偏遠地區(qū)疫情防控治理的思考與建議*

郭杜婧怡 任天波 強佩潔

寧夏醫(yī)科大學公共衛(wèi)生與管理學院，寧夏銀川市 750000

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是對我國公共衛(wèi)生治理體系與治理能力的重大考驗。我國在治理此次新冠疫情中針對相應的應急管理體系與傳染病防控體系進行了改進，大幅度提升了公共衛(wèi)生治理能力。由于偏遠地區(qū)地理位置相對復雜，經(jīng)濟普遍欠發(fā)達，導致其作為疫情防控的重點地區(qū)，應急管理任務艱巨，責任重大。所以，探究偏遠地區(qū)在疫情防控治理中存在的問題，總結(jié)偏遠地區(qū)疫情防控治理的內(nèi)在規(guī)律，顯得十分重要。

1 偏遠地區(qū)在疫情防控中的戰(zhàn)略性地位

1.1 邊境省份疫情防控的重要意義 我國疫情防控的治理不能僅依靠內(nèi)陸省份、中心城市，正如木桶效應一般，我國疫情治理成效應該取決于比較薄弱的偏遠地區(qū)開展疫情防控的效果?；谌蚨?，疫情的治理是世界各國共同的目標，是人類命運共同體的使命；基于國內(nèi)而言，疫情的治理不單單是某個省份、某個地區(qū)的責任，而應該是各個省份協(xié)同開展疫情防控的治理工作。在我國有104個陸路口岸，其中超過60%位于中國欠發(fā)達地區(qū)，與公共資源更加集中的中心城市相比，其防疫壓力更高，防控任務更加艱巨。

偏遠省份往往地勢險要，絕大多數(shù)地處我國邊境，自然環(huán)境惡劣，政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平較低，基礎設施建設落后[1]。但其對國家安全起到不可忽視的重要作用。治國即治邊，治邊即治國。邊境省份疫情防控的治理能力是維護全國公共衛(wèi)生的重要保護屏障。我國陸地邊境存在著明顯的區(qū)域性、差異性，邊境的區(qū)域情況和突出問題往往差別很大[2]。邊境省份多數(shù)與國外相接壤，邊境線較長，這就要求我們應該結(jié)合邊境省份的自身特點，有針對性對疫情的防控提出相應的治理措施。疫情暴發(fā)以來，隨著境外疫情愈發(fā)嚴重，我國的疫情防控從國內(nèi)防控為主轉(zhuǎn)向“外防輸入、內(nèi)防反彈”的新態(tài)勢。處于前沿地帶的邊境沿線地區(qū)成為疫情防控的重點區(qū)域。從數(shù)據(jù)上顯示位于邊境沿線地區(qū)疫情暴發(fā)的次數(shù)較為頻繁，境外輸入的病例較多[3]。由此可見，邊境地區(qū)的防疫工作關乎著我國疫情治理的整體能力，因此要充分了解邊境地區(qū)在疫情常態(tài)化下針對疫情防控的治理現(xiàn)狀，結(jié)合邊境省份的地理特點、醫(yī)療條件、經(jīng)濟發(fā)展程度提供可實施性的建議，加強筑牢邊境省份疫情防控的堅實防線，堅決把疫情擋在國門之外。

1.2 邊境省份疫情防控的深刻影響 疫情暴發(fā)往往是牽一發(fā)而動全身的，沒有國家和地區(qū)能夠獨善其身，疫情的傳播不會局限在某個地區(qū)，往往是跨國境、跨區(qū)域進行快速傳播。目前全球新冠疫情仍在蔓延，境外輸入病例給我國疫情防控工作帶來巨大壓力，截至2022年3月17日，從境外輸入我國的確診病例已達16 688例[4]。通過調(diào)查表明歐洲、亞洲和北美洲是我國境外輸入的主要風險來源地，且輸入地一般為我國的邊境地區(qū)以及沿海省份。邊境省份作為疫情傳播的要塞，其疫情防控的治理能力是保障全國防疫的堅實基礎?？偟膩碚f，邊境省份疫情防控的能力對全國疫情治理具有深遠影響。

