高職院?；窘ㄔO(shè)中引入PPP模式的思考與探索

陳曉寧

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善國(guó)家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和調(diào)整，“大國(guó)工匠”精神砥礪傳承，企業(yè)對(duì)人才的需求提出了越來(lái)越高的素質(zhì)要求。高職院校作為為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸出技術(shù)技能人才的重要場(chǎng)地，也必須緊跟形勢(shì)，適時(shí)調(diào)整學(xué)校辦學(xué)定位、更新設(shè)置企業(yè)需求的對(duì)口專(zhuān)業(yè)，提升學(xué)校辦學(xué)層次，以此高質(zhì)量輸出高技能人才。因此，高職院校進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)、新建辦學(xué)場(chǎng)所改造升級(jí)已有基礎(chǔ)建設(shè)、改善提升校園功能環(huán)境，從而切實(shí)提高學(xué)校自身的綜合辦學(xué)實(shí)力。但是，所有新建項(xiàng)目及各類(lèi)改造升級(jí)的建設(shè)都需要大量的資金支持，而且項(xiàng)目建設(shè)完成后，后期人力物力運(yùn)維成本也較高，依靠財(cái)政投入、政府債、銀行貸款等傳統(tǒng)融資渠道已經(jīng)不能滿(mǎn)足高職院校校園建設(shè)的資金需求，且只能短期內(nèi)緩解高職院校資金不足的困難，不過(guò)較高的負(fù)債率也給高職院校帶來(lái)了極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題成為高職院校項(xiàng)目建設(shè)的絆腳石，也對(duì)高職院校的發(fā)展造成了阻礙。

二、國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本融資高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)狀

1.國(guó)外研究經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)狀

PPP 模式最早由國(guó)外學(xué)者開(kāi)展了系統(tǒng)性研究，研究方面涵蓋較廣，如公共交通、醫(yī)院、公共設(shè)施等，在教育領(lǐng)域同樣也有廣泛的研究。Jayanti Kumari 研究了印度學(xué)校教育中實(shí)施PPP 模式的可行性，認(rèn)為印度的具體國(guó)情下引入社會(huì)資本所需考量的內(nèi)容較多。Liu，Suzanne Wilkinson 對(duì)比研究了澳大利亞學(xué)校的PPP 項(xiàng)目和新西蘭學(xué)校的PPP 項(xiàng)目，認(rèn)為發(fā)揮社會(huì)資本引入后的有效作用不僅需要完善商業(yè)環(huán)境，也要重視招投標(biāo)程序規(guī)范性和管理模式的適當(dāng)性。

2.國(guó)內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)在基礎(chǔ)教育中運(yùn)用PPP 模式的相關(guān)研究并不多，多是關(guān)于PPP 模式概念的探討。顧麗媛認(rèn)為高校在新校區(qū)建設(shè)可引入PPP 模式，其更易于實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)，獲得更好的社會(huì)效益，也可以為政府財(cái)政支出緩解壓力，具體應(yīng)用過(guò)程中學(xué)校需重視專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、構(gòu)造PPP 項(xiàng)目收益現(xiàn)金流并做好第三方獨(dú)立監(jiān)管。韓韌在有關(guān)高校建設(shè)融資模式的研究中探討了PPP模式這一類(lèi)型，以及模式下的多種分類(lèi)，PPP 模式既有優(yōu)勢(shì)也有不足，具體需按照實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃。

三、社會(huì)資本引入運(yùn)作模式分析

1.PPP 模式的概念

PPP 的全稱(chēng)為“公共民營(yíng)合作制（Public Private Partnership）”，是指公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)就相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)達(dá)成合作，簽訂合同，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目的完成。

2.PPP 模式的分類(lèi)

PPP 模式的應(yīng)用范圍比較廣，其運(yùn)作模式主要可以分為幾種類(lèi)型：一是BT 模式，即建造、移交。二是BOT 模式，即建造、運(yùn)營(yíng)、移交。三是BOOT 模式，即建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交。四是BTO 模式，即建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)。五是BOO 模式，即建造、擁有、運(yùn)營(yíng)。

四、社會(huì)資本引入存在的典型問(wèn)題

1.風(fēng)險(xiǎn)較為復(fù)雜

在學(xué)?；A(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)中引入社會(huì)資本面臨諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，主要表現(xiàn)在政策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和金融四個(gè)方面。政策風(fēng)險(xiǎn)是指政府所出臺(tái)和實(shí)行的一些政策在執(zhí)行過(guò)程中存在較多的不確定性。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在建設(shè)施工中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，如合同風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)等。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如同行競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、供需不平衡帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等。金融風(fēng)險(xiǎn)是指償債風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。

