現(xiàn)代化視域中的政府數(shù)據(jù)開放：文獻述評與研究展望

李 濤

一、前言

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)成為當今世界各國發(fā)展和競爭的核心資源，在國家治理現(xiàn)代化中得到廣泛應用。政府部門作為海量數(shù)據(jù)的最大保有者，對政府數(shù)據(jù)進行開放共享成為數(shù)據(jù)之所以被稱為生產(chǎn)要素的應有之義，也是建設數(shù)字政府的必由之路。2009年，為了開放政府數(shù)據(jù)，釋放數(shù)據(jù)的價值，美國政府推出《開放政府指令》（Open Government Directive）并建立了開放政府數(shù)據(jù)平臺Data．gov，此后各國政府也紛紛把注意力轉向政府數(shù)據(jù)開放，并通過頒布政府數(shù)據(jù)開放政策和建立政府數(shù)據(jù)開放平臺以促進政府數(shù)據(jù)的開放、獲取、共享和利用。2020年3月，中共中央、國務院公布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》 提出，“推進政府數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)化經(jīng)濟治理基礎數(shù)據(jù)庫，加快各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責任清單”，將數(shù)據(jù)開放作為推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要要素。黨的十九屆五中全會指出，“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。擴大基礎公共信息數(shù)據(jù)有序開放，建設國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”，公共數(shù)據(jù)開放共享被確定為“十四五”時期的重點任務之一。近年來，我國學者不僅對于政府數(shù)據(jù)開放有了新的研究進展，而且對于政府數(shù)據(jù)開放治理的相關研究也開始興起，來自不同學科的研究者圍繞政府數(shù)據(jù)開放及治理展開了理論和實踐的研究，不僅掀起了研究的熱潮，也取得了豐富的研究成果。①例如，有學者基于高頻關鍵詞的共詞聚類分析發(fā)現(xiàn)，關于政府數(shù)據(jù)開放領域的研究主題主要有：政府數(shù)據(jù)開放的基礎理論、面向數(shù)據(jù)治理的政府數(shù)據(jù)開放、政府數(shù)據(jù)開放政策、政府數(shù)據(jù)開放共享的保障機制、政府數(shù)據(jù)開放門戶平臺及其隱私保護等研究。其中，政府數(shù)據(jù)開放的基礎理論研究，特別是針對大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開、電子政務、開放政府之間相互關系的研究，以及面向數(shù)據(jù)治理的政府數(shù)據(jù)開放研究是政府數(shù)據(jù)開放的研究熱點。②盡管當前學界對于政府數(shù)據(jù)開放已廣為關注，但分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究多集中在政府數(shù)據(jù)的“開放”上，對于政府數(shù)據(jù)開放的最終目的——“應用”、“利用”上則稍顯不足，尤其是在挖掘政府數(shù)據(jù)價值過程中的數(shù)據(jù)治理問題的研究還不夠深入。因此，對近年來我國政府數(shù)據(jù)開放相關研究進行述評并展望有利于更好完善政府數(shù)據(jù)開放研究的方法、路徑，也更有利于政府數(shù)據(jù)開放效能的發(fā)揮。

二、關于政府數(shù)據(jù)開放的概念、內(nèi)涵及屬性研究

2015年國務院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》從國家層面對我國今后大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃進行了頂層設計，提出加快公共數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力等發(fā)展任務，將數(shù)據(jù)作為國家治理能力現(xiàn)代化的基礎和保障。大數(shù)據(jù)的主要特點在于展示數(shù)據(jù)之間的相關性，通過利用數(shù)據(jù)的相關性，政府部門可以把相關數(shù)據(jù)關聯(lián)起來，并對其進行開放共享和利用，以提升公共服務水平，進而優(yōu)化社會治理方式和能力。那么，究竟該如何界定和定義政府數(shù)據(jù)開放？政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵及屬性又有哪些呢？

（一）政府數(shù)據(jù)開放的概念

“沒有概念我們便無法將對法律的思考轉化為語言也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達給他人?！雹鄹S世界各國政府數(shù)據(jù)開放運動的潮流，我國政府數(shù)據(jù)開放實踐也已經(jīng)進行了數(shù)十年，由于開放進程較短，政府數(shù)據(jù)開放的成效仍需現(xiàn)實需求和時間檢驗，但是首先厘清政府數(shù)據(jù)開放的概念、內(nèi)涵以及屬性是當下政府數(shù)據(jù)開放研究的重要任務。

國際組織一般將政府數(shù)據(jù)開放定義為，政府及其部門所收集、存儲的公共領域數(shù)據(jù)，并將其進行開放共享和利用的過程。例如，聯(lián)合國在2016年發(fā)布了《聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》（2016 UNEGovernment Survey），報告把開放政府數(shù)據(jù)定義為“主動公開政務信息，人人可以通過網(wǎng)絡不受限制地獲得、再利用和再分配這些信息”。世界銀行對政府數(shù)據(jù)開放的定義則是，“政府開放數(shù)據(jù)是開放數(shù)據(jù)的一部分，是指政府產(chǎn)生的、收集和擁有的數(shù)據(jù)，在知識共享許可下發(fā)布，允許共享、分發(fā)、修改，甚至對其進行商業(yè)使用的具有正當歸屬的數(shù)據(jù)。”④政府數(shù)據(jù)開放先行國家對于政府數(shù)據(jù)開放的定義則傾向于政府數(shù)據(jù)開放的使用和利用，強調(diào)挖掘數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值內(nèi)涵。例如，“開放政府聯(lián)盟”的八個國家簽署的《開放數(shù)據(jù)憲章》（Open Government Data）把數(shù)據(jù)開放定義為免費、無差別地向社會公眾開放原始數(shù)據(jù)，任何個人、企業(yè)和社會組織都可以無需授權地對數(shù)據(jù)進行自由查詢和使用。⑤2012年，德國內(nèi)政部發(fā)布《德國數(shù)據(jù)開放》的報告，將政府數(shù)據(jù)開放界定為公共行政機構所有的能被第三方重新利用的數(shù)據(jù)。⑥英國政府公布的《開放數(shù)據(jù)白皮書》（UK.Open data White Paper-Unpleasing the Potential）將開放政府數(shù)據(jù)定義為，公共領域的信息中已經(jīng)作為開放數(shù)據(jù)提供給公眾使用的數(shù)據(jù)。

我國學者結合政府數(shù)據(jù)開放的特點、開放目的和相關影響因素，也提出了不同的政府數(shù)據(jù)開放定義及內(nèi)涵，具有一定的中國特色。有學者提出，政府數(shù)據(jù)是指所有產(chǎn)生于政府內(nèi)部或產(chǎn)生于政府外部，但對政府活動、公共事務和公眾生活有影響、有意義的數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)稱。⑦有學者強調(diào)，“政府數(shù)據(jù)，也稱政務數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)，是指政府在履行職責過程中制作或獲取的數(shù)據(jù)，也稱為政務數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)或公共信息資源。政府數(shù)據(jù)開放自身的價值不言而喻，可以增加數(shù)據(jù)要素市場的數(shù)據(jù)資源供給，盤活數(shù)據(jù)資源，提高政府治理能力與服務水平?！雹嘟Y合政府數(shù)據(jù)的概念，有學者對“開放數(shù)據(jù)”的概念作出描述，即“按照用戶特定的需求和一定的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議、規(guī)則、框架，對Web 數(shù)據(jù)進行存儲和組織，所利用的數(shù)據(jù)或來自不同的數(shù)據(jù)源，或是不同的數(shù)據(jù)類型，最終目標是實現(xiàn)信息在網(wǎng)絡空間的開放、共享與重用，以尋求信息數(shù)據(jù)最大可能的無限獲取與重用?！雹釣榇?，有學者提出，政府數(shù)據(jù)的開放首先是原始數(shù)據(jù)的開放。政府數(shù)據(jù)開放并不是單個或者某個數(shù)據(jù)的開放，而是政府原始數(shù)據(jù)集的開放。政府數(shù)據(jù)深度開放更是政府數(shù)據(jù)流的開放。⑩有學者則提出，可以根據(jù)對政府數(shù)據(jù)開放這一概念的拆解式辨析，將其定義為國家機關及經(jīng)法律授權行使公共管理職能的各類社會組織依照法律規(guī)定向社會公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關的各類事實的物理符號，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)進行比照分析，從中發(fā)現(xiàn)行政管理和決策活動中的問題或發(fā)現(xiàn)各種改善方案，并基于對數(shù)據(jù)分析結果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門，要求其對此作出明確回應和改進。?

