全過程人民民主：時代價值、制度基礎(chǔ)與實踐空間

陳家剛　曲政

[摘 ?要]“全過程人民民主”是黨的十八大以來我國社會主義民主政治發(fā)展的全新理論命題。“全過程人民民主”是中國共產(chǎn)黨在百年未有之大變局下對人類政治文明新形態(tài)的實踐探索，是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實邏輯，體現(xiàn)了中華民族偉大復(fù)興中國夢的內(nèi)在要求。在中國共產(chǎn)黨的百年探索歷程中，“全過程人民民主”有堅實的制度支撐、規(guī)范的運作機制、具體的程序設(shè)計，是最廣泛、最真實、最管用的民主形態(tài)，既突出了中國社會主義民主政治發(fā)展的顯著特色，也彰顯了具體中所蘊涵的人類共同價值。在新的歷史起點推進“全過程人民民主”，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，在理想與現(xiàn)實、普遍性與特殊性、制度與實踐的平衡中，適應(yīng)人民群眾對美好政治生活的向往的需要，有目標(biāo)、有步驟、有重點地積極推進。

[關(guān)鍵詞]全過程人民民主;選舉民主;協(xié)商民主;民主程序

中圖分類號：D621文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A?文章編號：1008-410X（2022）01-0003-10

在領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革的百年歷程中，中國共產(chǎn)黨堅持理論聯(lián)系實際，不斷適應(yīng)時代與實踐的需要，對民主政治的理論、制度和實踐問題進行了艱辛探索。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性提出“全過程人民民主”這一重大理論命題和實踐課題。黨的十九屆六中全會總結(jié)黨的百年奮斗歷程，將“積極發(fā)展全過程人民民主”、“發(fā)展全過程人民民主，保證人民當(dāng)家作主”^[1]等寫入了黨的重要歷史文件?！叭^程人民民主”既是中國解決自身治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也為我們深入思考當(dāng)今世界民主發(fā)展、民主轉(zhuǎn)型和民主鞏固等議題提供了新的選擇。深入探討全過程人民民主的時代價值、制度基礎(chǔ)和實踐路徑具有重要的意義。

一、全過程人民民主：理解邊界與時代意蘊

“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種”，“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利?！?sup>[2^]（P96）全過程人民民主的發(fā)展、完善和進步有著深厚的歷史淵源、理論邏輯和實踐基礎(chǔ)，是中國共產(chǎn)黨在推動民主理論發(fā)展和民主制度建設(shè)上的創(chuàng)造性成果。

（一）何謂全過程人民民主？

“全過程人民民主”這一理論命題提出以后，學(xué)術(shù)界圍繞全過程人民民主的歷史邏輯、本質(zhì)特征、制度優(yōu)勢和實踐價值等內(nèi)容進行了深入研究、推出大量的研究成果。例如，有學(xué)者從本體論角度提出：全過程人民民主之下，“人民內(nèi)在于國家的過程，使自身成為中國民主政治過程的本體”^[3]。有學(xué)者從比較優(yōu)勢的視角出發(fā)，認(rèn)為全過程民主突破了“選舉民主”的神話，使“中國的民主不僅僅表現(xiàn)在政治選舉上，還體現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、社會方方面面”^[4]。有學(xué)者指出，全過程人民民主強調(diào)的是“民主的全過程性”，“關(guān)心決策過程”而不是表決的形式^[5]。有研究從民主功能維度指出，全過程民主“注重政治過程的民主化”^[6]，做到了“通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共識、制約監(jiān)督糾錯”^[7]等全過程的民主機制落實人民當(dāng)家作主。有研究從民主的形式與本質(zhì)角度認(rèn)為，全過程人民民主“既要在形式上構(gòu)建人民民主的程序和模式，也要在實質(zhì)上體現(xiàn)堅持人民主體地位、人民當(dāng)家作主的成果”^[8]。從民主實現(xiàn)程度上，有學(xué)者認(rèn)為，從程度來說，“全過程人民民主實現(xiàn)了人民主權(quán)、廣泛參與、政府回應(yīng)的徹底性”^[9]等。

綜合各種文獻(xiàn)可以看出，關(guān)于全過程人民民主的研究，宣傳闡釋性成果要多于研究性成果，文件政策等一般性材料的使用要多于專業(yè)性的理論和經(jīng)驗資源，回答“是什么”的原則性斷語多于回答“為什么”和“怎么辦”的具體性論證，演繹推理的“宏大敘事”多于經(jīng)驗抽象的路徑。究其原因有兩個。一是“全過程人民民主”提出的時間性特征，決定了展開深入的研究還需要逐步深化;二是作為政治概念的“全過程人民民主”，對于學(xué)術(shù)界來說，如何從學(xué)術(shù)上進行深入研究也有一個思考的過程。深入、系統(tǒng)的研究首先就需要界定其內(nèi)涵、框定其邊界。然后，以此為邏輯起點，結(jié)合現(xiàn)實的經(jīng)驗資源開展深入研究。