2.需發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高職院校是負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，因而其需要與社會(huì)資本方進(jìn)行PPP 項(xiàng)目方案的商討與制定，并要簽訂合同。但是高職院校在與社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目事宜的溝通過(guò)程中會(huì)涉及土地權(quán)的前期歸屬問(wèn)題、項(xiàng)目產(chǎn)出相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)問(wèn)題等，這就需要由政府部門(mén)從中做出協(xié)調(diào)和規(guī)范，如果沒(méi)有政府宏觀調(diào)控的支持，PPP 項(xiàng)目的有序推進(jìn)將會(huì)受到影響。

3.現(xiàn)有金融體系與PPP 模式難以融合

PPP 項(xiàng)目的融資形式主要有兩種，一種是股權(quán)，一種是債權(quán)。社會(huì)資本為獲得充足的PPP 項(xiàng)目，股權(quán)出資資金通常會(huì)選擇從銀行渠道獲得，而且項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所遇到的各種資金缺口也通常會(huì)從銀行獲得，貸款是資金的關(guān)鍵來(lái)源。但是PPP 項(xiàng)目一般規(guī)模比較大，建設(shè)周期長(zhǎng)且投資回報(bào)無(wú)法確定，有著較大的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。股權(quán)和債權(quán)這兩種融資方式的運(yùn)用都面臨著不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)于這種風(fēng)險(xiǎn)比較大的項(xiàng)目很少給予關(guān)注，其更多聚焦在風(fēng)險(xiǎn)小且效益高的項(xiàng)目中。因而，PPP項(xiàng)目無(wú)法滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)的偏好，現(xiàn)有金融體系與PPP 模式也難以融合。

五、社會(huì)資本引入學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)控體系和管理制度研究

1.社會(huì)資本引入學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)控體系

在高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本需健全內(nèi)控體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，一是要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目中的異常并做出準(zhǔn)確判斷。面對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)需重點(diǎn)把握PPP 項(xiàng)目主管部門(mén)及政府部門(mén)，動(dòng)態(tài)掌握相關(guān)政策法規(guī)；面對(duì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)需對(duì)項(xiàng)目保持全過(guò)程性的監(jiān)督，從設(shè)計(jì)到完工移交都要實(shí)時(shí)的關(guān)注和評(píng)判；面對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)關(guān)注資金回收，時(shí)刻觀察市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)了解風(fēng)險(xiǎn)信息；面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)需做好財(cái)務(wù)分析工作、成本收益測(cè)算工作等。二是要評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，采用專(zhuān)家評(píng)價(jià)、層次分析、風(fēng)險(xiǎn)因子分析等多種方法開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，明確風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、影響因素、危害等，進(jìn)而采更具針對(duì)性的管理手段。三是要管理風(fēng)險(xiǎn)，采取轉(zhuǎn)移、規(guī)避或自我控制等方式來(lái)減小風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取合適的方式進(jìn)行管理，有效抵御風(fēng)險(xiǎn)威脅。

2.社會(huì)資本引入學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理制度

在高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本需完善管理制度，首先要完善法律法規(guī)體系，明確責(zé)任與權(quán)利，政府部門(mén)要針對(duì)PPP 項(xiàng)目完善立法工作，從制度方面規(guī)定明確的項(xiàng)目審批流程、明確各參與方的權(quán)利和責(zé)任、明確爭(zhēng)議與糾紛的解決途徑等，構(gòu)建系統(tǒng)完整的法律法規(guī)體系，以法律手段有力保障PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，減少風(fēng)險(xiǎn)的威脅。其次要完善監(jiān)管制度，由監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)格按照制度規(guī)定對(duì)高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP 項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與管理，從項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段到項(xiàng)目的完工移交階段都需要進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)管，并且制度中要明確信息披露的范圍和要求，在公平、公正且公開(kāi)的前提下確保項(xiàng)目的正常推進(jìn)。

六、適用于高職學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)資本引入可行性對(duì)策

1.把握好基礎(chǔ)設(shè)施的教育屬性

高職院校所提供的教育服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、相對(duì)排他性的特點(diǎn)，學(xué)校中包括各種基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的教育資源都是為教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展而服務(wù)的，滿(mǎn)足教師的教學(xué)需要和學(xué)生的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)需要，以及滿(mǎn)足學(xué)校各部門(mén)運(yùn)行的需要。在學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中引入社會(huì)資本，實(shí)施PPP 模式，需始終堅(jiān)持為教育服務(wù)的原則，確保經(jīng)濟(jì)效益的獲得與教育價(jià)值的展現(xiàn)。并且在對(duì)經(jīng)濟(jì)效益追求過(guò)程中應(yīng)考慮到基本建設(shè)的周期，以及基本建設(shè)未來(lái)的利潤(rùn)波動(dòng)情況，明確其教育屬性這一關(guān)鍵要點(diǎn)。