（二）政府數(shù)據(jù)及其開放的屬性

一般來說，政府數(shù)據(jù)開放是指政府部門或機構在保障國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的前提下通過數(shù)據(jù)開放平臺向社會提供可以開放、共享、利用的公共數(shù)據(jù)的活動。國務院印發(fā)的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》提出，“編制公共數(shù)據(jù)開放目錄及相關責任清單，構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺，分類分級開放公共數(shù)據(jù)，有序推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，提升各行業(yè)各領域運用公共數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。”政府數(shù)據(jù)是社會的公共資源，將其最大限度地進行開放共享，讓社會對其進行開發(fā)利用，有利于釋放政府數(shù)據(jù)蘊含的社會經(jīng)濟價值，為推進國家現(xiàn)代化提供有力支撐。

關于政府數(shù)據(jù)的屬性，有學者從法律的角度提出，政府數(shù)據(jù)是指政府使用納稅人資金，在履行公共服務過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不包括國家秘密、個人信息、商業(yè)秘密以及其他不能公開的企業(yè)信息。政府在履行公共服務過程中收集和產(chǎn)生這些數(shù)據(jù)，是由納稅人負擔成本的，納稅人已經(jīng)支付了代價，有權免費使用它。政府收集的這些數(shù)據(jù)，在大數(shù)據(jù)時代，具有了附加值。該附加值類似于孳息，其收益也應為全體納稅人所有。但數(shù)據(jù)的“孳息”，不是物權法意義上的“孳息”，其不會自然產(chǎn)生，而是需要加工利用才能實現(xiàn)。在現(xiàn)階段，為了鼓勵人們加工利用，使政府數(shù)據(jù)產(chǎn)生更多“孳息”，根據(jù)數(shù)據(jù)在消費上的非競爭性特點，國家不宜使數(shù)據(jù)具有排他性。盡管如此，政府數(shù)據(jù)也不是“無主物”，不能劃歸私有，而應歸屬于全體人民共同所有，即全民所有制。我國社會主義全民所有制采取國家所有制的形式，這也決定了政府數(shù)據(jù)屬于國家所有。?有學者指出，“公共數(shù)據(jù)是一種信息資源，在權屬上應當為全民所有，但在價值實現(xiàn)機制上由作為數(shù)據(jù)控制者的政府進行收集、歸集、共享和開放，將公共數(shù)據(jù)按照不同類型區(qū)別使用，并在實踐過程中不斷優(yōu)化使用方式，擴展可供使用的公共資源的范圍和程度。”?因此，“作為公共財產(chǎn)的政府數(shù)據(jù)，本質(zhì)上屬于人民，應在保障國家安全、個人隱私和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，讓這些數(shù)據(jù)回到人民群眾中去”。?有學者則提出，數(shù)據(jù)作為人類認識活動的產(chǎn)物和工具，天然具有生產(chǎn)價值性、技術可控性和客觀獨立性等特征，符合法律上評價的“有用之物”“為我之物”和“自在之物”的特征，而得以成為法律關系的客體，受到特定權利義務關系的調(diào)整。從國有財產(chǎn)理論來看，政府數(shù)據(jù)是由地方政府擁有的一項重要財產(chǎn)，其因使用目的、方式和范圍不同而對應不同的法律屬性、適用不同的制度規(guī)則：供內(nèi)部公務使用時屬于“公用物”、公共開放時屬于“公共用物”、商業(yè)化經(jīng)營時屬于“國有私產(chǎn)”，由于數(shù)據(jù)易復制的特性，這些不同使用狀態(tài)可同時并存。?有學者還結合政府數(shù)據(jù)的公共屬性特征進一步指出了政府數(shù)據(jù)開放的特征，即“政府開放數(shù)據(jù)對于用戶來說不具有私有性、免費并可再次使用，具有數(shù)據(jù)公開合法性、數(shù)據(jù)格式多樣性、數(shù)據(jù)機器可讀性的特征。”?

還有學者提出，由于政府數(shù)據(jù)屬于公共產(chǎn)品，這決定了其特點主要有：一是非排他性，任何人使用政府數(shù)據(jù)不會影響他人；二是非競爭性，同一數(shù)據(jù)集科被多次重復下載；三是效用不可被分割，數(shù)據(jù)源不會被隨意修改；四是政府數(shù)據(jù)的公共性源于政府本身的公共屬性。?因此，有學者通過比較研究發(fā)現(xiàn)，與傳統(tǒng)爭取知情權的訴求相比，開放政府數(shù)據(jù)運動雖然也致力于提高政府透明度，但其更為聚焦于數(shù)據(jù)本身，其目標重心不僅在于推動公共行政部門對民眾獲取信息的請求作出回應，而且還主張在允許數(shù)據(jù)重復使用的情況下，政府采用某種標準化格式主動發(fā)布大量信息，將自身持有的數(shù)據(jù)以標準化的格式向社會公開。?

（三）政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)別

政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開存在一定內(nèi)容上的交叉重合，但是又具有很多方面的不同之處。有學者從政府數(shù)據(jù)開放的主要任務出發(fā)，提出政府數(shù)據(jù)的開放不是無條件的，也不是由某個部門單獨決定的，而是由整個部門共同協(xié)作，突破部門利益的格局，共同協(xié)作完成，這決定了政府數(shù)據(jù)開放的主要任務有：一是界定政府哪些數(shù)據(jù)屬于公益性的開放數(shù)據(jù)，可以免費地在公共數(shù)據(jù)平臺上共享和使用；二是界定政府哪些數(shù)據(jù)屬于商業(yè)性的數(shù)據(jù)并計算商業(yè)性數(shù)據(jù)的維護成本、收費等問題；三是界定和分析非商業(yè)性用戶群體和商業(yè)性用戶群體在獲取政府數(shù)據(jù)的目的、內(nèi)容、規(guī)模、種類和格式上的差異，為有效地評估不同種類的數(shù)據(jù)獲取收益的方法及效果提供依據(jù)。?從這一研究結果來看，政府信息公開僅在于公開信息，而政府數(shù)據(jù)開放除了公開信息外，還必須消除地區(qū)和部門間的信息孤島、打破數(shù)據(jù)壁壘，強調(diào)對數(shù)據(jù)的共享和利用，“政府數(shù)據(jù)開放的雙向度‘用’決定了政府數(shù)據(jù)開放具有區(qū)別于政府信息公開的兩大特點。第一，政府數(shù)據(jù)開放并未止步于開放行為，還需要進一步追蹤用戶的數(shù)據(jù)利用情況。政府數(shù)據(jù)開放后，開放主體要求使用者具有回應性，應定期反饋數(shù)據(jù)利用情況。開放主體還會向社會公布用戶反饋結果”。?因為政府數(shù)據(jù)開放的最終目的在于對政府數(shù)據(jù)的充分共享和有效利用，也就是對開放的政府數(shù)據(jù)進行加工、利用，使其發(fā)揮數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素價值，這才是關鍵的一步。

