新時代提升流動黨員管理效能路徑研究

李中陽

（河南省社會科學(xué)院，鄭州 450000）

流動黨員是新形勢下伴隨我國市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的黨員隊伍中的特殊群體。隨著近年來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展特別是新業(yè)態(tài)的快速崛起，流動黨員人數(shù)不斷增長、涉及領(lǐng)域范圍不斷擴大、高層次人才占比不斷增高。流動黨員群體覆蓋面廣、流動性強，一直是基層黨建的薄弱環(huán)節(jié)和老大難問題。流動黨員是推動新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，探索新時代提升流動黨員管理效能的有效方式，能夠更好發(fā)揮流動黨員群體作用，對推動全面從嚴治黨向基層延伸、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，無疑都具有重要的理論與實踐意義。

一、提升流動黨員管理效能是新時代基層黨建工作的重要內(nèi)容

流動黨員是指“由于就業(yè)或居住地變化等原因，在較長時間內(nèi)無法正常參加正式組織關(guān)系所在黨組織活動的黨員”［1］20。隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間、地域之間的人員流動日趨頻繁，流動黨員群體數(shù)量也呈擴大趨勢。流動黨員遍布各行各業(yè)，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展特別是新興業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著無可替代的作用。提升流動黨員管理效能有助于更好發(fā)揮其作為黨員的政治功能與作用，對新時代提升基層黨建工作質(zhì)量具有重要意義。

（一）有利于發(fā)揮流動黨員政治作用，推動全面從嚴治黨向基層延伸

1994年，中組部下發(fā)《關(guān)于加強黨員流動中組織關(guān)系管理的暫行規(guī)定》，第一次將流動黨員管理正式納入黨員管理工作范疇。自此，中共中央越來越重視對流動黨員的有效管理與教育工作。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央鮮明提出了黨要管黨、從嚴治黨的重大戰(zhàn)略思想，為新時代推動全面從嚴治黨提供了系統(tǒng)性根本遵循。要在新時代實現(xiàn)推動全面從嚴治黨向基層延伸的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，其首要任務(wù)就是充分發(fā)揮基層黨組織的政治功能，使廣大基層組織和基層黨員成為貫徹落實黨的重大決策方針的戰(zhàn)斗堡壘。作為基層黨員隊伍的重要組成部分，流動黨員群體數(shù)量大、行業(yè)分布廣，由于就業(yè)、家庭等多種因素長期脫離原所在區(qū)域黨組織，其組織身份實質(zhì)處于流出地與流入地黨組織均無法實現(xiàn)有效管理的狀態(tài)。由于脫離組織管理后流動黨員既沒有規(guī)范參加組織生活，又沒有及時跟進理論政策學(xué)習(xí)，甚至其遵守黨章黨紀(jì)情況也無從知曉，實際上影響其作為黨員在基層黨建工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的政治作用。這樣就導(dǎo)致基層黨組織名義上黨員隊伍龐大，但由于流動黨員的大量存在，反而導(dǎo)致基層黨組織“空心化”，這在一些黨員大量外流的農(nóng)村地區(qū)黨支部更為明顯，嚴重影響了基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮。因此新時代提升流動黨員管理效能的首要目標(biāo)，就是通過科學(xué)手段實現(xiàn)對流動黨員的有效動態(tài)管理，實現(xiàn)黨內(nèi)組織生活規(guī)范化、理論學(xué)習(xí)常態(tài)化、遵守黨規(guī)黨紀(jì)制度化，從而有效發(fā)揮黨員政治作用，消除基層黨建盲點，增強基層黨組織政治功能，進而推動全面從嚴治黨向基層延伸。

