群體亦能負(fù)擔(dān)該類保險(xiǎn)。第四，設(shè)置多層次風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，由被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)底層小額損失，保險(xiǎn)人（包括被保險(xiǎn)人和資本市場）承擔(dān)中間層級損失，政府（包括政府財(cái)政和政府基金）承擔(dān)極端重大損失。第五，確定氣候巨災(zāi)災(zāi)害責(zé)任是最大的難點(diǎn)之一，包括溫室氣體排放與氣候變化損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，以及妨害行為、過失責(zé)任等問題，應(yīng)特別加以關(guān)注。另外，保險(xiǎn)制度如何整合風(fēng)險(xiǎn)削減責(zé)任、納入個(gè)人減災(zāi)誘因，在利害關(guān)系人（保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人和政府）之間適當(dāng)分配減災(zāi)責(zé)任等，也是構(gòu)建保險(xiǎn)應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的重要方面。

三、保險(xiǎn)應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)與出路

盡管具有諸多優(yōu)勢，推廣保險(xiǎn)制度來應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)在各國都非一帆風(fēng)順。借鑒法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給—需求框架，有助于分析保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)所面臨的挑戰(zhàn)。在供給層面，由于對氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性和災(zāi)害造成巨大損失的擔(dān)憂等原因，保險(xiǎn)公司可能供給不足。保險(xiǎn)人的償付能力問題使得承保過程舉步維艱，保險(xiǎn)公司缺乏動力和能力來減輕氣候變化風(fēng)險(xiǎn)或是為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)提供足夠且定價(jià)合理的保險(xiǎn)產(chǎn)品。從需求層面上看，由于保險(xiǎn)文化和保險(xiǎn)意識的不足，加之高額的保費(fèi)、對氣候風(fēng)險(xiǎn)不確定性的不理性低估和政府的緊急救助等原因，投保人購買保險(xiǎn)的需求和動力不足。

除各國遇到的普遍困難外，我國因?yàn)樘厥獾膰楹驼Z境，還面臨著額外的挑戰(zhàn)。比如，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)市場仍不成熟，大多數(shù)居民甚至沒有配置家財(cái)險(xiǎn)（在美國，家財(cái)險(xiǎn)是應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害的最主要工具）。此外，在舉國體制下，國民更加依賴政府去應(yīng)對災(zāi)害，而不是保險(xiǎn)公司。最后，氣候巨災(zāi)數(shù)據(jù)的缺失使得保險(xiǎn)人難以確認(rèn)、量化和估算災(zāi)害發(fā)生的概率從而厘定費(fèi)率。截至目前，中國仍未完成相關(guān)數(shù)據(jù)的收集工作，有待在未來進(jìn)一步完善。

在有著諸多挑戰(zhàn)的情況下，保險(xiǎn)要想成為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的有力工具，政府的支持舉足輕重。氣候?yàn)?zāi)害的頻發(fā)意味著政府會一直扮演重要角色，但其作用應(yīng)該是間接性和監(jiān)管性的，比如，財(cái)政支持以政府作為最后再保險(xiǎn)人的再保險(xiǎn)項(xiàng)目，而不是像現(xiàn)在這樣直接對損失提供賠償。構(gòu)建以市場為基礎(chǔ)的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)保障體系，公私合作尤為重要。在此機(jī)制下，政府適當(dāng)介入可以解決保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的供、需兩方面難題。政府可以通過再保險(xiǎn)的方式幫助承保氣候?yàn)?zāi)害的原保險(xiǎn)公司解決其承保能力不足的問題。與私營部門相比，政府的信貸能力最強(qiáng)，可以通過稅收或?yàn)?zāi)后發(fā)行債券有效、快速地籌集資金。眾所周知，政府有能力避免私人再保險(xiǎn)的承保周期，從而促進(jìn)保險(xiǎn)公司對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的承保。同時(shí)，作為再保險(xiǎn)人的政府不會干涉保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)，諸如承保、收取保費(fèi)和賠付等，從而確保保險(xiǎn)能夠繼續(xù)在氣候變化適應(yīng)和減緩方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。實(shí)際上，許多國家制定了政府的再保險(xiǎn)模式，以應(yīng)對地震和恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。由此我們可以合理地設(shè)想，這種模式成為中國應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的可行方法。

此外，政府還應(yīng)該讓低收入人群能夠負(fù)擔(dān)得起保險(xiǎn)。只有當(dāng)保險(xiǎn)公司實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)時(shí)，才會從經(jīng)濟(jì)上激勵被保險(xiǎn)人采取防御手段改進(jìn)和減損措施來降低保費(fèi)。然而，這對由于預(yù)算限制而生活在災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的低收入居民來說，無疑是個(gè)難題。政府可以向這部分購買保險(xiǎn)的居民提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，幫助他們負(fù)擔(dān)部分保費(fèi)。

在法律制度層面，保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)可以從以下幾個(gè)方面著手。首先，改善現(xiàn)有應(yīng)對氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的自上而下控制模式，引入保險(xiǎn)等市場機(jī)制以推進(jìn)適應(yīng)和減災(zāi)兩大基本策略，為制定《氣候變化應(yīng)對法》和完善國際談判策略提供新工具和新思維。其次，改革氣候巨災(zāi)救助的“舉國體制”，以政府與保險(xiǎn)機(jī)制公私合作的方式共同應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)害損失。再則，評估并開發(fā)新的保險(xiǎn)制度或產(chǎn)品，比如以強(qiáng)制保險(xiǎn)（Mandatory Insurance）應(yīng)對需求不足，或以長期保險(xiǎn)（Multi-year Insurance）應(yīng)對供給不足；推出指數(shù)保險(xiǎn)（index insurance），作為提高氣候韌性的金融工具。最后，將保險(xiǎn)治理理論引入《氣候巨災(zāi)保險(xiǎn)法》的制定，在保障保險(xiǎn)發(fā)揮融資補(bǔ)償功能的同時(shí)，發(fā)揮其替代或輔助政府治理氣候巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的功能。