因此，有學者指出，政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開在形成基礎和制度目標上的根本區(qū)隔，反映出政府數(shù)據(jù)開放是與政府信息公開有著本質(zhì)差異的獨立制度。二者在制度形成基礎和制度目標上存在本質(zhì)區(qū)別。政府信息公開建立在知情權的法律基礎之上，以提高政府透明度和推進依法行政為主要目標；政府數(shù)據(jù)開放則立足于挖掘數(shù)據(jù)潛能的事實基礎，以促進經(jīng)濟增長、提升服務水平、推進良好行政為主要目標。?也有學者提出，與政府信息公開相比，政府數(shù)據(jù)開放最直接最核心的特點是精細化和互動性，這是因為：一方面，公民對知情權的理解不斷加深，籠統(tǒng)的信息公開已經(jīng)不能滿足公民的需求，政府公開信息的范圍、精細程度以及準確度受到了越來越多的關注。另一方面，“大數(shù)據(jù)”時代意味著信息時代邁進了一個更高的發(fā)展階段，出現(xiàn)了前所未有的海量數(shù)據(jù)和功能更加強大而操作更為便捷的分析工具與平臺技術，收集和分析數(shù)據(jù)已經(jīng)不再是特定專業(yè)人員的獨占領域，公眾也可以在日益普及的軟硬件技術幫助下完成數(shù)據(jù)分析工作，并據(jù)此形成自己的理解。?

三、政府數(shù)據(jù)開放的實踐意義與時代價值研究

黨的十九屆四中全會指出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素有重大的理論和制度價值，這是我國首次將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素提出。政府數(shù)據(jù)開放有利于釋放政府數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟價值，政府數(shù)據(jù)開放最主要的目的還是在于挖掘數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值，有學者指出，“開放政府數(shù)據(jù)運動在西方國家的興起，從表面上看是信息技術發(fā)展的結果，是對民眾日益增長的要求政務信息公開的訴求的回應。但根源還是在于政府治理能力要與大數(shù)據(jù)時代的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配，具體表現(xiàn)在三個方面：提高市場效率；維護個人權利；改善政府治理”。?

在西方國家，政府數(shù)據(jù)開放的主要動因在于復蘇疲軟的經(jīng)濟。自2008年全球經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，西方國家長久以來占據(jù)的絕對經(jīng)濟優(yōu)勢不復存在。歐美國家經(jīng)濟復蘇疲軟，一直沒有找到扭轉態(tài)勢的有效途徑，經(jīng)濟發(fā)展處于困境。而大數(shù)據(jù)在商業(yè)領域創(chuàng)新應用所取得的成就讓西方國家看到了復蘇經(jīng)濟的新機遇。?例如，歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略（Open Data Strategy）于2010年11月由歐盟委員會首次提出，并于2011年11月底被歐盟數(shù)字議程采納。開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略旨在將公共部門搜集和產(chǎn)生的原始數(shù)據(jù)通過再利用成為數(shù)以萬計信息和通信技術產(chǎn)業(yè)用戶依賴的數(shù)據(jù)材料。歐盟公共機構產(chǎn)生、收集或承擔的地理信息、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、公共資金資助研究項目、數(shù)字圖書館等數(shù)據(jù)資源全面開放的總經(jīng)濟效益，預計每年將會給歐盟經(jīng)濟帶來400 億歐元的增長，使歐盟成為公共部門信息再利用的全球領先者。?在我國，根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020年）》，2019年我國數(shù)字經(jīng)濟占GDP 的36.2%。?同時，政府數(shù)據(jù)開放為國家治理現(xiàn)代化提供了新工具、新范式，“當前，以綠色、智能、泛在為特征的新科技革命方興未艾，現(xiàn)代科技正在為‘中國之治’引入新范式、創(chuàng)造新工具、構建新模式。我們要把握大勢、搶占先機，把智能化建設上升為重要的現(xiàn)代治理方式——‘智治’，推進國家治理體系架構、運行機制、工作流程的智能化再造，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”。?中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》 提出，堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數(shù)字化水平。關于政府開放數(shù)據(jù)所能帶來的價值，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）報告指出：一是經(jīng)濟價值，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，推動經(jīng)濟發(fā)展；二是社會價值，政府開放數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的社會價值主要體現(xiàn)在改善公民生活質(zhì)量，提高政府公共服務水平；三是政治價值，政府開放數(shù)據(jù)可以提高政府透明度和公民參與度。?

有學者提出，數(shù)據(jù)開放的價值可以被定義為公眾關于數(shù)據(jù)開放的期望集合，包括期望獲取怎樣的價值及怎樣獲取價值兩個維度，前者關注的是價值類型和大小，后者聚焦的是其實現(xiàn)機制。然而，公共價值的內(nèi)涵極為豐富，要明確其指向性并開展實證測量，劃分類別是第一步。從政府數(shù)據(jù)開放參與主體出發(fā)，對其價值期望進行分類和歸集，政府數(shù)據(jù)開放的最終目的是創(chuàng)造公共價值。但是由于“公共價值”本身是個復合概念，如果不進行分類，其指向性很難被確定。宏觀價值取向下，政治、經(jīng)濟、文化及生態(tài)的分類線條太粗，下設二級指標的確有助于明確其指向性。這些二級指標包括：對于數(shù)據(jù)開放者來說有增強公眾信任、促進科學決策、提升治理效能、推動數(shù)據(jù)共享、整合外部力量、刺激經(jīng)濟發(fā)展、改善公共服務；對于商業(yè)機構來說有節(jié)約生產(chǎn)成本、促進產(chǎn)業(yè)升級、培育新興業(yè)態(tài)；對于學術團體來說有監(jiān)督問責政府、參與決策過程、指導社會實踐、提升科研效率；對于數(shù)據(jù)消費者來說有提升生活質(zhì)量、參與決策過程，等等。?也有學者提出，政府數(shù)據(jù)的開放是政府信息公開在數(shù)字時代的延伸和躍進，是推動透明政府建設的更優(yōu)選擇。首先，數(shù)據(jù)開放有利于滿足多樣化的信息需求，有利于吸引社會各方對數(shù)據(jù)資源的潛在價值進行不同用途的挖掘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。其次，數(shù)據(jù)開放有利于提升政府行為的透明度，有利于破除簡單政務公開和信息開放造成的公眾碎片化認知，使基于數(shù)據(jù)的相關科學決策得以更好地實現(xiàn)。再次，數(shù)據(jù)開放有利于政府民眾交流合作，有利于避免政府由于信息壁壘和信息不對稱造成的政府民眾交流困境，能夠進行廣泛、深入的政府民眾合作，進而保障政府動態(tài)的透明與公開。第四，數(shù)據(jù)開放能夠提高透明政府的公信力，提升社會公眾對政府的滿意程度，增強政府公信力。?