全過程人民民主是一種體現(xiàn)人民主權(quán)原則和政治實踐過程完整性的現(xiàn)代民主形態(tài)。全過程人民民主既是體現(xiàn)民主價值的具體形態(tài)，也是側(cè)重于政治過程完整性、連續(xù)性的民主形式，還是平等對待所有行為個體的民主形式。首先，在當(dāng)代中國的政治實踐中，全過程人民民主在性質(zhì)上是屬于社會主義性質(zhì)的民主，是對中國特色社會主義民主政治的新概括，體現(xiàn)了廣大人民群眾的意志和愿望;其次，全過程人民民主有著強有力的實踐性特征，它本身就是經(jīng)過長期實踐探索來的產(chǎn)物，具有很強的實踐取向和實踐價值，作為可運行、有著明確制度依據(jù)和具體實踐體系的民主，全過程人民民主是人民民主作為實踐形式的具體體現(xiàn);再次，全過程人民民主強調(diào)真實管用的目標(biāo)導(dǎo)向，確保人民能夠廣泛而有序地參與到政治和社會生活的全過程和各方面，滿足和實現(xiàn)人民群眾所盼所求。

（二）理解全過程人民民主的復(fù)合維度

“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！?sup>[10^]（P36）全過程人民民主從價值理念到制度結(jié)構(gòu)再到程序安排，都貫徹了這一要求并彰顯了這一價值追求。全過程人民民主是有本可溯、有制可循、有序可遵的理論形態(tài)和實踐模式。

第一，全過程人民民主堅持人民至上的鮮明價值導(dǎo)向。對中國共產(chǎn)黨來說，“真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾”^{[11]（P1300）}。作為沒有自身特殊利益的無產(chǎn)階級政黨，中國共產(chǎn)黨矢志不渝追求人民至上的價值理念，始終堅持把人民放在最高位置。全過程人民民主是從人民的視角出發(fā)而形成的理論形態(tài)和實踐模式，能夠在各個環(huán)節(jié)和各個方面保障人民群眾對人民民主的全過程參與，既有效實現(xiàn)對于人民群眾民主權(quán)利的維護，又能激發(fā)人們參與民主政治實踐的熱情，充分發(fā)揮民主實踐過程中的主體作用，做到“使群眾認(rèn)識自己的利益，并且團結(jié)起來，為自己的利益而奮斗”^{[12]（P1318）}。

第二，全過程人民民主具有結(jié)構(gòu)化的堅實制度支撐。民主價值和原則的實現(xiàn)需要具體的制度支撐，全過程人民民主背后蘊藏著深刻的“中國之制”的制度密碼。全過程人民民主在國家建構(gòu)和政權(quán)建設(shè)等方面構(gòu)建了人民代表大會制度這一根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度，為民主政治的實踐展開確立了制度框架。同時，全過程人民民主的運轉(zhuǎn)還需要中觀、微觀層面體制機制的保障，政府信息公開制度、民生實事人大代表票決制等多樣化制度載體。通過具體、明確的制度安排，能夠讓人民群眾在政黨、國家和社會的各個層面、各個渠道都獲得行使民主權(quán)利的路徑，真正保障了廣大人民群眾廣泛而有序地參與到全過程人民民主的實踐中來。

第三，全過程人民民主具有科學(xué)的可操作性程序安排。作為扎根中國大地的制度形態(tài)和治理機制，全過程人民民主是講求質(zhì)量效果、具有競爭力的民主模式，有效拓展了民主實現(xiàn)形式，詮釋了人民當(dāng)家作主的真諦，塑造了人民民主全過程有序運轉(zhuǎn)的良好態(tài)勢。在推進全過程人民民主的過程中，將民主程序貫穿于選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督全過程，形成民主程序上的閉環(huán)，確保全過程人民民主的所有要素應(yīng)有盡有、所有環(huán)節(jié)各司其職，以規(guī)范嚴(yán)整的全過程程序設(shè)計，實現(xiàn)民主過程的全覆蓋、全領(lǐng)域和全周期，更好尊重人民群眾的主體地位。

全過程人民民主是有鮮明價值訴求的民主，有完整制度程序的民主，有持續(xù)參與實踐的民主。一方面，民主政治設(shè)計構(gòu)建了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全部完整的民主過程和環(huán)節(jié);另一方面，通過“看得見、摸得著、可參與”的方式，人民群眾能夠具體地、現(xiàn)實地參與到國家政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，廣大人民的利益和愿望直接反映在黨和國家的各項政策當(dāng)中。而通過系統(tǒng)的制度構(gòu)造和明確的程序設(shè)計，民主原則能夠在具體的參與實踐中得到現(xiàn)實性轉(zhuǎn)化。