疫情暴發(fā)以來由境外輸入病例而引發(fā)國內(nèi)疫情反復的現(xiàn)象不一而足。邊境省份疫情反復，不乏出現(xiàn)因跨境流動傳播疫情的情況，黑龍江省就曾出現(xiàn)1人確診造成43人感染的現(xiàn)象，此次疫情傳染范圍較廣，傳播鏈波及其他省份地區(qū)。通過流調(diào)信息的排查，從疫情發(fā)展看此次疫情的傳染源是由境外輸入而來，不難發(fā)現(xiàn)，黑龍江省地處中國東北邊陲，與新冠疫情嚴重的俄羅斯接壤，“嚴防輸入”對疫情防控至關重要。為此黑龍江省舉全省之力做好俄羅斯疫情輸入防控工作，派駐人員進駐綏芬河指揮作戰(zhàn)，統(tǒng)籌海關、出入境管理等多部門力量，制訂《綏芬河口岸入境人員聯(lián)防聯(lián)控工作方案》[5]。

1.3 重視“隱形疫區(qū)”的屏障作用 “隱形疫區(qū)”最早是由汕頭大學病毒學專家常榮山所提出，他指出“除了航空口岸、港口之外，西南、西北和東北‘三邊’地區(qū)的陸路口岸也需要高度重視，這些地區(qū)的風險較大，很有可能出現(xiàn)潛在的隱形疫區(qū)?！币晕鞅币咔闉槔?，此次疫情主要以西北偏遠地區(qū)為傳播中心，甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古，再沿鐵路線和飛機航線到北京、河北、四川、湖北、貴州等地。以“旅行團”為主要傳播載體，1周之內(nèi)，此番疫情已經(jīng)蔓延至11個省份，波及近1/3個中國。可見針對“隱形疫區(qū)”的防疫工作對疫情治理起著舉足輕重的作用。

此次西北疫情核心的內(nèi)蒙古額濟納旗可以算作是一個“隱形疫區(qū)”，同時作為邊境口岸，疫情傳播的風險極大，但此前未被重視。在疫情暴發(fā)前期，額濟納旗的中蒙邊境策克口岸，就已經(jīng)頻繁出現(xiàn)跨境貨運司機核酸樣本檢測呈陽性情況。根據(jù)專家推測在西北疫情擴散前，當?shù)乜赡芤呀?jīng)有人感染，但由于地處偏遠，人員并不密集，導致疫情沒能及時被發(fā)現(xiàn)，加之偏遠地區(qū)的部分景區(qū)沒有明確的邊界，當?shù)厝四茈S意將游客帶進景區(qū)。同時受防疫能力和當?shù)卣呢斦降南拗疲數(shù)匦〔宛^、私人旅館成為疫情交叉感染的場所，并通過旅行團傳播鏈將病毒從“隱形疫區(qū)”帶到了其他人員密集的大城市，因此重視“隱形疫區(qū)”的屏障作用對全國疫情防控工作具有重要意義。

2 偏遠地區(qū)疫情防控中凸顯的問題

2.1 應急管理中存在權責不清問題 此次新冠疫情在應急管理體系中存在權責不清的問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，疫情在信息發(fā)布方面存在權責不清。客觀、時效、公開的信息是疫情防控的關鍵機制。但是由誰發(fā)布信息以及發(fā)布什么內(nèi)容的信息，偏遠地區(qū)的各級政府和衛(wèi)生部門卻存在權責不清的現(xiàn)象。相關法律在明確信息發(fā)布的主體上存在分歧，發(fā)布信息的權利和職責游離在各級政府和其所屬的衛(wèi)生行政部門之間。另一方面，在應對疫情做出決策方面的權責不清現(xiàn)象。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要體現(xiàn)在：決策信息收集、決策咨詢、決斷等環(huán)節(jié)，分別由各級政府及所屬衛(wèi)生行政主管部門、決策咨詢委員會、疾病控制機構行使其相應權責。具體表現(xiàn)為“何種程度的應急決策由哪級政府進行決斷”“通過哪種具體程序進行決策”等方面，但在偏遠地區(qū)存在授權主體不夠明確、權利界限劃分的不清晰等現(xiàn)象。