四、政府數(shù)據(jù)開放存在的主要問題與挑戰(zhàn)研究

“大數(shù)據(jù)的發(fā)展需要以數(shù)據(jù)的‘流動性’和‘可獲取性’為基礎。各國政府是最大的數(shù)據(jù)控制者，促進數(shù)據(jù)尤其是政府掌握的數(shù)據(jù)信息的開放和共享，一直是國際社會努力的目標?！?我國努力探索和推進政府數(shù)據(jù)開放，取得了積極的成效，但是由于我國政府數(shù)據(jù)開放還處于積極探索階段，政府數(shù)據(jù)開放不可避免地還存在一些需要解決的困難和問題，例如，在政府數(shù)據(jù)開放治理方面，還存在政策法規(guī)效力不高，配套政策尚未健全，導致公共數(shù)據(jù)開放共享產(chǎn)生無序性等問題。

從政府數(shù)據(jù)開放平臺角度看，有學者提出，歐美國家大力建設發(fā)展政府數(shù)據(jù)開放平臺，我國各省市也緊隨其后，先后建立了各自的政府數(shù)據(jù)開放平臺，并在短短數(shù)年間掀起一股席卷全國的數(shù)據(jù)開放平臺建設風潮。然而，這些數(shù)據(jù)平臺的建立除了存在發(fā)展差異的問題外還存在一個更為明顯的缺陷，那就是缺乏一個統(tǒng)一的、能夠協(xié)調(diào)管控全國各省市政府數(shù)據(jù)的全國性平臺，進而使得政府數(shù)據(jù)的開放管理效率低下，同時也導致了公民數(shù)據(jù)隱私保護出現(xiàn)漏洞和不足。?有學者提出，隨著數(shù)據(jù)體量的指數(shù)級增長，政府數(shù)據(jù)開放共享也不可避免陷入弱治理境地，單單從數(shù)據(jù)和開放共享平臺層面考量，仍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、開放時效性低、共享意識弱、互動反饋性少和技術標準不統(tǒng)一五大癥結。具體說就是，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，范圍界定行政化嚴重；數(shù)據(jù)開放時效性低，開放行為盲從心理多；數(shù)據(jù)間共享意識弱，府際互聯(lián)主動性缺位；數(shù)據(jù)互動反饋性少，未能切實對焦公民需求；數(shù)據(jù)技術標準不一，凸顯安全與監(jiān)管兩大難題。?也有學者經(jīng)過實證研究后發(fā)現(xiàn)，我國大量地方政府數(shù)據(jù)開放項目尚處于信息平臺及相關配套設施的開發(fā)、利用階段，如政府部門官網(wǎng)、定制版政務平臺、微信公眾號等均屬傳統(tǒng)政府資金采購技術服務或建設工程范疇，企業(yè)、社會組織及公眾并沒有實質(zhì)性地分享政務數(shù)據(jù)開放紅利，至多可理解為政府數(shù)據(jù)開放的前期鋪墊。當然，也有一些地方政府在政府數(shù)據(jù)開放領域取得突出進展，如北京、上海、杭州、深圳、貴陽等均推出數(shù)據(jù)開放平臺、頒布政務數(shù)據(jù)開放規(guī)范性文件，先行先試、積極創(chuàng)新，然而從全國層面來看其數(shù)據(jù)開放的力度及影響十分有限，距離真正的政府數(shù)據(jù)“市場化運營”還有較大差距。?

從政策法規(guī)角度看，有學者提出，為了支持政府數(shù)據(jù)開放，國家積極打造政策工具，以推進政府數(shù)據(jù)開放的廣度和深度，尤其是自2015年國家《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》發(fā)布以來，政府數(shù)據(jù)開放實踐已逐漸下沉至地方層面。但從政策落實情況看，存在“欠充分、欠平衡、欠活躍”現(xiàn)象。究其根本原因是，我國地方政府數(shù)據(jù)開放的政策執(zhí)行，具有鮮明的現(xiàn)行行政體制下“自上而下”推進的特點，地方政府作為中央政策落實的基礎單元，肩負著執(zhí)行上級行政任務和發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟社會事業(yè)的雙重任務。在此背景下，地方政府往往將數(shù)據(jù)開放融入大數(shù)據(jù)、政務服務、信息資源開發(fā)利用等建設任務中，以政策內(nèi)容交叉的形式出現(xiàn)在信息化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等綜合性政策文件中，僅貴州、貴陽、北京、上海、浙江、天津、哈爾濱、青島、重慶、深圳等少數(shù)地方政府探索出臺了專門性的政策法規(guī)。?有學者通過對比近些年來我國與發(fā)達國家關于政府數(shù)據(jù)開放法律制度方面的差異后發(fā)現(xiàn)，我國政府數(shù)據(jù)開放在立法方面還存在不少問題：一是立法進程遲緩，只是制訂了政府信息公開、政府數(shù)據(jù)開放的相關條例、規(guī)定、政策等，迄今為止仍沒有出臺國家層面的政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一正式法律；二是我國已有的政府數(shù)據(jù)開放條例、政策不完善，缺少政府數(shù)據(jù)開放標準、開放環(huán)境保障、成效評估等方面的規(guī)定，公開的范圍較狹窄，有較大的提升空間；三是對政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管工作的法律規(guī)范不夠。我國目前對政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管工作的標準和要求散見于不同政府部門的政策文件中，缺少權威的、國家層面的政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管法律規(guī)制。另外，也沒有針對政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管主體協(xié)同合作機制作出法律規(guī)定；政府數(shù)據(jù)開放監(jiān)管工作仍然是以政府監(jiān)管占主導，缺乏與社會民眾與組織、自媒體部門、第三方機構等不同主體之間的監(jiān)管協(xié)同及有效合作。?

從政府數(shù)據(jù)開放實踐看，政府開放數(shù)據(jù)活動是一個復雜系統(tǒng)，從橫向來看，涵蓋了數(shù)據(jù)管理中的客體對象、數(shù)據(jù)主體、管理活動等核心要素；從縱向來看，有助于從數(shù)據(jù)生命周期下游階段的發(fā)布應用現(xiàn)狀出發(fā)診斷其前期管理的薄弱環(huán)節(jié)。?有學者提出，我國地方政府的數(shù)據(jù)管理還面臨著數(shù)據(jù)產(chǎn)權的“模糊性”問題。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權理論，清晰的產(chǎn)權能夠有效地解決外部不經(jīng)濟問題，但是在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)產(chǎn)權具有“模糊性”。這種“模糊產(chǎn)權”表現(xiàn)為數(shù)據(jù)所有權與數(shù)據(jù)使用權之間的矛盾。不同于一般性產(chǎn)權，數(shù)據(jù)產(chǎn)權的所有權與使用權是高度統(tǒng)一的。換言之，數(shù)據(jù)一旦被使用，實際上分享了數(shù)據(jù)的所有權。一方面，“模糊產(chǎn)權”削弱了地方政府職能部門開放數(shù)據(jù)的動力。開放數(shù)據(jù)就意味著逐步失去數(shù)據(jù)所有權，那么，在大數(shù)據(jù)治理改革的壓力下，地方政府的職能部門需要在保護數(shù)據(jù)所有權與數(shù)據(jù)共享壓力之間取得平衡，這就限制了大數(shù)據(jù)治理改革的效果；另一方面，“模糊產(chǎn)權”削弱了地方政府的職能部門進行數(shù)據(jù)再生產(chǎn)的動力。由于數(shù)據(jù)共享假設了數(shù)據(jù)使用的交易成本為零，因此，數(shù)據(jù)使用者也就不需要向數(shù)據(jù)所有者支付相應費用。作為數(shù)據(jù)所有者的職能部門也將逐漸失去數(shù)據(jù)再生產(chǎn)的動力，從而難以為地方政府的大數(shù)據(jù)治理改革提供必要的數(shù)據(jù)支持。?也有學者提出，目前我國政務服務數(shù)據(jù)開放和共享主要面臨四個方面的問題：一是統(tǒng)一規(guī)范及技術標準的缺乏導致改革整體進展緩慢；二是各職能部門信息化水平差異大，數(shù)據(jù)共享準備度不高；三是已有政務服務數(shù)據(jù)形態(tài)差異大，導致共享不足，改革無法深入；四是當前政務服務機制下，部分職能部門缺乏數(shù)據(jù)共享需求，改革動力不足。有學者則認為，數(shù)據(jù)開放的最終意義在于通過挖掘和利用，使其產(chǎn)生一定的價值，這決定了政府數(shù)據(jù)開放的對象應該是原始數(shù)據(jù)或者基礎數(shù)據(jù)，只有這樣才能充分激發(fā)數(shù)據(jù)的社會和經(jīng)濟價值。但目前來看，可以說政府數(shù)據(jù)開放基本上淪為了政府信息公開的工具，變成了政府信息公開的“擴大版”。?還有學者提出，我國政府數(shù)據(jù)的深度開放尤其需要破解“反公地悲劇”的困境和難題。政府數(shù)據(jù)資源這塊“公地”內(nèi)，存在著眾多權利所有者，為了達到某種目的，政府部門有權阻止其他政府部門或者個人使用該資源或相互設置使用障礙，因為沒有人擁有所有的使用權，導致政府信息孤島的現(xiàn)狀，不僅造成政府數(shù)據(jù)資源的閑置，更導致了政府數(shù)據(jù)資源的浪費。?

