中國“特區(qū)”圖譜

文/李方軍

縱觀中國對外開放史，我們能夠很明顯地看到，正是以深圳等經濟特區(qū)為突破口，中國的對外開放逐步形成了“經濟特區(qū)-沿海港口城市-經濟技術開發(fā)區(qū)-沿海經濟開發(fā)區(qū)-內地”的對外開放格局，而隨著對外開放空間領域的不斷拓深，是時間軸上改革的不斷深入。

開放倒逼改革，同時改革又要求進一步地對外開放。這種“借力打力”之法，無疑是一種政治智慧。中國正是依靠這種“先行先試”的思路，將改革開放的范圍由沿海擴展至內地，經濟呈現(xiàn)新活力，保持了持續(xù)30年經濟的高增長。

“先行先試”30年

1980年5月，廣東與福建兩省開始實行對外開放的特殊政策和靈活措施。同年8月，批準在深圳、廈門、珠海、汕頭試辦“以市場調節(jié)為主的區(qū)域性外向型經濟形式”的經濟特區(qū)，市場經濟的因素在開放過程中得到培育。

1984年2月，14個沿海港口城市得以開放。1985年，長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門、漳州、泉州三角地區(qū)被開辟為沿海經濟開放區(qū)，自此中國的區(qū)域經濟得到長足發(fā)展。

1990年3月初，鄧小平在同幾位中央負責同志談話時提出：“機會要抓住，決策要及時，要研究一下哪些地方條件更好，可以更廣大地開放。比如抓上海，就算一個大措施。上海是我們的王牌，把上海搞起來是一條捷徑?！?/p>

同年4月，國務院正式宣布了開發(fā)浦東的決定，在浦東實行經濟技術開發(fā)區(qū)和某些經濟特區(qū)的政策，中國的改革開放進入到一個新的階段。

不久，上海外高橋保稅區(qū)經國務院批準設立。在中國大陸出現(xiàn)的第一個保稅區(qū)是1987年由深圳市人民政府批準設立的深圳沙頭角保稅區(qū)，1991年國務院正式批準。而從國務院批準設立的時間看，上海外高橋保稅區(qū)是中國大陸第一個保稅區(qū)。

1992年，鄧小平南巡，他在講話中提到：“改革開放的膽子要大一些，敢于試驗，看準了的，就大膽地試，大膽地闖?！辈痪茫h的十四大報告正式提出：以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區(qū)的新飛躍。

經過十多年的全面開發(fā)和建設，浦東新區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，同時帶動了整個長三角經濟區(qū)經濟的發(fā)展。2005年，國務院正式批準浦東新區(qū)進行綜合配套改革試點。為了區(qū)別于1980年代的經濟特區(qū)，“綜合配套改革試驗區(qū)”常被稱為“新特區(qū)”。上海取代深圳，成為新一輪改革開放的開啟點。

上海浦東“先行先試”的成功點燃了各地的激情，一系列的國家級新區(qū)和綜合配套改革試驗區(qū)應運而生。

2013年年初，李克強在長三角調研時談到，服務貿易將是下一步對外開放的重點，沿海要敢于先行先試，以開放促改革。在調研結束6個月之后，國務院批準設立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)，新一輪的“先行先試”拉開了序幕。

給政策-改革-要政策-再改革

國家發(fā)改委對外經濟研究所所長張燕生認為：“從1978年底到1992年這個階段，實際上是一個放權、讓利、減稅來培育市場經濟因素的階段?！闭菍洕貐^(qū)的一系列優(yōu)惠政策，才極大地激發(fā)了地方的活力，找到了改革的突破口。

隨著對外開放程度的加深，國家對開放城市及區(qū)域的放權、讓利及減稅等政策逐步提升。1988年，海南成為中國的第5個經濟特區(qū)，實行比深圳等經濟特區(qū)更加靈活、更加優(yōu)惠的政策，享有更多的經濟活動自主權。

20世紀90年代，中國政府提出“四沿戰(zhàn)略”，對外開放城市沿海、沿邊、沿江、沿路(指作為連接歐亞“大陸橋”的一部分，從東部港口至新疆阿爾泰山口這段鐵路沿線地區(qū))在全國范圍內鋪開，深圳的星星之火漸成燎原之勢，而這些城市均享受東部沿海城市的開放政策。深圳作為改革的先行者，彼時正面臨著“特區(qū)不特”的尷尬和挑戰(zhàn)。