2.2 公共衛(wèi)生法治存在疏漏 新冠疫情的暴發(fā)不僅對公共衛(wèi)生帶來巨大挑戰(zhàn)，從中也暴露法治視域下對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機制研究存在一定欠缺。一方面，從此次疫情中不難看出，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關理論體系沒有形成統(tǒng)一的系統(tǒng)。另一方面，基于法治視域下開展新冠疫情的治理機制研究有助于深化對公共衛(wèi)生的理論理解，完善相關行政應急管理內(nèi)容，健全相應法律制度規(guī)定，完善體制機制運行。在疫情期間不乏出現(xiàn)部分公民違反疫情防控要求，給疫情防控工作帶來巨大干擾，嚴重危害社會秩序。新冠疫情的暴發(fā)會打破社會的正常秩序，甚至會破壞某些常態(tài)下的法律制度與法治體系，在緊急處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可能會對公民的基本權利進行相應的限制，例如施行居家隔離、非必要不外出等政策，針對于此，在特殊時期公民權利的限縮是否符合法治化是十分重要的理論和實踐問題。此外，突如其來的新冠肺炎也暴露出我國關于公共衛(wèi)生方面法治建設的不足，法律的內(nèi)容不夠健全，如缺乏對醫(yī)護人員安全的相關法律法規(guī)的出臺。同時《邊境地區(qū)人員流動造成防疫難度增大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》與《傳染病防治法》其中的具體要求產(chǎn)生沖突，使工作人員在執(zhí)行過程中產(chǎn)生分歧。

2.3 邊境地區(qū)人員流動造成防疫難度增大 隨著我國邊境地區(qū)對外開放的深入推進、對外交流范圍的擴大，內(nèi)地進入邊境地區(qū)的旅游人員、勞動務工人員、流散待業(yè)人員等不斷增多。我國邊境地區(qū)人口流動的加速，一定程度上促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但也進一步增加了當?shù)匾咔橹卫淼某杀炯捌潆y度[6]。

在國外疫情形勢依然嚴峻的情況下，邊境省份陸續(xù)增加境外輸入確診病例，對當?shù)鼐用竦纳詈徒】祹砹藝乐赝{。針對境外入境人員邊境省份還需要投入大量的人力、物力、財力采取相應的管控措施。由于疫情的復雜性，即使進行及時有效的隔離也還會出現(xiàn)境外人員入境在隔離期滿后出現(xiàn)感染新冠的癥狀，從而造成邊境省份陸續(xù)出現(xiàn)本土病例。防范疫情境外輸入主要面臨以下兩方面：首先，邊境疫情輸入防控措施不夠周密，針對入境人員的核酸檢測、體溫測量以及健康評估工作還存在疏漏。境外人員集中隔離醫(yī)學觀察不到位，導致邊境地區(qū)發(fā)生聚集性疫情。其次，入境人員存在瞞報、謊報的情況，部分入境人員為了順利回國，得到更好的救治，在已經(jīng)出現(xiàn)感染癥狀后仍隱瞞自己的身體狀況，更有甚者不配合疫情防疫工作，不遵從國內(nèi)疫情防控的相關規(guī)定，這些都造成防疫難度增大。