（二）有利于發(fā)揮流動黨員示范效應(yīng)，強化黨建引領(lǐng)社會治理

習(xí)近平總書記強調(diào)，要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線［2］。基層是服務(wù)群眾的最后一公里，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，黨建引領(lǐng)社會治理的質(zhì)量與成效，在很大程度上決定了社會發(fā)展走向與群眾對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的信心。要實現(xiàn)黨建對社會治理的有效引領(lǐng)，其關(guān)鍵就在于廣大基層黨員在社會治理中發(fā)揮先鋒引領(lǐng)作用和帶頭示范效應(yīng)。而流動黨員群體由于長期脫離黨組織管理，不能充分參與到基層黨建工作中來，既不能經(jīng)常性參加黨內(nèi)組織生活，也不具備經(jīng)常參加志愿服務(wù)活動、參與社會治理的環(huán)境與條件。一方面導(dǎo)致在黨建引領(lǐng)社會治理實踐中流動黨員無法發(fā)揮在服務(wù)群眾、社會志愿服務(wù)中應(yīng)有作用，影響了黨建在社會治理中引領(lǐng)示范效應(yīng)的發(fā)揮；另一方面，由于流動黨員數(shù)量較大且遍布各行各業(yè)，雖然其脫離基層黨組織管理，但在社會交往、社會參與特別是熟人交往中依然持有黨員身份，其社會參與行為是否規(guī)范，仍然會對群眾中黨員形象塑造產(chǎn)生影響。因此，必須通過提升流動黨員管理效能，在引導(dǎo)流動黨員社會治理有效參與的同時，規(guī)范流動黨員社會治理參與實踐中的言行舉止、行為規(guī)范，發(fā)揮流動黨員在基層社會治理中應(yīng)有的示范帶頭作用，進而推動黨建引領(lǐng)社會治理效能提升。

（三）有利于強化組織服務(wù)功能，實現(xiàn)對流動黨員的權(quán)利保障

依據(jù)黨中央對流動黨員作出的定義，“在較長時間內(nèi)無法正常參加正式組織關(guān)系所在黨組織活動”是一名黨員是否被界定為流動黨員的核心條件，如果一名流動黨員在較長時間內(nèi)無法參加組織活動，其在脫離黨組織管理的同時，實際上也無法享受黨員應(yīng)有的基本權(quán)益。對于流動黨員自身而言，無法參加組織生活，就等于在政治上失去了依靠，勢必會對個人發(fā)展產(chǎn)生不利影響。特別是對于外出務(wù)工的流動黨員，在流入地處于社會弱勢階層，在工作和生活中即便遭受不平等待遇也無法快速依托黨組織有效維護自身的合法權(quán)益，致使自身利益受損。這種由于脫離黨組織管理造成的顯性或隱性的權(quán)益喪失，不僅會導(dǎo)致流動黨員長期游離于基層黨組織政治教育、政治參與之外，限制自身政治素養(yǎng)的提升最終淪落為沒有政治修養(yǎng)的純粹“經(jīng)濟人”［3］，還限制了流動黨員融入當(dāng)?shù)厣鐣畹纳疃?，降低了其在?dāng)?shù)氐纳钯|(zhì)量以及對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的應(yīng)有貢獻度。因此，必須通過科學(xué)決策，在提升流動黨員管理效能的同時，寓服務(wù)于管理中，強化流動黨員政治參與、權(quán)益保障，進而不斷增強基層黨組織的向心力、凝聚力。

二、當(dāng)前影響流動黨員管理效能提升的主要因素

流動黨員群體涉及行業(yè)多、地域廣，群體內(nèi)部差異性明顯。依據(jù)黨建工作一般邏輯，可按照其社會身份初步劃分為四類：一是由農(nóng)村進城務(wù)工黨員以及個體商戶，數(shù)量占比最高、分布地域廣，是開展流動黨員黨建工作的最主要難點；二是靈活就業(yè)的大中專畢業(yè)生，年輕化、流動性高，是開展流動黨員黨建工作的重點對象；三是城市社區(qū)中跟隨子女異地居住的退伍軍人、離退休或下崗人員，普遍入黨時間長，具備一定的組織能力，是基層黨建工作開展可以依托的重要力量；四是外地派駐機構(gòu)中管轄關(guān)系仍在原籍的工作人員，相對較為集中，對參加組織生活具有“剛性需求”。

流動黨員自身特殊性和其內(nèi)部群體之間的巨大差異性，都為傳統(tǒng)黨建模式下流動黨員管理工作開展帶來了難題。目前，流動黨員管理工作開展還存在管理體制不完善、管理內(nèi)容不靈活、管理手段不適應(yīng)等諸多難點，對當(dāng)前影響流動黨員管理效能提升的主要因素進行分析歸納，有助于找準(zhǔn)原因，為制定對策奠定基礎(chǔ)。