五、政府數(shù)據(jù)開放治理研究

《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進政府數(shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。有學者提出，政府數(shù)據(jù)開放成為大數(shù)據(jù)時代政府治理改革的制度工具。政府數(shù)據(jù)開放的作用并不限于提升公共服務質(zhì)量，它還有助于實現(xiàn)促進公私合作、創(chuàng)造公共價值的政府改革目標。為把握大數(shù)據(jù)時代機遇，充分釋放數(shù)據(jù)資源價值，各國政府紛紛推動數(shù)據(jù)開放實踐，將政府數(shù)據(jù)開放制度確立為實現(xiàn)新一輪政府治理轉型的重要治理工具。?但是，有學者也客觀地指出，盡管如今“數(shù)據(jù)即資產(chǎn)”的概念已為業(yè)界廣泛認可，但是數(shù)據(jù)本身是社會關系互動下的產(chǎn)物，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的處理可能會侵犯個人隱私、泄露商業(yè)秘密甚至是威脅國家安全。?因此，政府數(shù)據(jù)開放治理的問題也日益重要。

（一）政府數(shù)據(jù)開放應遵循的基本原則

政府數(shù)據(jù)開放必須遵循基本的原則，基本原則的確立有利于政府數(shù)據(jù)開放、共享、利用的高效率展開。政府數(shù)據(jù)開放原則應以政府數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用三個核心內(nèi)容展開，為發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用提供根本保障。有學者經(jīng)過比較研究發(fā)現(xiàn)，國際組織對于開放政府數(shù)據(jù)的原則有異同點。相同之處在于，這些原則大都從用戶角度出發(fā)，關注技術和法律等對政府數(shù)據(jù)使用具有限制的方面；都認為政府開放數(shù)據(jù)應當發(fā)布原始且未得到處理的數(shù)據(jù)，以便于數(shù)據(jù)獲取和利用；非盈利組織美國陽光基金會（Sunlight Foundation）所確立的開放政府數(shù)據(jù)原則是在開放政府工作組所確立的八項原則內(nèi)容的基礎上，再增加永久性與使用成本這兩項原則。不同之處在于，不同國際組織所制定的開放政府數(shù)據(jù)原則內(nèi)容不盡相同，如開放政府工作組（Open Government Working Group）所確立的原則沒有包含永久性、無額外限制、使用成本等；陽光基金會所確立的原則沒有包含無額外限制性、再發(fā)布、可利用、需要姓名標識、不限目的等。?薩頓認為，“不論科學變得多么抽象，它的起源和發(fā)展過程本質(zhì)上都是同人道有關的。每一項科學成果都是博愛的成果，都是人類德性的證據(jù)，人類通過自身努力所揭示出來的宇宙的幾乎無法想象的宏大性，除了在純粹物質(zhì)的意義之外，并沒有使人類變得渺小，反而使人類的生活和思想具有更深刻的意義?！?因此，具體到政府數(shù)據(jù)開放確立的基本原則上時，政府數(shù)據(jù)開放首先需要考慮的也是社會公眾，即用戶對于數(shù)據(jù)開放的重要意義。有學者指出，明確政府數(shù)據(jù)開放應遵循的基本原則有益于地方政府數(shù)據(jù)開放實踐開展與相關法律制度構建。確立政府數(shù)據(jù)開放基本原則應當依據(jù)三個主要標準：一是促進公眾對政府數(shù)據(jù)資源的再利用，符合政府數(shù)據(jù)開放制度的目標定位，滿足數(shù)據(jù)安全保障的要求；二是數(shù)據(jù)安全保護原則、需求導向原則、數(shù)據(jù)質(zhì)量原則、自由使用原則、公眾參與原則應被確定為政府數(shù)據(jù)開放的基本原則；三是數(shù)據(jù)安全保護原則旨在管控數(shù)據(jù)安全風險，保障數(shù)據(jù)開放與利用在安全可控前提下進行。?也有學者提出，政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展是一個復雜、漸進的過程。各地政府在進行數(shù)據(jù)開放建設時一方面要結合本地區(qū)實際情況，在對優(yōu)劣勢要素進行合理評估的基礎上，把握關鍵因素對于提升政府數(shù)據(jù)開放水平的引領性作用，另一方面要結合數(shù)據(jù)開放的具體發(fā)展階段，認識各因素在政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展不同階段的作用，注重各因素與發(fā)展階段的適配性。?

（二）加強政府數(shù)據(jù)開放的法治保障

目前我國的政府數(shù)據(jù)開放處于起步階段，在政府數(shù)據(jù)開放和共享方面已具備一定基礎，但是也存在政府數(shù)據(jù)開放缺乏頂層設計、法律法規(guī)建設不完善、開放共享不足、數(shù)據(jù)安全保護不到位、創(chuàng)新應用領域不廣等問題，亟待解決。大數(shù)據(jù)時代的政府數(shù)據(jù)開放、共享、開發(fā)確實可以提高經(jīng)濟社會效益，但是數(shù)據(jù)安全治理已經(jīng)成為政府數(shù)據(jù)開放中亟需重視和解決的重大問題。從某種程度上來說，在政府數(shù)據(jù)開放的時代，如何做到數(shù)據(jù)開放與利用、開放與保護之間的平衡，已然成為國家治理現(xiàn)代化中的亟待解決的一個核心和關鍵問題?！?因此，盡管政府數(shù)據(jù)開放意義重大，但是為了更好實現(xiàn)其價值與意義，政府數(shù)據(jù)開放治理也是數(shù)據(jù)開放的應有之義。有學者指出，透過數(shù)據(jù)治理實踐可以看出，數(shù)據(jù)治理是指政府充分利用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、Web3.0 等信息技術，收集、存儲與統(tǒng)計分析和民生相關的海量數(shù)據(jù)，搭建政府數(shù)據(jù)資源開放與共享平臺，為政府決策的精準化提供重要的技術支撐與豐富的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政府治理的“智能化”，使政府由數(shù)據(jù)的“收集者”向“分析者”轉變、由數(shù)據(jù)的“被索取者”向服務的“推送者”轉變、決策由“預報”向“實報”與“精報”轉變，提高政府數(shù)據(jù)治理的能力與水平。?有學者提出，數(shù)據(jù)治理必定是一個復雜的規(guī)范集的治理過程。聯(lián)系其需要解決的問題，若沒有有效的規(guī)范體系，就無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高質(zhì)量、安全、可靠、協(xié)調(diào)，也無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理和應用的合法、合規(guī)與效率。?也有學者指出，政府數(shù)據(jù)治理的實施本質(zhì)上是數(shù)據(jù)法規(guī)制度的有序組織和具體執(zhí)行，是數(shù)據(jù)立法過程與執(zhí)法方式的統(tǒng)一。站在制度邏輯的視角，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、獲取受阻、開放不足、平臺割據(jù)、多頭管理、安全與隱私保護失衡等問題，折射出既有數(shù)據(jù)制度體系需要更新完善和整體化推進的制度性問題。?

