從行政機(jī)構(gòu)到科研機(jī)構(gòu)：錢塘江河口潮患災(zāi)害防治的制度建設(shè)

李海靜

(浙江水利水電學(xué)院，杭州 310018)

1 引言

錢塘江素以壯美涌潮奇觀聞名古今中外，同時也威脅著兩岸平原安全。其南北兩岸的蕭紹平原、杭嘉湖平原因地勢低于錢塘江涌潮高潮位2—4米，一直依賴海塘保護(hù)。一旦海塘坍損特別是北岸海塘，咸潮倒灌，隨內(nèi)河直達(dá)太湖平原，造成大片良田鹽堿化，極大影響賦稅重地蘇、松、常、杭、嘉、湖地區(qū)糧食安全。明丘濬在《大學(xué)衍義補(bǔ)》中曾談道：“韓愈謂賦出天下而江南居十、九。以今觀之，浙東、西又居江南十、九；而蘇(州)、松(江)、常(州)、嘉(興)、湖(州)五府，又居兩浙十、九?！盵1]為保障國家賦稅收入，錢塘江海塘工程受到歷代朝廷的重視，至清代發(fā)展成為國家工程，以國庫帑金修筑魚鱗海塘，以抗御潮患災(zāi)害，保護(hù)兩岸平原安全。

錢塘江河口段潮患災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)史料記載統(tǒng)計(jì)，自618年至1949年的1331年間，有史可稽的洪潮漫溢災(zāi)禍227次，平均6年一次；其中，明、清及民國時期(1388—1949)更為頻繁，平均3年一次。特大潮災(zāi)發(fā)生時，范圍遍及杭、嘉、湖、紹、寧各府[2]。明萬歷十五年(1587)七月二十一日寅時(凌晨3—5點(diǎn))，錢塘江風(fēng)潮大起，暴雨如注。此次潮災(zāi)沖毀海鹽縣縣城城樓、民房廬舍無數(shù)，海塘盡被沖圯，咸潮入侵內(nèi)陸，田禾盡毀[3]?！俺绲澰昶咴氯晌?，杭、嘉、紹三府海嘯，壞民居數(shù)萬間，溺數(shù)萬人，海寧、蕭山尤甚”([4]，頁1597)。

為防御潮患災(zāi)害，自唐代起便建立起由地方政府負(fù)責(zé)的海塘管理機(jī)制。近現(xiàn)代以來，受西方三權(quán)分立思想影響，展開塘制改革。1949年后，在沿革以往組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)錢塘江防治工程的現(xiàn)實(shí)需求，逐步建立起行政管理與科學(xué)研究相分離的制度體系。

本文以錢塘江管理體制變革為考察對象，以不同歷史時期管理體制與管理機(jī)構(gòu)的沿革、變遷為研究內(nèi)容，梳理涉水流域管理機(jī)制與管理體制的構(gòu)建、轉(zhuǎn)變與發(fā)展的歷史脈絡(luò)，以史為鏡，探究行業(yè)性、專業(yè)性特征極為明顯的流域水利管理、科研工作應(yīng)遵循的原則和理念。

2 近現(xiàn)代首次塘制改革

自唐開元年間，史料中出現(xiàn)了有關(guān)防潮患的最早記載。由唐代地方縣令主持海塘建設(shè)，至宋代改由兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)史、知州(府)主持，其中宋景祐年間(1034—1038)張夏以工部郎中出任兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)使，全面負(fù)責(zé)海塘修筑工程，并特設(shè)捍江指揮，2000士兵專門負(fù)責(zé)采石維護(hù)江塘。至南宋，設(shè)置修江指揮，后又增設(shè)修江司、修江所。至明代，明政府敕命巡撫侍郎、通政司通政、布政使等大員主理海塘事宜，地方由按察使司的副使專管水利([4]，頁2077)。至清代，清政府在杭州、嘉興、紹興三府各設(shè)立海防同知(副知府)一名，負(fù)責(zé)海塘維護(hù)及防御倭寇。

清康、雍、乾三朝，錢塘江海塘建設(shè)成為國家工程，以國庫帑金修筑魚鱗石塘，并派官兵駐守。至清末，隨著國力的衰退，加之水利建設(shè)糜費(fèi)且滋生腐敗，出現(xiàn)了中國近代史上首次塘制改革，即清末塘制改革。