3 偏遠地區(qū)疫情防控治理路徑

3.1 完善疫情協(xié)同治理機制 完善疫情協(xié)同治理機制有利于緩解一些地方出現(xiàn)的政策落實低效等問題，各部門之間協(xié)同合作，齊心協(xié)力共同開展防疫工作尤為關鍵。一方面，協(xié)同治理的前提就是治理主體的多元化。這些治理主體，不僅指的是政府組織，而且公民個人在內(nèi)的社會組織都可以參與社會公共事務治理[7]。例如在實施疫情封控管理中，各主體都應投入到防疫工作中，遵循創(chuàng)造性與執(zhí)行性相結(jié)合的原則既要發(fā)揮自上而下的組織體系作用，將日常工作“網(wǎng)格化”、疫情防控“基層化”。同時要利用好社區(qū)平臺，注重發(fā)揮各類社會組織、社區(qū)志愿者“就地就近”參與到聯(lián)防聯(lián)控的工作。另一方面，協(xié)同治理應體現(xiàn)治理權威的多樣性。協(xié)同治理需要權威，各主體都可以在公共行政活動中發(fā)揮和體現(xiàn)其權威性[8]。例如各主體在產(chǎn)生意見分歧時可以通過法律、信息交流和道德勸說彼此，在協(xié)同合作的過程中充分發(fā)揮各部門的專業(yè)性，保障疫情決策的科學性與高效性。

3.2 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治建設 習近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強調(diào)：全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障，基于此，在法治視域下對新冠疫情防控治理機制的研究是十分必要的。首先，建立公共衛(wèi)生治理的應急管理法律體系對國家及地方應對新冠疫情防控工作具有指導意義。從立法環(huán)節(jié)提升應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治化水平。完善重大疫情防控體制的立法，建構系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的疫情防控法律體系[9]。其次，從執(zhí)法環(huán)節(jié)上堅持依法治理、依法抗疫原則。各級部門不能以打著抗疫的口號侵害公民的正常權利。嚴格執(zhí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和應急處置法律法規(guī)，依法審慎決策，把握決策尺度，防止出現(xiàn)借公共衛(wèi)生事件防控之名、行違法犯罪之實。最后，從守法環(huán)節(jié)而言，面對這場生死攸關的新冠疫情，僅靠政府和醫(yī)務工作者的一線奮戰(zhàn)是遠遠不夠的，還需要人民群眾的理解與配合，但在疫情中部分公民仍缺乏社會責任感，對疫情防控工作不配合、不支持，對此就需要相關的法律制度約束公民的行為，為疫情防控工作提供保障[10]。

3.3 加強公共衛(wèi)生應急管理能力 公共衛(wèi)生應急管理體系涉及公共衛(wèi)生的預防與準備、監(jiān)測與預警、決策與指揮、處置與救援、恢復與重建，也涉及應急管理的體制、機制、法治等，是一個復雜的、系統(tǒng)化的社會工程。公共衛(wèi)生應急管理體系的建設目標是實現(xiàn)國家公共衛(wèi)生應急管理體系和管理能力現(xiàn)代化[11]。復旦大學唐亞林教授認為應對公共危機進行重新分類與重新制定，構建上下貫通、條塊聯(lián)動、整體合力的“干字型”綜合應急治理體系。與此同時，應加強城市公共衛(wèi)生基礎設施并以空間為核心的公共空間留白。針對邊疆省份人口存在“流動性”“風險性”“脆弱性”的特征，注意進行空間留白，預留足夠的公共空間場所，平時作為一般的公共場所，一旦發(fā)生疫情、地震立即轉(zhuǎn)化成醫(yī)院、救助站、避難所等。針對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，應開展日常教育、定期演練。從學校開始，在教學中加入健康飲食、健康生活方式、應急防護知識等教育內(nèi)容。面向高校，將流行病學、病毒學等醫(yī)學專業(yè)納入教育部“強基計劃”重點。將突發(fā)公共衛(wèi)生危機的日常教育、應急指導與定期演練相結(jié)合，全面提高居民的防控意識和社區(qū)工作人員應對危機的能力。