為此，為了加強政府數(shù)據(jù)開放治理，有學者提出，關鍵在于提升開放政府數(shù)據(jù)政策的強度：一是加強開放政府數(shù)據(jù)政策的頂層設計，提升法律政策的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，形成目標明確、規(guī)則清晰、操作性強的制度規(guī)范，通過法律政策、體制機制、組織結構、建設架構四位一體的頂層設計實現(xiàn)服務型政府目標；二是構建開放政府數(shù)據(jù)法律政策體系框架，加快推動和制定完善政府數(shù)據(jù)開放法、數(shù)據(jù)安全法等與開放政府數(shù)據(jù)相關的法律法規(guī)，對政府數(shù)據(jù)開放共享、開發(fā)利用的目標、原則、范圍、程序、標準等方面作出明確規(guī)定；三是建立健全政務數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，堅持依法依規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應用牽引、安全可控，以業(yè)務協(xié)同為重點，加強模式創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、應用創(chuàng)新，全面構建政務數(shù)據(jù)共享和安全的制度體系、管理體系、技術體系，制定數(shù)據(jù)開放共享、業(yè)務流程再造、數(shù)字政府服務等方面的配套制度，修改和完善與開放政府數(shù)據(jù)要求不匹配的行政規(guī)范性文件。[51]

（三）我國政府數(shù)據(jù)開放可以采取的立法模式

社會發(fā)展向數(shù)據(jù)時代轉型已經(jīng)是一個基本趨勢，圍繞數(shù)據(jù)尤其是公共數(shù)據(jù)開放共享而展開的公共政策和法律制度實踐已經(jīng)成為當今國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因此，公共數(shù)據(jù)的開放共享離不開法治的保障，需要法治夯實開放共享的基礎。政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程和實踐經(jīng)驗表明，只有把政府數(shù)據(jù)開放納入法律治理的范圍之內(nèi)，發(fā)揮法律法規(guī)的約束和規(guī)制作用，才能更好地推動政府數(shù)據(jù)開放的進程。中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》強調(diào)，加強信息技術領域立法，及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板。那么，在政府數(shù)據(jù)開放有需要，社會對政府數(shù)據(jù)開放共享也有需求的情況和背景下，有學者提出，“首先，面對新科技革命的興起，國家制定法律時，是以促進創(chuàng)新、有利于社會生產(chǎn)力水平提高為目的，還是要以保護社會成員不受到新的技術影響過大為宗旨？其次，法律法規(guī)總是要滯后于新生事物，何時出臺新的法律法規(guī)合適呢？再次，新科技革命無論是技術本身，還是其產(chǎn)生的社會影響，過去我們都沒有經(jīng)歷過，國家該怎樣制定相關的制度規(guī)范呢？”[52]目前，我國學者關于加強政府數(shù)據(jù)開放的法治保障達成共識是沒有問題的，但學者們的分歧在于政府數(shù)據(jù)開放采取何種立法模式，如何進行數(shù)據(jù)開放治理法律創(chuàng)制工作。有學者提出，大數(shù)據(jù)時代的信息社會，提出了政府數(shù)據(jù)開放的新要求。而政府數(shù)據(jù)開放立法，必將極大促進信息的開放共享、政府的治理革新與資源的高效利用。目前我國政府數(shù)據(jù)開放立法仍處在探索階段，對政府數(shù)據(jù)開放范圍和數(shù)據(jù)共享流程等基本問題，尚缺乏理論共識。因此，啟動政府數(shù)據(jù)開放立法，首要的問題即合理選擇符合我國實際的立法模式。目前，國際上存在修改信息公開法、制定政府數(shù)據(jù)開放專門法、修改信息公開法與制定專門法相結合的三種立法模式。比較而言，我國在修改信息公開法的同時，探索制定政府數(shù)據(jù)開放專門法應當是可行選項。當前，應當充分利用《政府信息公開條例》修改的有利契機，為政府數(shù)據(jù)開放預留或者提供涉及政府數(shù)據(jù)定義、開放方式和開放例外等方面的基本制度接口和制度支撐。[53]有學者認為，建議站在大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略實施的高度來認識政府數(shù)據(jù)開放立法、明確政府數(shù)據(jù)開放立法的組織機構，充分吸收國內(nèi)外數(shù)據(jù)資源開放的實踐經(jīng)驗和立法成果，結合個人信息保護法與數(shù)據(jù)安全法的立法、加快制定和完善相關基礎性法律制度，注重培育政府數(shù)據(jù)開放的社會氛圍。[54]也有學者主張，我國目前政府數(shù)據(jù)開放尚無統(tǒng)一完備立法，建議可先由國務院頒布 《政府數(shù)據(jù)開放條例》，界定政府數(shù)據(jù)開放法制之要務。應進一步拓寬政府數(shù)據(jù)開放的范圍，以開放為原則，以不開放為例外。應制定和實施政府數(shù)據(jù)開放標準的規(guī)范體系，要求數(shù)據(jù)滿足可用性、準確性、完整性、一致性、時效性和可機讀等最低標準?？赏ㄟ^建構統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)平臺，改進數(shù)據(jù)的可機讀性，確保數(shù)據(jù)的定期更新，建構簡化、用戶友好型的政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)治理水平。[55]

但是，鑒于我國有些法律制定存在分散式立法的缺點，即法律規(guī)定比較零散，而且主要由部門規(guī)章或規(guī)范性文件構成，特別規(guī)則多，普遍規(guī)則少，這容易導致規(guī)則缺乏必要的彈性，規(guī)則之間相互重疊或缺漏；規(guī)范層級偏低，立法權威和管理的有效性受到減損。[56]因此有學者認為，政府數(shù)據(jù)開放應當單獨立法，不宜納入現(xiàn)行政府信息公開制度。一是政府數(shù)據(jù)開放立法不宜采用修改《政府信息公開條例》的進路。因為將政府數(shù)據(jù)開放納入政府信息公開立法，給政府數(shù)據(jù)開放增加了監(jiān)督問責的政治目標，不利于政府開放數(shù)據(jù)制度推進實施，還易造成其與政府信息公開制度的關系紊亂；而且政府信息公開制度框架無法承載政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容要求。二是應當出臺政府數(shù)據(jù)開放專門立法。制定政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是貫徹落實國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，有利于糾正目前地方對政府數(shù)據(jù)開放的混亂認識與差異做法，回應數(shù)據(jù)開放實踐發(fā)展的迫切需要。[57]有學者還針對目前我國很多地方政府紛紛制定數(shù)據(jù)開放的規(guī)定，有力地推動了政府數(shù)據(jù)開放進程的實際情況，具體分析了我國有必要對政府數(shù)據(jù)開放進行中央立法的必要性和原因。首先，政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是加快政府數(shù)據(jù)開放進程的需要。在國家層面對政府數(shù)據(jù)開放進行專門立法，有利于全國統(tǒng)一依法行動，加快政府數(shù)據(jù)開放的法治進程。其次，政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是保障數(shù)據(jù)開放規(guī)范性的需要。在國家層面進行頂層設計，對基本事項作出明確規(guī)定，有利于政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化。再次，政府數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法，是減少數(shù)據(jù)開放地方分散立法弊端的需要。在中央層面制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放立法，有助于消除地方分散立法的弊端。[58]