1908年11月，浙江巡撫增韞(1)增韞，字子固，蒙古族鑲黃旗人，附生出身，1908年升任滿清最后一任浙江巡撫。提出改革塘制，仿照西方三權(quán)分立制度，展開塘制改革，以抑制日益嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)臃腫和貪腐問題，具體措施如下：設(shè)立海塘工程總局作為專門海塘管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立海塘巡警局和塘工議事會作為監(jiān)督制衡機(jī)構(gòu)；同時制定頒布《浙江海塘工程總局章程》《浙江海塘巡警局章程》及《浙江塘工議事會章程》[5，6]。

海塘工程總局是辦理一切海塘工程的總機(jī)關(guān)，由浙江巡撫直接管轄，具體內(nèi)容為[7]：(1)海塘工程總局負(fù)責(zé)具體工程建設(shè)，但不參與工程決策；(2)總局內(nèi)設(shè)測繪所和工程隊(duì)；(3)管轄范圍自仁和縣(2)仁和縣，今杭州市。烏龍廟至海寧州談仙嶺，共51堡(圖1)，合計(jì)975個字號(3)錢塘江海塘字號是以《千字文》為藍(lán)本，去除其中不吉利的字，編制海塘字號。參見參考文獻(xiàn)[5]。(每號二十丈)，加之大、小山圩海塘共一千一百五十六丈。

圖1 錢塘江邊的堡[8]

海塘巡警局在裁撤三防同知(4)1733年設(shè)立三防同知，分別指東、中、西三防，其管轄范圍如下：東防同知管轄自仁和十七堡至南門外三十三堡(今海寧尖山鎮(zhèn)海廟)，中防同知管轄戚井村十二堡向東至翁家埠十七堡，西防同知管轄自錢塘烏龍廟一堡至戚井村十二堡。參見參考文獻(xiàn)[9]。、守備及以下弁兵的基礎(chǔ)上組建而成?！墩憬Ｌ裂簿终鲁獭芬?guī)定[10]，海塘巡警局負(fù)責(zé)執(zhí)行巡警事務(wù)，稽查防護(hù)海塘的機(jī)關(guān)，隸屬于浙江全省警務(wù)處，受海寧州監(jiān)督；要向海塘工程總局報告其所稽查防護(hù)事務(wù)；巡警局下設(shè)六個巡所，分駐在李家埠、翁家埠、戴家石橋、鎮(zhèn)海塔、念里亭、尖山等六汛(5)自清代雍正時期起，錢塘江海塘實(shí)行分縣管理，并形成了自上而下的專職專人負(fù)責(zé)制；劃分海塘塘段為汛、堡、防三個等級管理網(wǎng)絡(luò)，劃段分區(qū)由政府派官兵負(fù)責(zé)管理?！把础睘樽畹鸵患墸鶕?jù)清代兵制而來。清代凡千總、把總、外委所統(tǒng)率的綠營兵均稱“汛”，其駐防巡邏的地區(qū)稱“汛地”。六汛為海塘工程總局所設(shè)。見參考文獻(xiàn)[11]第490頁。。

1911年6月24日，朝廷批準(zhǔn)浙江巡撫增韞奏請將海塘巡警局改編為海塘警察公所，以減少臃腫的人員編制，改設(shè)立警察官(1人)，警察長(6名)，書記(2名)，教練員(3員)，另從海塘工程總局工程隊(duì)六汛中挑選正兵30名充任警察；仍下設(shè)6個警察分所分駐六汛，每汛挑選排長1名充任海塘警長，其中，李家埠、戴家石橋、鎮(zhèn)海塔各配備警察4名，翁家埠、念里亭、尖山各配備警察6名。鹽平汛改為隸屬乍浦海防同知，南岸山陰、會稽、蕭山3縣塘工，由當(dāng)?shù)赝七x的塘工董事負(fù)責(zé)。

塘工議事會設(shè)立于海寧州內(nèi)，負(fù)責(zé)監(jiān)督海塘工程總局和海塘巡警局的工作。《浙江塘工議事會章程》規(guī)定[12]：塘工議事會屬于地方特設(shè)的議事機(jī)構(gòu)，旨在對海塘工程總局指陳塘工利弊，修筑海塘及變，審查工程總局之預(yù)算、決算及購置材料款目；對海塘巡警局有曠棄職務(wù)或擾害地方之情形，可以隨時質(zhì)問巡警局，以資糾正，情節(jié)嚴(yán)重者，具報海寧州或警務(wù)處查辦。