（一）管理體制因素

2006年，中組部曾專門出臺《關(guān)于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，對流動黨員管理的要求原則、主體責(zé)任等進行了劃分，但隨著近年來市場經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化特別是新興業(yè)態(tài)的不斷崛起，該《意見》在實踐過程中已經(jīng)出現(xiàn)了難以適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展環(huán)境、政策措施難以落實的情況。目前關(guān)于如何開展流動黨員黨建工作的政策與規(guī)定主要散見于包括《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2020）、《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》（2021）等在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度條例中，但仍不完善，對流動黨員管理工作的責(zé)任劃分、管理內(nèi)容、實施保障等方面內(nèi)容規(guī)定或模糊不清或缺乏補充。管理體制內(nèi)容的不健全，一方面導(dǎo)致流動黨員的管理歸屬不清，存在戶籍所在地黨組織、居住地社區(qū)黨組織、工作企業(yè)黨組織互相推諉情況，也影響流動黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)接效率；另一方面，對流動黨員管理缺乏明確的考核激勵機制，使基層黨組織對流動黨員的管理認識不足，缺乏主動開展摸排聯(lián)絡(luò)服務(wù)的積極性。

（二）管理內(nèi)容因素

在傳統(tǒng)黨建工作視域下，對黨員的日常學(xué)習(xí)、組織生活等有一套明確的規(guī)定內(nèi)容，在執(zhí)行好上級黨組織管理任務(wù)的同時，圍繞本單位實際工作內(nèi)容進行創(chuàng)新補充就能收到不錯的工作效果，但是由于流動黨員的高度流動性致使其缺乏歸屬感和組織感，同時流動黨員外出打拼都具有一定的生活壓力和發(fā)展緊迫感，如果管理內(nèi)容與流動黨員實際需求不符，那么就很難被流動黨員接受。一方面，長期以“兩個覆蓋”為主導(dǎo)的黨建工作模式下缺乏對如何保障流動黨員群體權(quán)益的服務(wù)手段，雖然能夠通過一些志愿服務(wù)活動凝聚社區(qū)老年流動黨員，但對于外出務(wù)工黨員的勞動權(quán)益保障、子女入學(xué)以及大中專畢業(yè)生的居住、創(chuàng)業(yè)等急難問題，基層黨組織缺乏有效服務(wù)的資源與手段；另一方面，流動黨員在組織關(guān)系未能轉(zhuǎn)移到流入地情況下，實際上不具備參與流入地的黨內(nèi)選舉等活動，當(dāng)前很多流入地黨組織在開展流入黨員黨建工作中也多采用組織志愿服務(wù)、組織理論學(xué)習(xí)等手段，會被流動黨員認為是形式主義，致使流動黨員缺乏參與活動的積極性。

（三）管理手段因素

在傳統(tǒng)黨建工作視域下，可以依靠組織手段、紀(jì)律手段和行政手段保障基層黨組織的政治建設(shè)、組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，自上而下高度集中的管理體制下能夠保證較高的黨建管理效能，但隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，人員流動性不斷提高，使用傳統(tǒng)行政手段和紀(jì)律手段已經(jīng)無法有效實現(xiàn)對流動黨員群體的管理覆蓋。從目前來看，實現(xiàn)流動黨員有效管理覆蓋效率最高、成本最低的辦法是讓流動黨員主動“亮明身份”接受組織管理，然而對于流動黨員而言，由于其本身群體特殊性和高度的流動性，再依托傳統(tǒng)黨建模式手段就容易與流動黨員實際需求相左，這就使流動黨員接受組織管理的自愿性大打折扣。例如，傳統(tǒng)黨建模式下參加“三會一課”需要在規(guī)定地點、規(guī)定時間集中參加，但對于從事物流、外賣、專車司機等行業(yè)的農(nóng)村外出務(wù)工流動黨員而言，參加一次組織生活會就要花掉半天時間，這其間由于無法完成訂單造成的經(jīng)濟損失難以承受。同時由于流動黨員群體之間行業(yè)的巨大異質(zhì)性，也不能夠使用統(tǒng)一的管理手段，例如靈活的理論學(xué)習(xí)制度可能適用于新興業(yè)態(tài)行業(yè)中的農(nóng)村務(wù)工流動黨員、大中專畢業(yè)生流動黨員，但卻并不受老年流動黨員和外駐流動黨員歡迎。如何創(chuàng)新管理手段為流動黨員參加組織生活創(chuàng)造環(huán)境，是提升流動黨員管理效能的主要難題。