（三）全過程人民民主的時代價值

第一，全過程人民民主是對我國社會主義民主政治的最新概括。全過程人民民主是富有生命力和創(chuàng)造力的民主，事關(guān)黨和國家的前途命運和人民群眾的安居樂業(yè)，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對社會主義民主制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了新的高度?！叭嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！?sup>[10]（P11）更好協(xié)調(diào)和維護人民群眾的利益，保障人民當(dāng)家作主權(quán)利得到充分實現(xiàn)，維護社會公平正義，是全過程人民民主的價值所在。全過程人民民主進一步豐富完善了社會主義民主的內(nèi)容和形式，強調(diào)人民在國家和社會事務(wù)中廣泛、持續(xù)、多形式的參與，能夠保障人民充分表達(dá)政治意愿，更好滿足人民廣泛參與民主生活的要求。同時，全過程人民民主的發(fā)展適應(yīng)了廣大人民群眾行使人民當(dāng)家作主權(quán)利的要求，堅持為了人民、依靠人民和問計于民、問需于民，真正做到有效回應(yīng)人民訴求，切實解決人民生活所需。

第二，全過程人民民主是推進實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求。全過程人民民主體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨治國理政全部活動之中，覆蓋國家治理的各環(huán)節(jié)，貫通全面深化改革各方面，旨在保障和實現(xiàn)人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的廣泛權(quán)利，讓人民真正成為國家、社會和自己命運的主人。全過程人民民主能夠以高質(zhì)量、高效能的民主實踐提升國家治理現(xiàn)代化水平。“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”^{[13]（P168）}，全過程人民民主不是做擺設(shè)、圖形式。推進實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，需要通過發(fā)展民主的方式，形成發(fā)展的動力、釋放發(fā)展的能量。全過程人民民主將民主的價值目標(biāo)、體制機制、實踐手段等有效嵌入國家治理的各領(lǐng)域、各方面和各環(huán)節(jié)，即在中央、地方和基層等多層次，在政黨、政府、社會等多主體，從立法、選舉到國家政治生活和社會生活方方面面的公共事務(wù)，通過發(fā)揮人民群眾的主體性作用，激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力，有效激活國家治理的“神經(jīng)末梢”，將全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)共建共治共享的治理效能，不斷厚植推進國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)生動力。

第三，全過程人民民主是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的應(yīng)有之義。中國共產(chǎn)黨百年來秉承為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命，團結(jié)帶領(lǐng)中國人民歷經(jīng)不懈奮斗，實現(xiàn)了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍，確立了社會主義制度，帶領(lǐng)中國人民在實現(xiàn)站起來的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了富起來再到強起來的偉大飛躍，跳出了治亂興衰、循環(huán)往復(fù)的“歷史周期率”。全過程人民民主主張人民群眾在“選舉時有投票的權(quán)利”^{[14]（P13）}，在日常政治生活中“有持續(xù)參與的權(quán)利”^{[14]（P13）}，做到充分反映人民的具體意志、具體想法，實現(xiàn)人民的具體利益。全過程人民民主是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢必須回答的時代課題，是實現(xiàn)中民族偉大復(fù)興不可缺少的民主基礎(chǔ)和民主條件。

第四，全過程人民民主是對人類政治文明的新探索?！懊裰魇侨祟惖墓餐瑑r值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念”^[15]。當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，百年未有之大變局給世界帶來了極為廣泛、深刻和重大的影響，造成了世界局部的失序、失范和持續(xù)的不確定性，加上新冠肺炎疫情造成的疊加沖擊，各國民主政治面臨著族群撕裂、政治極化、否決政治和民粹興起等日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，治理失效、社會失序嚴(yán)重困擾著當(dāng)下的治理格局，人類需要更加多樣化的、建設(shè)性的民主思維和民主實踐。在國際格局面臨深刻變化的形勢下，全過程人民民主有效抓住了變局之“機”。全過程人民民主立足于人類關(guān)于民主的共同價值，時刻關(guān)注人民群眾的切身利益，重在建構(gòu)有序的社會結(jié)構(gòu)與動態(tài)的民主過程，有機地將整體利益與個體利益平衡起來，構(gòu)建了以發(fā)展、穩(wěn)定、權(quán)益為主軸的民主建設(shè)畫卷，展現(xiàn)了“中國之治”的鮮明優(yōu)勢。

二、全過程人民民主的制度基礎(chǔ)

民主從理想走向現(xiàn)實，最基本的依托就是建構(gòu)起能夠賦予民主行為者的制度遵循和行動規(guī)范?？陀^把握全過程人民民主的制度結(jié)構(gòu)、運作機理和程序安排，能夠更好地促進全過程人民民主的完善和發(fā)展。

（一）全過程人民民主的制度結(jié)構(gòu)