2.實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管

監(jiān)管是高職院?；窘ㄔO(shè)PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保其監(jiān)督控制的有效性和獨(dú)立性，應(yīng)積極引入第三方機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管，并且要做到動(dòng)態(tài)化、全過(guò)程的監(jiān)管。在PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)可行性、相關(guān)資源可靠性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)估PPP 項(xiàng)目的價(jià)值，促使高職院校立足自身實(shí)際綜合考慮資金能力是否可以支撐項(xiàng)目的開(kāi)展，繼而做出正確、客觀的決策；在PPP 項(xiàng)目建造環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管建造質(zhì)量，對(duì)建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行跟蹤控制與審計(jì)，同時(shí)在建造完成后由第三方機(jī)構(gòu)與學(xué)校、其他參與方等共同進(jìn)行驗(yàn)收工作，檢查技術(shù)、質(zhì)量等是否滿(mǎn)足合同約定；在PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)情況和管理情況進(jìn)行觀察，評(píng)價(jià)其經(jīng)營(yíng)模式和管理方法，提出客觀性意見(jiàn)，進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量。

3.拓展PPP 模式融資渠道

高職院?；窘ㄔO(shè)中引入社會(huì)資本應(yīng)重視PPP 模式融資渠道的拓展，不能單純依賴(lài)金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)也要對(duì)相應(yīng)的退出機(jī)制加以完善。引入更多資金是拓展PPP 模式融資渠道的關(guān)鍵目標(biāo)，對(duì)此相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)積極發(fā)揮作用，出臺(tái)一些支持政策，如引導(dǎo)融資租賃公司支持高職院?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目資產(chǎn)、應(yīng)收賬款；引導(dǎo)商業(yè)銀行開(kāi)展投資與貸款聯(lián)動(dòng)、PPP 基金等，為基本建設(shè)給予融資支持等。又或者政府部門(mén)可以鼓勵(lì)社會(huì)低成本資金為高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 項(xiàng)目提供投資支持，鼓勵(lì)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，推動(dòng)相應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展，以證券化條件為基準(zhǔn)盤(pán)活PPP 項(xiàng)目。此外，退出機(jī)制也要得到重視，在銀行、交易所市場(chǎng)中積極引入資產(chǎn)證券化的PPP 項(xiàng)目，促使PPP 項(xiàng)目與融資市場(chǎng)有效對(duì)接，同時(shí)政府對(duì)產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的工作細(xì)則進(jìn)行進(jìn)一步明確與優(yōu)化，延伸PPP 項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易場(chǎng)所，同時(shí)增加其交易的可能性，如此確保PPP 項(xiàng)目股權(quán)和債權(quán)的靈活性退出。

4.積極培養(yǎng)PPP 項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)人才

高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP 模式需要有專(zhuān)業(yè)人才為支撐，這主要是由于其所涉及的領(lǐng)域較為復(fù)雜所決定的，在PPP 模式下不僅涵蓋財(cái)務(wù)、工程建造和管理的內(nèi)容，還包括法律、金融和市場(chǎng)等多方面的內(nèi)容，為此加快人才培養(yǎng)非常重要。在此前提下進(jìn)行專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，集中經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、管理、法律、工程技術(shù)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)不能忽視溝通交流能力、反應(yīng)能力、職業(yè)素養(yǎng)等的培養(yǎng)。另外，高職院校和其他參與方也要積極合作定期開(kāi)展PPP模式為主題的講座、會(huì)議等，面向各參與方加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，確保其對(duì)PPP 模式的充分認(rèn)識(shí)，切實(shí)培養(yǎng)能力強(qiáng)、素養(yǎng)高的PPP 項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)人才，組建高質(zhì)量隊(duì)伍。

七、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為更好地滿(mǎn)足高職人才的培養(yǎng)與發(fā)展需要，學(xué)校十分注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP 模式運(yùn)用可以大大改善高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中融資困難的問(wèn)題，但是在社會(huì)資本的引入過(guò)程中依然存在較多問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會(huì)資本需完善內(nèi)控體系和管理制度，加強(qiáng)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)管控，完善法律法規(guī)與監(jiān)管制度，另外，為確保社會(huì)資本引入的可行性，高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中還需把握好其教育屬性，實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管，拓展PPP 模式融資渠道以及積極培養(yǎng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才，有效推動(dòng)高職院校的健康、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。