在國家給對外開放城市的政策中，有一條是“可逐步興辦經濟技術開發(fā)區(qū)”。1984年9月，國務院批準設立大連經濟技術開發(fā)區(qū)，中國第一個經濟技術開發(fā)區(qū)成立。隨著對外開放城市的激增，經濟技術開發(fā)區(qū)也如同雨后春筍一般出現(xiàn)在中國的大地上。截至2013年8月，全國共有國家級經濟技術開發(fā)區(qū)192家，而地方的開發(fā)區(qū)則不計其數(shù)，在發(fā)展模式的大旋律中招商引資，提高G D P的音符是強音。

2001年12月11日，中國正式加入世界貿易組織。為了順應經濟全球化與區(qū)域經濟一體化趨勢，以2005年上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點為起點，截至2011年12月，國務院已經批準了天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)、深圳市綜合配套改革試點在內的10個國家級綜合配套改革試驗區(qū)。

而同樣是以上海浦東新區(qū)為起點，天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東廣州南沙新區(qū)共計6個國家級新區(qū)相繼成立。隨之而來的是各個地方新區(qū)建設的熱。

2013年，中國城鄉(xiāng)體制改革、城鎮(zhèn)化政策研究專家李鐵在一篇名為《新區(qū)熱該退燒了》的文章中指出：“近些年，全國新區(qū)建設愈演愈烈，幾乎蔓延到絕大部分省區(qū)和城市?！彼ㄟ^調研后發(fā)現(xiàn)：“90%以上的地級城市規(guī)劃建設了新城新區(qū)。”

李鐵認為，各地踴躍建設新區(qū)的目的在于：“通過新區(qū)開發(fā)，帶動投資，可促進G D P增長。G D P既反映出一地經濟增長能力，也是政績考核主要指標。”

值得注意的是，無論是“11+4”的綜合配套改革試驗區(qū)及綜合改革試驗區(qū)，還是開發(fā)建設的新區(qū)，除了享有國家政策和項目的傾斜外，它們還承擔了更多改革的重任。

2012年，廣東省召開全省金融工作會議，提出將深圳前海、珠海橫琴和廣州南沙打造成為全國金融改革創(chuàng)新與開放發(fā)展的重要引擎。同樣值得注意的是，這一次的金融改革除了政策和項目的傾斜，更突出體制創(chuàng)新，創(chuàng)造經濟社會管理制度規(guī)范化、法制化的環(huán)境。

要政策還是要改革

自貿區(qū)

今年初在上海外高橋保稅區(qū)調研時，國務院總理李克強和上海市委副書記、市長楊雄的一番對話曾經讓媒體津津樂道。

“當時他(總理)一再問我，上海是不是要改革，我說是，態(tài)度是表得非常堅決，我說我們沒要政策，我們要改革?！睏钚酆蛧鴦赵嚎偫砝羁藦姷倪@一次對話，顯得格外的意味深長。

在9月2日出版的《財經國家周刊》的“國家改革試驗區(qū)啟航”一文中，對此有一段有趣的描述：“此前社會議論的熱點之一是范圍，是28平方公里還是浦東抑或更大。按復旦大學經濟學院院長袁志剛的看法，這還是沒有從此前‘要政策’、建設‘發(fā)展極’的思路中轉變過來，‘上海自貿區(qū)不應是實體范疇的概念，是一個規(guī)則的概念’。”

自貿區(qū)在客觀上推動了地方經濟的發(fā)展，但它真正的意義并不在于地方，而在于對整個中國經濟的標桿意義。正如當年深圳的意義不僅僅在于深圳一樣，而在于豎起了開放的大旗，釋放出改革的信號。如果沒有著眼大局、高瞻遠矚的政治智慧，如果不能理解國家“先行先試”的改革思路，自貿區(qū)熱難免又會落入“要政策”、只發(fā)展不改革的窠臼。

從中國改革開放30多年的發(fā)展趨勢來看，老特區(qū)依靠差異化政策推動改革的模式正在逐步退出歷史舞臺，新特區(qū)依靠制度創(chuàng)新推動改革的模式將成為發(fā)展方向。這是一次飛躍。