制度在全過程人民民主的發(fā)展過程中發(fā)揮著民主資源整合和要素配置的基礎(chǔ)性作用，民主功能的實現(xiàn)是民主制度運轉(zhuǎn)的結(jié)果。全過程人民民主不是抽象空洞的政治話語，有著堅實的制度支撐。

第一，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的根本政治原則。土地革命時期，中華蘇維埃共和國通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》《蘇維埃暫行選舉法》等法律法規(guī)確立了蘇維埃政權(quán)的民主制度?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定的工農(nóng)兵代表大會制度，要求“在蘇維埃政權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的工人，農(nóng)民，紅軍兵士及一切勞苦民眾和他們的家屬，不分男女，種族，宗教，在蘇維埃法律前一律平等，皆為蘇維埃共和國的公民”^{[16]（P220）}，肯定了工農(nóng)群眾所享有的各項政治、經(jīng)濟權(quán)利，體現(xiàn)了民主、平等的原則?！疤K維埃政府，便是革命的民眾自己選舉出代表，組織代表會議，做一般斗爭群眾的指導(dǎo)機關(guān)?！?sup>[17^]（P220）延安時期，中國共產(chǎn)黨高度重視民主政治建設(shè)，建立了具有抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的“三三制”政權(quán)，實行以“三三制”為原則的參議會制度，即“在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”^{[18]（P742）}，實行議員和代表的直接選舉。1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》將“三三制”政策以法律形式肯定下來。1949年召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“人民代表大會制度是新中國的根本政治制度”，“以人民代表大會制度來切實保證人民當(dāng)家作主”^{[19]（P75-78）}。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定了人民代表大會制度的根本內(nèi)容，以憲法的形式對人民代表大會制度進行了正式確認(rèn)。人民代表大會制度是全過程人民民主的主要制度載體。

第二，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國的基本政治制度，是從中國歷史文化和傳統(tǒng)中生長出來的新型政黨制度。這種新型政黨制度具有廣泛代表性和利益共同性，“有效避免了舊式政黨制度代表少數(shù)人、少數(shù)利益集團的弊端”^{[20]（P193）}，有助于人民根本利益的維護和實現(xiàn);具有制度包容性和目標(biāo)一致性，“有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端”^{[20]（P193）}，有助于整合社會資源、形成發(fā)展合力;具有運行規(guī)范性和治理有效性，“有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區(qū)域和集團利益決策施政導(dǎo)致社會撕裂的弊端”^{[20]（P193）}，有助于暢通多樣化的民意表達(dá)渠道。鄧小平強調(diào)：“共產(chǎn)黨員謹(jǐn)小慎微不好，膽子太大了也不好。一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總要好一些”^{[21]（P271）}，鮮明指出了我國政黨制度的特色。我國新型政黨制度堅持以人民的需求為立足點，依靠平等對話、協(xié)商交流的方式凝聚共識、解決問題，更好暢通人民的利益訴求渠道，有效實現(xiàn)了執(zhí)政與參政、領(lǐng)導(dǎo)與合作、協(xié)商與監(jiān)督的有機統(tǒng)一，保障黨和政府決策的科學(xué)化、民主化。

第三，民族區(qū)域自治制度作為一項基本政治制度，是有效保障少數(shù)民族人民當(dāng)家作主的重要制度，“是完全適合我國國情的解決民族問題的基本制度”^{[22]（P1834）}，是中國這樣一個統(tǒng)一多民族國家的正確選擇，更是發(fā)展全過程人民民主的重要制度依托，符合廣大少數(shù)民族同胞的共同心愿。新中國成立以來，國家頒布或修改了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等多部重要法律法規(guī)，為民族區(qū)域自治制度的實施提供了堅實的法治保障。在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地區(qū)實施民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族自己管理自己本民族和本地區(qū)事務(wù)、依法行使當(dāng)家作主權(quán)利，在實現(xiàn)國家統(tǒng)一的同時保障各族人民享有廣泛的民主權(quán)利。

第四，基層群眾自治制度是我國人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分，是發(fā)展全過程人民民主的基礎(chǔ)性工程。基層群眾自治制度能夠有效實現(xiàn)廣大人民群眾對基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的參與、決策、管理與監(jiān)督。為有效保障基層群眾當(dāng)家作主，依法建設(shè)好村民委員會、居民委員會，鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面，國家出臺并多次修改了《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。通過系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效人民當(dāng)家作主制度體系的構(gòu)建和運轉(zhuǎn)，基層群眾的首創(chuàng)精神得到有效尊重，切身利益得到切實維護，全過程人民民主在國家與社會層面都得到充分體現(xiàn)。加州大學(xué)中國數(shù)據(jù)實驗室開展的一項調(diào)查顯示：“當(dāng)受訪者被問及更愿意生活在中國的政治制度下還是其他國家的政治制度下，選擇中國政治制度的人所占比例在這一期間從70%增加到了83%?！?sup>[23^]這也印證了中國人民當(dāng)家作主制度體系是代表和維護最廣大人民利益、得到人民群眾充分認(rèn)可的制度。