此外，也有學者從比較法的角度提出，“在大數(shù)據(jù)環(huán)境下為了應對數(shù)據(jù)開放所涉及的用戶隱私和安全問題，西方發(fā)達國家普遍采取了兩種措施和辦法：一是制定新的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)保護的法律；二是修改原有的與信息相關的法律，為數(shù)據(jù)的開放和利用提供法律保障?！盵59]有學者分析芬蘭的做法，認為政府數(shù)據(jù)開放治理從宏觀方面來講，可以進行如下的基本搭建框架：第一，芬蘭政府首先依據(jù)原有法律法規(guī)，推進數(shù)據(jù)信息的開放。芬蘭的《憲法》 《政府活動開放法》 《版權法》等原有法律對政府開放信息有義務性規(guī)定，對公民取得政府信息有權利性的規(guī)定。這方面的法律規(guī)定為政府開放數(shù)據(jù)提供了法律上的法源與依據(jù)。第二，在開放數(shù)據(jù)實施過程中，芬蘭政府根據(jù)新情況和新問題適時頒發(fā)一些法規(guī)性的行政文件，例如，芬蘭政府為了推進開放數(shù)據(jù)，先后出臺了《JHS189 開放數(shù)據(jù)許可》 《總理JuhaSipil? 的政府戰(zhàn)略》 《2013—2015 開放數(shù)據(jù)程序》等法規(guī)性的規(guī)范文件。第三，芬蘭政府將開放數(shù)據(jù)中成熟的行為規(guī)范凝練法律規(guī)范，形成長久開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)保障。政府開放數(shù)據(jù)的法律由國際條約和修訂國內(nèi)法律構成。其中，修訂原有國內(nèi)法律占主體，國際條約為補充，并通過國內(nèi)法律得以體現(xiàn)。[60]此外，有學者分析了美國的政府數(shù)據(jù)開放治理法律體系。美國采用了成文立法和政策保障雙重工具來推進政府開放數(shù)據(jù)，以法規(guī)形式保障公民的數(shù)據(jù)權、規(guī)制政府開放數(shù)據(jù)原則及范圍，相關法規(guī)包括：《信息自由法》 《隱私權法》 《陽光下的政府法》 《電子信息自由法》 《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》《開放政府法》等。[61]這些國外政府數(shù)據(jù)開放立法值得我們關注和學習借鑒。

六、結論及研究展望

目前我國對政府數(shù)據(jù)開放以及政府數(shù)據(jù)開放治理的研究仍處于起步階段，時間較短，盡管相關研究成果較多，但是無論是在研究內(nèi)容上，還在研究方法上都還存在一定的局限性，有待研究進一步的深入和深化。

第一，研究方法和形式比較單一，研究理論不成體系。在科學研究中，研究方法具有重要作用，研究方法和形式的科學、新穎、實用、交叉決定著研究活動的成敗。追根溯源，一方面，現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放研究多集中在定性分析上，而且大多也只是對政府數(shù)據(jù)開放概念、特征、意義等的描述上，由于實踐積累的缺乏導致實證研究明顯偏弱；另一方面，研究缺乏科學的理論分析框架作為指導，加之研究方法的陳舊，導致研究觀點和思路的碎片化。例如，有學者就很有針對性地提出，隨著實踐不斷完善發(fā)展，理論落后于實踐的弊端也逐步凸顯，若僅僅用定性分析方法進行研究已經(jīng)不能滿足數(shù)據(jù)治理發(fā)展的理論構建和實踐應用之需要。因此，有學者提出，數(shù)據(jù)驅動下的政府數(shù)據(jù)開放受到了來自管理學、政治學、計算機科學等多個學科領域的輻射，這也必將衍生出眾多學科領域在應用轉型上的新課題。因此，圍繞新的價值捕獲和創(chuàng)造，以共性為導向，將各分散的研究內(nèi)容串聯(lián)融通，并利用政府開放數(shù)據(jù)反哺多學科交叉發(fā)展，不失為一種較好的方案。[62]

第二，研究方向與內(nèi)容趨同，研究重點不突出。我國政府數(shù)據(jù)開放經(jīng)過十多年的發(fā)展，雖然有一些奠定政府數(shù)據(jù)開放基礎的研究成果，但是通過梳理相關研究成果發(fā)現(xiàn)，仍然存在研究內(nèi)容趨同、研究方向相似等問題，這就會導致政府數(shù)據(jù)開放的重點問題被忽視。有學者通過對比國外政府數(shù)據(jù)開放現(xiàn)行國家的做法后提出，一方面，國外政府開放的數(shù)據(jù)內(nèi)容多關注民生問題，圍繞公眾的主要需求；另一方面，國外政府數(shù)據(jù)開放研究理論發(fā)展較為成熟，多以具體項目為對象，側重技術研究和指標評價相結合，利用相關理論重點挖掘政府數(shù)據(jù)開放的潛在效益和功能價值，力求達到解決現(xiàn)實問題的目的。[63]

第三，研究方向落后于發(fā)展潮流，研究主題不聚焦?，F(xiàn)有研究成果大部分還主要針對政府數(shù)據(jù)開放的一些基礎性問題，例如，如何界定政府數(shù)據(jù)開放的概念。盡管概念的科學界定很重要，但是隨著數(shù)據(jù)開放運動的深入和推進，對政府數(shù)據(jù)開放概念的外延等方面的研究也同樣重要和迫切。再例如，政府數(shù)據(jù)開放不僅需要研究如何建立數(shù)據(jù)開放平臺，對數(shù)據(jù)開放平臺的治理研究也同樣重要。有學者就指出，雖然我國政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)已受到關注，但現(xiàn)有研究多關注數(shù)據(jù)的“開放”而不是“應用”，且對數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)的研究還不夠深入，價值共創(chuàng)機制尚未形成；當下我國平臺經(jīng)濟持續(xù)散發(fā)活力，但將平臺結合進政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)的研究尚不多見，沒有突出平臺、平臺群在生態(tài)中的作用。[64]還有學者提出，從全面認識政府數(shù)據(jù)開放的價值到分析政府數(shù)據(jù)開放水平的影響因素，既有研究經(jīng)歷了對于政府數(shù)據(jù)開放的認識的逐步深化，這對于從多層次理解政府數(shù)據(jù)開放的影響因素有重要參考意義，但當前研究仍在以下方面存在局限性：影響數(shù)據(jù)開放水平的因素被證明涵蓋多方面，但對這些復雜因素如何通過相互關系提升政府數(shù)據(jù)開放水平的研究仍然不充分。[65]

因此，結合我國政府數(shù)據(jù)開放的實際情況和發(fā)展現(xiàn)狀以及全球政府數(shù)據(jù)開放運動的趨勢，今后應主要加強政府數(shù)據(jù)開放研究的系統(tǒng)化、整體化、動態(tài)化。加強系統(tǒng)化研究主要是為了解決當前研究的單一化和碎片化的問題；加強整體化研究主要是為了解決當前研究的理論與實踐脫節(jié)的問題；加強動態(tài)化研究主要是為了解決當前研究的方向與內(nèi)容不協(xié)調(diào)的問題。

注釋：

①參見沈亞平、許博雅：《“大數(shù)據(jù)”時代政府數(shù)據(jù)開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期；于浩：《大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)管理的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，《中國行政管理》2015年第3 期；陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6期；劉權：《政府數(shù)據(jù)開放的立法路徑》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2021年第1 期；邢會強：《政府數(shù)據(jù)開放的法律責任與救濟機制》,《行政法學研究》2021年第4 期；李濤：《政府數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理：立法范疇、問題辨識和法治路徑》， 《法學論壇》 2022年第5期；胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開放的法律性質(zhì)》，《地方立法研究》2019年第3 期；張翔：《“復式轉型”：地方政府大數(shù)據(jù)治理改革的邏輯分析》，《中國行政管理》2018年第12 期；高富平：《數(shù)據(jù)經(jīng)濟的制度基礎——數(shù)據(jù)全面開放利用模式的構想》，《廣東社會科學》2019年第5 期。

②參見呂紅：《計量視角下的我國政府數(shù)據(jù)開放研究動向與熱點挖掘》，《現(xiàn)代情報》2017年第9 期。

③［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998年版，第504頁。

④World Bank, How to Notes: Towards Open Government for Enhanced the Social Accountability, 2012.