（四）管理保障因素

傳統(tǒng)領(lǐng)域黨建工作開展相對集中，特別是當(dāng)前各地黨群服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，工作與活動開展效能提升很大，成本也日趨減少，但對于流動黨員群體而言，管理工作依然面臨保障不足困難：一方面，流動黨員主動“亮明身份”、轉(zhuǎn)接組織關(guān)系的仍是少數(shù)，對城市中流動黨員的摸底、排查需要大量的人力、物力與時間，進而對基層黨組織產(chǎn)生一定的額外管理成本；另一方面，流動黨員的黨費并不繳納到流入地，流入地基層黨組織在流動黨員群體中開展黨建活動，其產(chǎn)生的活動經(jīng)費等需要基層黨組織額外支付，也加重了基層黨組織開展黨建工作的保障負擔(dān)。如何完善流動黨員管理的成本保障機制，是提升流動黨員管理效能的重要保障。

三、新時代提升流動黨員管理效能的路徑分析

隨著改革開放的不斷深入和新興業(yè)態(tài)的迅速崛起，可以預(yù)見，城鄉(xiāng)、跨區(qū)域人口流動會日趨頻繁，其中流動黨員群體規(guī)模也會日益擴大，因而提升流動黨員管理效能要跳出傳統(tǒng)黨建思維方式，將管理流動黨員同經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢相結(jié)合、同流動黨員實際發(fā)展需要相結(jié)合，因勢利導(dǎo)，將目標(biāo)落到管理實效上，科學(xué)制定對策措施。

（一）完善制度框架

完善制度框架是提升流動黨員管理效能的保障。針對當(dāng)前流動黨員管理制度不清晰、不完善的實際情況，各地可在《關(guān)于加強和改進流動黨員管理工作的意見》基礎(chǔ)上，依據(jù)自身基層流動黨員構(gòu)成實際情況，對當(dāng)前流動黨員管理工作制度進行補充完善。在制度補充內(nèi)容中，一是要明晰流動黨員的主體責(zé)任劃分，按照“誰主管誰負責(zé)、管業(yè)務(wù)管黨建”原則，針對農(nóng)村外出務(wù)工流動黨員、大中專畢業(yè)生流動黨員等不同群體不同需求，合理劃分流動黨員管理主體責(zé)任，需要納入社區(qū)管理的納入社區(qū)黨組織，需要納入行業(yè)協(xié)會管理的納入行業(yè)協(xié)會黨組織；二是要明確流動黨員雙重管理機制，引導(dǎo)流動黨員簽訂流入地與流出地雙重管理協(xié)議，流入地與流出地黨組織之間建立實時聯(lián)系，對流動黨員參加組織生活情況進行實時反饋；三是要明確流動黨員考評機制，將流動黨員管理工作納入基層黨建工作考評內(nèi)容中，以流動黨員作用發(fā)揮情況作為考評依據(jù)并制定獎懲辦法，在提高基層黨務(wù)工作者認識的同時，提升工作開展積極性。

（二）優(yōu)化管理內(nèi)容

優(yōu)化管理內(nèi)容是提升流動黨員管理效能的基礎(chǔ)。針對當(dāng)前對流動黨員管理“重管理輕服務(wù)”的情況，下一步開展流動黨員管理工作需要注意平衡好管理與服務(wù)、監(jiān)督與保障關(guān)系，增強黨組織對流動黨員的服務(wù)功能，“貫徹以人為本的理念，推行柔性管理，即管理的人性化、民主化、平民化”［1］22。一是要保障流動黨員的經(jīng)濟利益不受損失，對于那些參與黨內(nèi)組織生活時間成本較高的流動黨員，可以通過合理安排時間、靈活組織形式、使用新技術(shù)手段、同行業(yè)集中進行等手段照顧流動黨員實際情況；二是要保障流動黨員的正當(dāng)政治權(quán)益，企業(yè)、樓宇商圈、社區(qū)等基層黨組織應(yīng)當(dāng)注重在組織生活中維護流動黨員的正當(dāng)權(quán)利，吸收外來黨員參加所在街道的黨員代表會議，通過會前征求收集意見、會中審議報告、會后評議監(jiān)督等工作，增強外來流動黨員參與流入地黨內(nèi)事務(wù)的意愿，在參與的同時培養(yǎng)其歸屬感、責(zé)任感；三是要對流動黨員進行關(guān)懷幫助，以社區(qū)黨群服務(wù)中心為橋梁，幫助協(xié)助流動黨員解決一些諸如勞動權(quán)益保障、子女外地就學(xué)、老人異地就醫(yī)等急難愁盼問題，寓管理于服務(wù)關(guān)懷之中，使流動黨員自愿自覺接受黨組織管理。