（二）全過程人民民主的運作機制

良好的運作機制，是全過程人民民主持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

第一，民主選舉是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的有效形式。土地革命時期，毛澤東認(rèn)為必須使更多的工農(nóng)群眾積極參與蘇維埃的選舉，使他們認(rèn)識到“蘇維埃是群眾自己管理自己生活的政權(quán)，選舉蘇維埃代表是群眾最重要的權(quán)利”^{[24]（P286）}。1930年，閩西蘇維埃政府籌備處頒發(fā)了中國共產(chǎn)黨最早最實用的選舉法律——《閩西工農(nóng)兵代表會（蘇維埃）代表選舉條例》^{[25]（P97）}，規(guī)定閩西紅色政權(quán)所及之地，“年滿16歲以上的勞動男女均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”^{[26]（P159）}。抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在開辟并鞏固抗日革命根據(jù)地的同時，繼續(xù)尋求和探索中國的民主政治建設(shè)之路。1937年5月通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，確立了“普遍、自由、直接、平等”^{[27]（P129）}的選舉原則，并且將“直接選舉的層級由鄉(xiāng)一級提高到了縣和邊區(qū)一級，初步設(shè)計了一種不同于蘇維埃模式的議會制民主模式”^{[28]（P170）}。從1938年到抗日戰(zhàn)爭結(jié)束，邊區(qū)所屬縣、區(qū)、鄉(xiāng)進行了普選，先后召開了參議員大會，選舉產(chǎn)生了參議會常駐機構(gòu)和政府機構(gòu)^{[29]（P24）}，從而建立了與人民魚水相依的真正代表民意的各級政權(quán)。新中國成立后頒布了中華人民共和國第一部憲法，規(guī)定了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，“婦女有同男子平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)”^{[30]（P21）}，標(biāo)志著公民和選舉權(quán)和被選舉權(quán)在憲法上有了根本支撐。

第二，全過程人民民主注重維護人民日常政治生活中持續(xù)參與的權(quán)利。在民主協(xié)商方面，毛澤東強調(diào)：“國家各方面的關(guān)系都要協(xié)商”^{[31]（P325）}，“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的……可以叫它是個商量政府”，“你們有話盡可以講”^{[32]（P178）}。周恩來指出：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”^{[33]（P697）}。通過在人民內(nèi)部各方面進行廣泛協(xié)商，運用民主協(xié)商的方式匯集意見，著眼解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，達(dá)到增進共識、凝聚力量的良好效果?！耙屓罕娔芙?jīng)常表達(dá)自己的意見，在人民代表大會上，政協(xié)會議上，職工代表大會上，學(xué)生代表大會上，或者在各種場合，使他們有意見就能提，有氣就能出”^{[21]（P273）}。在民主決策過程中，“如果沒有民主，不了解下情，情況不明，不充分搜集各方面的意見，不使上下通氣，只由上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)憑著片面的或者不真實的材料決定問題，那就難免不是主觀主義的，也就不可能達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一行動，不可能實現(xiàn)真正的集中”^{[34]（P294）}。通過各種形式及渠道廣泛聽取人民群眾的意見，使決策全過程、各環(huán)節(jié)都向民眾開放，讓人民參與到公共決策的具體過程。在民主管理方面，保障人民行使民主管理權(quán)利是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的顯著標(biāo)志。民主監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈”^{[35]（P1118）}，通過民主監(jiān)督，人民群眾能夠以負(fù)責(zé)任的態(tài)度和敢為的民主監(jiān)督意識，依法對國家各級代表機關(guān)和公職人員進行監(jiān)督，確保黨和國家權(quán)力始終為人民謀利益。

第三，合理的運作機制塑造了全過程人民民主充分完善的政治形態(tài)，提供了全過程人民民主實踐的現(xiàn)實基礎(chǔ)。中國特色社會主義進入新時代，中國共產(chǎn)黨出臺了《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等法規(guī)制度文件，持續(xù)推進人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化，人民當(dāng)家作主的運作機制日益完善，全方位的人民民主運作機制得到完善。全過程人民民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家的有效形式，適應(yīng)了“擴大人民有序政治參與”^{[10]（P37）}的要求，實現(xiàn)了對豐富民主的形式和民主渠道的擴展，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“確保人民享有更加廣泛、更加充分、更加真實的民主權(quán)利”^[36]（P9）。