⑤See Open Government Data．

⑥The Federal Ministry of the Interior in Germany,Open Government Data Germany, 2012.

⑦參見于浩：《大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)管理的機遇、挑戰(zhàn)與對策》，《中國行政管理》2015年第3 期。

⑧[58]劉權：《政府數(shù)據(jù)開放的立法路徑》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2021年第1 期。

⑨吳旻：《開放數(shù)據(jù)在英、美政府中的應用及啟示》，《圖書與情報》2012年第1 期。

⑩??參見迪莉婭：《“反公地悲劇”視角下的政府數(shù)據(jù)開放研究》，《情報理論與實踐》2016年第7 期。

?參見沈亞平、許博雅：《“大數(shù)據(jù)”時代政府數(shù)據(jù)開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期。

?參見邢會強：《政府數(shù)據(jù)開放的法律責任與救濟機制》，《行政法學研究》2021年第4 期。

?胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開放的法律性質(zhì)》，《地方立法研究》2019年第3 期。

?陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6 期。

?參見李海敏：《我國政府數(shù)據(jù)的法律屬性與開放之道》，《行政法學研究》2020年第5 期。

?周志峰、黃如花：《國外政府開放數(shù)據(jù)門戶服務功能探析》，《情報雜志》2013年第3 期。

?參見朱寶麗：《數(shù)據(jù)產(chǎn)權界定：多維視角與體系建構》，《法學論壇》2019年第5 期。

?轉引自趙柯、薛巖：《西方國家開放政府數(shù)據(jù)運動研究》，《當代世界與社會主義》2020年第3 期。

??宋爍：《政府數(shù)據(jù)開放是升級版的政府信息公開嗎？——基于制度框架的比較》， 《環(huán)球法律評論》2021年第5 期。

?轉引自沈亞平、許博雅：《“大數(shù)據(jù)”時代政府數(shù)據(jù)開放制度建設路徑研究》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5 期。

?趙柯、薛巖：《西方國家開放政府數(shù)據(jù)運動研究》，《當代世界與社會主義》2020年第3 期。

??[57]宋爍：《政府數(shù)據(jù)開放宜采取不同于信息公開的立法進路》，《法學》2021年第1 期。

?參見《歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略促進公共部門數(shù)據(jù)再利用》，《信息化研究與應用快報》2012年第1 期。

?參見《數(shù)字經(jīng)濟打開發(fā)展空間》， 《人民日報》2020年7月24日。

?陳一新：《“五治”是推進國家治理現(xiàn)代化的基本方式》，《求是》2020年第3 期。

?S.S.Basamh, H.A.Qudaih, M.A． Suhaimi, EGovernment Implementation in the Kingdom of Saudi Arabia: An Exploratory Study on Current Practices, Obstacles and Challenges, International Journal of Humanities and Social Science, 2014, 4(2), pp.296-300.

?參見門理想、王叢虎、門鈺璐：《公共價值視角下的政府數(shù)據(jù)開放——文獻述評與研究展望》，《情報雜志》2021年第8 期。

?參見趙敬丹、王歡：《基于數(shù)據(jù)開放的透明政府建設創(chuàng)新路徑探析》，《理論視野》2021年第9 期。

??宋志紅：《大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)法治的挑戰(zhàn)與立法回應》，《經(jīng)濟研究參考》2016年第10 期。

?狄振鵬、姜士偉：《大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放與公民隱私保護問題研究》，《情報雜志》2022年第2 期。

?參見張翠梅、方宜：《區(qū)塊鏈架構下政府數(shù)據(jù)開放共享治理研究》， 《南通大學學報》（社會科學版）2021年第6 期。

?參見陳兵：《“雙循環(huán)”下數(shù)據(jù)要素市場公平競爭的法治進路》，《江海學刊》2021年第1 期。

?參見夏蓓麗：《我國地方政府數(shù)據(jù)開放的政策工具選擇研究》，《圖書與情報》2021年第3 期。

?參見東方、鄧靈斌：《政府數(shù)據(jù)開放的法律規(guī)制：美國立法與中國路徑——基于美國〈開放政府數(shù)據(jù)法〉（OGDA）的思考》，《情報資料工作》2021年第5 期。

?參見陸莉：《“數(shù)據(jù)資產(chǎn)框架”視角下我國政府公共安全數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀、問題與對策》，《情報雜志》2020年第11 期。

?參見張翔：《“復式轉型”：地方政府大數(shù)據(jù)治理改革的邏輯分析》，《中國行政管理》2018年第12 期。

?高富平：《數(shù)據(jù)經(jīng)濟的制度基礎——數(shù)據(jù)全面開放利用模式的構想》，《廣東社會科學》2019年第5 期。

?李顧元：《〈數(shù)據(jù)安全法（草案）〉視野下的公共數(shù)據(jù)治理》，《信息安全與通信保密》2020年第8 期。

?參見梁乙凱、陳美：《開放政府數(shù)據(jù)原則比較研究》，《情報理論與實踐》2022年第5 期。

?轉引自［英］J·D·貝爾納：《科學的社會功能》，陳體芳譯，商務印書館1982年版，第39 頁。

?參見宋爍：《論政府數(shù)據(jù)開放的基本原則》 《浙江工商大學學報》2021年第5 期。

?[65]程風、邵春霞：《中國省級政府數(shù)據(jù)開放水平的驅動機制研究——基于19 省政府數(shù)據(jù)的模糊集定性比較分析》，《情報雜志》2022年第3 期。

?參見黃建偉、陳玲玲：《國內(nèi)數(shù)字治理研究進展與未來展望》，《理論與改革》2019年第1 期。

?參見沈巋：《數(shù)據(jù)治理與軟法》， 《財經(jīng)法學》2020年第1 期。

?參見夏義堃：《政府數(shù)據(jù)治理的維度解析與路徑優(yōu)化》，《電子政務》2020年第7 期。

[51]參見洪偉達、馬海群：《我國開放政府數(shù)據(jù)政策的演變和協(xié)同研究——基于2012—2020年政策文本的分析》，《情報雜志》2021年第10 期。

[52]王元豐：《如何應對第四次工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)》，《光明日報》2019年10月17日。

[53]參見肖衛(wèi)兵：《論我國政府數(shù)據(jù)開放的立法模式》，《當代法學》2017年第3 期。

[54]參見陳尚龍：《大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放的立法研究》，《地方立法研究》2019年第2 期。

[55]參見宋華琳：《中國政府數(shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構》，《行政法學研究》2018年第2 期。

[56]參見周漢華：《論互聯(lián)網(wǎng)法》，《中國法學》2015年第3 期。

[59]迪莉婭：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府數(shù)據(jù)開放研究》，知識產(chǎn)權出版社2014年版，第77 頁。

[60]孫剛：《芬蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)保障研究》，《湖南大學學報》（社會科學版）2021年第3 期。

[61]參見張涵、王忠：《國外政府開放數(shù)據(jù)的比較研究》，《情報雜志》2015年第8 期。

[62][63]朱曉峰等：《國外政府數(shù)據(jù)開放研究的主題關聯(lián)結構與演化態(tài)勢》，《情報科學》2022年第1 期。

[64]轉引自趙龍文、方俊、莫進朝：《以平臺為核心的政府開放數(shù)據(jù)應用生態(tài)及價值共創(chuàng)研究》，《情報科學》2022年第1 期。