（三）創(chuàng)新管理手段

創(chuàng)新管理手段是提升流動黨員管理效能的重要引擎。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)日新月異的發(fā)展背景下，要積極運用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將智慧黨建平臺與傳統(tǒng)黨建約束相結(jié)合，創(chuàng)新管理手段。一是要積極開發(fā)流動黨員信息管理系統(tǒng)。各地應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)手段，建立流動黨員信息庫。同時，可以采用流動黨員的黨員證與身份證相捆綁的方式，對流動黨員身份進行快速識別、快速錄入、快速劃歸管理轄區(qū)。二是要不斷完善黨員智慧管理平臺建設(shè)。當(dāng)前，很多地方已經(jīng)在嘗試利用互聯(lián)網(wǎng)手段強化黨建工作管理，但在平臺功能設(shè)置、內(nèi)容管理上還存在一定缺陷，在下一步工作中，各地可以在已有智慧黨建信息平臺基礎(chǔ)上，將流動黨員管理納入平臺管理中，通過完善平臺建設(shè)實現(xiàn)流動黨員網(wǎng)上遠程學(xué)習(xí)教育、網(wǎng)上黨費實時繳納、網(wǎng)上組織關(guān)系快速轉(zhuǎn)接等功能。三是要不斷拓展線上線下有機互動平臺。智慧黨建手段的大量應(yīng)用，絕不是對線下活動的徹底拋棄，對流動黨員的管理應(yīng)當(dāng)采用線上線下有機結(jié)合的模式保證工作質(zhì)量?？梢酝ㄟ^在平臺中設(shè)置“志愿服務(wù)”“緊急召喚”等功能，使流動黨員結(jié)合自身實際情況靈活選擇參加線下活動，同時采用線下活動參與積分制管理辦法，對表現(xiàn)突出的流動黨員給予獎勵和榮譽，提高流動黨員參加線下活動積極性，引導(dǎo)流動黨員發(fā)揮作用。

（四）補充管理保障

補充管理保障辦法是提升流動黨員管理效能的持續(xù)動力。一是要明確流動黨員保障機制，上級黨委可根據(jù)社區(qū)流動黨員聚集情況合理劃撥活動經(jīng)費，為一些流動黨員管理負擔(dān)較重的社區(qū)、商圈黨組織合理減輕經(jīng)費負擔(dān)；二是要明確流動黨員退出機制，對于流動黨員中那些不能嚴格遵守黨規(guī)黨紀(jì)、不交黨費不按時參加組織生活甚至不服從組織管理、負面影響較大的流動黨員，應(yīng)當(dāng)按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，給予警告處分直至勒令退黨除名，要敢于較真碰硬維護好黨組織權(quán)威。

流動黨員管理既是推動全面從嚴治黨向基層延伸的重要領(lǐng)域，也是基層黨建的薄弱環(huán)節(jié)和老大難問題。近年來，一些沿海發(fā)達地區(qū)已經(jīng)率先開展了一系列如何實現(xiàn)流動黨員有效管理的積極探索嘗試并取得諸多成果，學(xué)術(shù)界也對如何實現(xiàn)流動黨員有效管理提出了很多建設(shè)性觀點。可以預(yù)見，隨著社會主義市場經(jīng)濟改革不斷深入和新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展，流動黨員群體規(guī)模必將會隨著社會發(fā)展活力的增加日趨擴大。新時代如何提升流動黨員管理效能這一課題，也必然值得廣大學(xué)者和黨務(wù)工作者持續(xù)關(guān)注和深入探討。

筆者認為，新時代提升流動黨員管理效能，其目標(biāo)在于在抓好組織覆蓋和工作覆蓋的同時，建立以作用發(fā)揮為導(dǎo)向的流動黨員管理政策體系，充分發(fā)揮流動黨員這支龐大隊伍在地方經(jīng)濟發(fā)展和基層社會治理中的先鋒模范作用。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，廣大黨務(wù)工作者則需要堅持“管理”與“服務(wù)”相結(jié)合的基本邏輯，從流動黨員視角出發(fā)，在弄清楚流動黨員“想什么”“要什么”的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際，對流動黨員管理內(nèi)容與管理手段進行優(yōu)化，并建立提升流動黨員管理效能的長效機制，實現(xiàn)“管得住”與“用得好”，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)凝聚力量。