（三）全過程人民民主的程序安排

全過程人民民主以實現(xiàn)人民群眾的利益為出發(fā)點和落腳點，推動全過程人民民主的發(fā)展保持科學(xué)有序的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，必須形成可操作的程序安排，確保所有的技術(shù)要素都不能少。規(guī)范合理的民主程序設(shè)計是發(fā)展全過程人民民主的內(nèi)在要求。用法律的形式規(guī)定人民群眾基本權(quán)利是中國式民主的鮮明特征，中華蘇維埃政權(quán)成立之前，為了籌備全國蘇維埃代表大會，頒布了《中國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會選舉條例》《中國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會蘇維埃區(qū)域選舉暫行條例》《中國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）第一次全國代表大會反動統(tǒng)治區(qū)域選舉法公函》，以明確的法律條文規(guī)定了工農(nóng)群眾參加選舉的選舉比例、產(chǎn)生區(qū)域及選舉程序等要求。選民登記、確定工農(nóng)代表比例、劃分選舉單位、公布候選人名單、注意婦女當(dāng)選等一系列具體措施，有效保障了民主實踐的展開。延安時期，1941年通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》詳細(xì)規(guī)定了投票可根據(jù)各地情況采取“背箱子”“投豆子”“乍胳膊”^{[37]（P212-213）}三種方法開展，為保證更加廣泛的選民參加選舉，還設(shè)立了流動投票箱，這些措施使得陜甘寧邊區(qū)參選率相當(dāng)可觀，如“陜甘寧邊區(qū)的兩次選舉參選率達(dá)80%，一些地方更是達(dá)到了95%”^{[19]（P74）}。1953年頒布的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，確立了適合我國國情的人大代表選舉原則和制度。現(xiàn)行的選舉法專門規(guī)定了人民代表大會代表的選舉程序，如直接選舉的投票組織方式，本著方便選民的原則，可以設(shè)立投票站或召開選舉大會進行選舉，“因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票”，還規(guī)定要求全國和地方各級人民代表大會代表選舉時，“一律采用無記名投票的方法”、“應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處”^[38]。

在領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革的實踐進程中，中國共產(chǎn)黨不斷總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，形成了一整套簡便、易行、規(guī)范的民主程序，保證了全過程人民民主能夠有效運轉(zhuǎn)，“正式的、具體的程序和機制，能夠保證制度落實”^[39]。此外，全過程人民民主的程序安排體現(xiàn)在于協(xié)商民主的建設(shè)之中，體現(xiàn)在立法、管理和監(jiān)督的過程之中。黨的十九屆四中全會要求健全“選舉制度和議事規(guī)則，完善論證、評估、評議、聽證制度”^{[40]（P11）}。最新修訂的《中華人民共和國立法法》規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，“保障人民通過多種途徑參與立法活動”^{[41]（P18）}。全過程人民民主通過嚴(yán)格按照規(guī)范的程序技術(shù)，把人民民主理念轉(zhuǎn)化為生動的實踐，形成獨具特色的人民廣泛有序參與的體制機制，保障人民能夠生動、具體的參與到國家政治生活和社會生活的全過程、各環(huán)節(jié)，讓人民群眾通過豐富多樣的形式在具體的參與實踐中表達(dá)自身的意愿、發(fā)揮自身的作用，有效促進了人民民主的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，推動社會主義民主政治的規(guī)范化、程序化和科學(xué)化。

三、新時代新征程持續(xù)推進全過程人民民主

馬克思指出：“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”^{[42]（P281）}。新時代中國特色社會主義民主政治發(fā)展，既是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的內(nèi)在要求，也將體現(xiàn)探索符合人類發(fā)展的民主形式的中國智慧。全過程人民民主必將隨著時代的發(fā)展而不斷地完善自己、發(fā)展自己。

第一，堅持將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機結(jié)合起來。中國特色社會主義民主政治發(fā)展，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一。推進全過程人民民主，首要政治前提就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)決定著全過程人民民主的生命力，要牢牢把握黨領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主這條主線，在各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)不斷發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)作用在具體民主過程中得到有效發(fā)揮，保障黨關(guān)于民主政治建設(shè)的理念、方略和目標(biāo)得到切實貫徹，推動全過程人民民主的價值理念、運行程序、規(guī)范要求等得到不斷落實。同時，要高度重視并不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，“繼續(xù)提高黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度的效力層級，鞏固和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”^[43]。中國共產(chǎn)黨發(fā)展全過程人民民主的根本目的是為了造福人民，在推進全過程人民民主的過程中，要不斷“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中”^{[10]（P22）}，創(chuàng)造人民當(dāng)家作主權(quán)利充分實現(xiàn)的具體形式，“使人民有更多的民主權(quán)利”^[44]（P9），為人民當(dāng)家作主制度體系的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)增添動力。

第二，堅持將高揚民主共同價值和全過程人民民主的中國特色結(jié)合起來?！懊裰魍瑯邮歉鲊嗣竦臋?quán)利，而不是少數(shù)國家的專利”^[45]（P6）。人類的政治發(fā)展不是單向的、線性、簡單的，而是多樣化的、曲折的、豐富的。發(fā)展全過程人民民主要把高揚人類民主政治的共同價值和全過程人民民主的特殊價值結(jié)合起來。一方面，要在尊重世界民主多樣性和特殊性的基礎(chǔ)上高揚人類在民主的共同價值，始終堅持民主這一不可逆轉(zhuǎn)的歷史發(fā)展潮流，要看到全過程人民民主和西方民主有很多相通之處，他們都強調(diào)依法保護人的自由和尊嚴(yán)，都重視對權(quán)利運行的監(jiān)督和公開透明的要求。要高揚人類民主政治的共同價值，尊重每個人自由而全面的發(fā)展，維護人民福祉。另一方面，要客觀認(rèn)識全過程人民民主的歷史情境，持續(xù)關(guān)注廣大人民群眾的民主參與，發(fā)展富有真實性、廣泛性和有效性的全過程人民民主，努力畫好民心民意同心圓。同時，從人類政治文明發(fā)展出發(fā)，積極向國際社會傳播中國全過程人民民主的理論、制度與經(jīng)驗，“為解決人類問題貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案”^{[46]（P152）}。

第三，堅持將制度的建構(gòu)和制度建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)結(jié)合起來。全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨探索社會主義民主政治建設(shè)規(guī)律、順應(yīng)廣大人民群眾民主訴求的生動體現(xiàn)，推動全過程人民民主發(fā)展行走深走實，要把全過程人民民主制度建構(gòu)和制度建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)有機協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。制度是管根本、管長遠(yuǎn)的，缺乏現(xiàn)實制度支撐，民主就沒有根基，要堅持用制度為全過程人民民主提供保障。要著眼全過程人民民主發(fā)展的要求，通過制度規(guī)范將人民意志與國家意志結(jié)合起來。要著力堅持和完善符合人民利益、代表人民利益、維護人民利益的全過程人民民主制度體系，更好支持和保證人民當(dāng)家作主，解決民主實踐中矛盾突出和深層次的困難問題。要及時總結(jié)全過程人民民主制度的實踐經(jīng)驗，通過改革創(chuàng)新破除阻礙全過程人民民主制度建設(shè)過程中的不合理因素，把發(fā)展全過程人民民主實踐層面所得來的具體經(jīng)驗及時凝練上升為制度成果，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的全過程人民民主制度體系。要積極關(guān)注全過程人民民主發(fā)展的難點、痛點和堵點問題，及時把群眾關(guān)心關(guān)切的全過程人民民主發(fā)展事項提上制度安排日程，增強全過程人民民主發(fā)展的及時性、系統(tǒng)性、預(yù)見性、有效性和穩(wěn)定性。

第四，堅持將吸收人類政治文明有益成果與保持自身民主探索獨立性結(jié)合起來。民主的實現(xiàn)形式是豐富多樣的，必須創(chuàng)造性地形成適合自身歷史文化與傳統(tǒng)的民主形式。我們“不能要求有著不同文化傳統(tǒng)、歷史遭遇、現(xiàn)實國情的國家都采用同一種發(fā)展模式”^[47]，多樣性是人類政治文明魅力所在。只有實施具有競爭性的政治制度模式，并不斷創(chuàng)新民主模式和提升民主效能，才能保持民主制度不斷向前發(fā)展。發(fā)展好全過程人民民主是走好中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的重要表現(xiàn)，要在尋找適合自身國情的民主發(fā)展目標(biāo)、模式和實現(xiàn)道路的基礎(chǔ)上，站在人類政治文明的高度，積極樹立世界眼光，主動拓展國際視野，善于吸收人類政治文明的有益成果。同時，要堅持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展的原則，始終保持民主建設(shè)、民主探索和民主發(fā)展的獨立性，選擇和建構(gòu)適合自身國情的民主發(fā)展道路。“中國共產(chǎn)黨和中國人民扎根中國大地、借鑒人類文明優(yōu)秀成果、獨立自主實現(xiàn)國家發(fā)展的大政方針必須長期堅持”^[48]（P6）。推進全過程人民民主應(yīng)堅持實事求是的態(tài)度吸收借鑒發(fā)達(dá)民主政治模式的有益成果，融會貫通，促進全過程人民民主在交流互鑒、在求同存異中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在學(xué)習(xí)借鑒的過程要堅持取長補短和獨立自主的原則，“決不能脫離中國具體實際而盲目照抄照搬”^[49]。

全過程人民民主是理論的，更是實踐的，其鮮明的導(dǎo)向就是立足實踐并在實踐中發(fā)展完善。適應(yīng)新時代民主政治建設(shè)的新要求，深入推進全過程人民民主可以在立法民主、協(xié)商民主和基層民主等若干方面實現(xiàn)重點突破，實現(xiàn)綱舉目張的重要作用。立法民主是全過程人民民主的重要組成部分。立法是國家政治生活中的一件大事，創(chuàng)造更多條件讓人民群眾充分參與立法過程是發(fā)展全過程人民民主的應(yīng)有之義。黨的十八大以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，充分踐行科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求，把全過程人民民主的要求落實到立法工作的具體環(huán)節(jié)。例如，基層立法聯(lián)系點的建設(shè)構(gòu)成了人民群眾參與立法工作、回應(yīng)人民群眾法治需求的制度化形式?！敖刂?021年7月，全國立法聯(lián)系點擴大到22個，涉及21個?。▍^(qū)、市），覆蓋2/3全國省份，輻射帶動各省、設(shè)區(qū)的市立法聯(lián)系點如雨后春筍般發(fā)展”^[50]，實現(xiàn)了立法工作飛入尋常百姓家。協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。推進協(xié)商民主，重點要實現(xiàn)政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的新突破，不斷拓展協(xié)商空間、深化協(xié)商議題、擴大協(xié)商覆蓋面，彰顯全過程人民民主的獨特價值?；鶎用裰髋c群眾的聯(lián)系最直接、最廣泛，是“人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑”^{[51]（P30）}，構(gòu)成了推進全過程人民民主的基礎(chǔ)和重要切入點，是推進全過程人民民主發(fā)展的“最后一公里”，也是“靠前一公里”。發(fā)展全過程人民民主，要堅持尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，大力推進基層民主建設(shè)?！盎鶎用裰髟浇∪?，社會越和諧”^[52]。

作為中國共產(chǎn)黨在開辟中國式現(xiàn)代化道路上的偉大創(chuàng)造，全過程人民民主堅守了社會主義民主的本質(zhì)要求，真正廣泛體現(xiàn)了廣大人民群眾的意志，真實反映了我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)，為中國特色社會主義民主政治不斷向前發(fā)展注入了強勁動力，向世界展現(xiàn)出“中國之治”的獨特優(yōu)勢。發(fā)展全過程人民民主是一項整體工程、長期工程，要堅持和加強黨對推進全過程人民民主的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，堅持民主集中制，遵循中國特色社會主義民主政治建設(shè)規(guī)律，把握好推進全過程人民民主的時代和實踐要求，不斷煥發(fā)全過程人民民主的生機與活力，為促進全人類政治文明的進步作出更大貢獻(xiàn)。

全過程人民民主要適應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，按照立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，以讓老百姓過上好日子作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，補齊民生保障短板、解決好人民群眾急難愁盼問題，不斷推進社會治理創(chuàng)新，具體地讓每一個人都都有獲得感、幸福感和安全感。

民主是人類共同價值。東方的民主、西方的民主，大國的民主、小國的民主，單一民族的民主、多民族的民主，都是民主共同價值的具體實踐、具體探索。但民主又是特殊的，不同地域、不同國家、不同民主，不同發(fā)展階段，民主的制度結(jié)構(gòu)、程序設(shè)計、觀念文化都是不同的，各個民族都將走向民主，但每個民族的走法是不同的。不存在純粹單一的民主模式，只存在共同價值規(guī)范下的多樣性的民主探索。

全過程人民民主是有理論指導(dǎo)的制度實踐。民主理論確立民主的價值、民主的原則、民主的制度構(gòu)造等，但民主要成為信仰、具有吸引力，還需要使價值有具體的支撐，使原則能夠落地?，F(xiàn)實的民主，實踐的民主，是依靠結(jié)構(gòu)化制度、持續(xù)性運作的民主。有理論指導(dǎo)的民主，是有方向的、有遵循的、有序的民主。有實踐的民主，則是鮮活的、充滿生機的、能夠為理論發(fā)展提供強大生命力的民主。

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責(zé)任編輯：王篆

The Whole-Process Peoples Democracy： Contemporary Values， Institutional Foundation and Implementation Possibilities

Chen Jiagang， Qu Zheng

Abstract：The whole-process peoples democracy is hailed as a new theoretical development in Chinas socialist democratic politics following?the?Partys?18th?National?Congress.?It is the practice and exploration of the CPC on the new form of human political civilization under the great changes that have not been seen in a century，the realistic logic of promoting the modernization of national governance and the inherent demands to realize the Chinese Dream of great national rejuvenation.?Over the past hundred years， the whole-process peoples democracy has solid institutional support， standardized operation mechanism and specific program design. It is the most extensive， real and effective form of democracy. It not only highlights the remarkable characteristics of Chinas socialist democratic political development， but also highlights the common values of all mankind.To promote the whole-process peoples democracy from a new historical starting point， we should adhere to the unity of the Partys leadership， the peoples ownership of the country and the rule of law， and actively promote it in a targeted， step-by-step and focused manner in order to meet the peoples yearning for a better political life in the balance between ideal and reality， universality and particularity， and system and practice.

Keywords：the whole-process peoples democracy，?electoral democracy，?deliberative democracy，?democratic procedures