塘工議事會設(shè)議長、副議長各1員，議紳10員，書記2員。其中，議紳由海塘工程總局所管六區(qū)中距離海塘20里以內(nèi)區(qū)域范圍選舉公證明達(dá)的士紳2人充任；議長、副議長由議紳互選充任；書記由議長在議紳中推薦，需經(jīng)多數(shù)議紳認(rèn)可。值得注意的是，議事會除書記外，皆為名譽(yù)職位，且無薪水。也就是說，塘工議事會成員為熱衷服務(wù)地方事業(yè)、德高望重的士紳義務(wù)充任，這樣可以避免利益勾連，有助于更好發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)。

綜上所述，1908年浙江巡撫增韞開展的塘制改革，為錢塘江海塘工程管理著力構(gòu)建了一個權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)分明的地方管理體系，希望實(shí)現(xiàn)裁員及海塘管護(hù)的清廉、高效運(yùn)行，其設(shè)立的海塘工程總局、海塘巡警局、塘工議事會符合西方三權(quán)分立的組織架構(gòu)，在相互制衡中實(shí)現(xiàn)海塘的高效管護(hù)，杜絕或減少腐敗。但我們也要看到，以上三個權(quán)利機(jī)構(gòu)分屬于不同層級的主管部門，海塘工程總局隸屬于浙江巡撫，海塘巡警局隸屬于全省警務(wù)處，海塘議事會隸屬于地方特設(shè)議事機(jī)構(gòu)，三者的政治地位處于不同層級。在等級森嚴(yán)的清末，作為民間組織的塘工議事會恐很難指摘前兩者。當(dāng)然，文件中明確規(guī)定海塘工程總局不參與海塘修筑決策，是杜絕腐敗的明智之策。同時，該項(xiàng)管理制度形成于清朝末年，可視為地方公共事務(wù)管理民主化改革的典范，反映了清末官方政治體制在機(jī)構(gòu)管理方面所做的嘗試和調(diào)整。

3 專門行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立

民國時期，在西方思潮的影響下，探求政治體制改革已滲透到中國社會的多個領(lǐng)域。錢塘江南北兩岸海塘管理體制也受此影響而持續(xù)變革。民國初期，依據(jù)重新調(diào)整的浙江地區(qū)行政區(qū)劃(6)自1912年起，浙江省對所轄縣進(jìn)行多次區(qū)劃調(diào)整，將仁和、錢塘兩縣并稱杭縣；山陰、會稽兩縣并稱紹興縣；嘉興、秀水并稱嘉禾縣；吳程、歸安并稱吳興縣。參見參考文獻(xiàn)[13][14]。，結(jié)合海塘工程建設(shè)和管理需要，海塘管理逐步由原來的官員治水走向了專家治水。

1912年，浙江在原海塘工程總局的基礎(chǔ)上重組海塘工程局，全面改革北岸海塘管理體制。新改組成立的海塘工程局，隸屬于浙江省行政公署，實(shí)行局長負(fù)責(zé)制；工程局管理區(qū)域范圍不變，共51堡；將六汛裁撤，改為甲、乙、丙、丁四區(qū)(區(qū)亦如下設(shè)的分局)，每區(qū)設(shè)置區(qū)官一名，并設(shè)有監(jiān)工、收料等職位；每區(qū)下設(shè)四叚，每叚有管理工一人，工目二人，工夫4—8人，統(tǒng)一由區(qū)官負(fù)責(zé)管理；原有海塘警察裁撤[15]。1913年成立浙江海塘測量處，實(shí)測沿塘形勢、水位和流量等。次年，設(shè)立鹽平塘工分局，負(fù)責(zé)海鹽、平湖兩縣塘工，同年改分局為專局，隸屬于浙江省行政公署。1916年，海寧塘工總局改為海寧海塘工程局和鹽平海塘工程局?？梢?，錢塘江沿線海塘管理機(jī)構(gòu)的級別被提升，形成區(qū)域性平行主管單位。

與其相對的南岸海塘一直分屬于紹興、蕭山兩縣負(fù)責(zé)維護(hù)管理。1912年，南岸設(shè)置塘閘局，統(tǒng)一兩縣境內(nèi)塘閘的歲修及管護(hù)職責(zé)。同時，設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)機(jī)制，凡遇大修，由省里派專人組建臨時機(jī)構(gòu)開展建設(shè)，工程結(jié)束即撤走[16]。歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)調(diào)整后，1926年設(shè)立紹蕭塘閘工程局，將原兩縣塘閘局改為東、西管理處，下設(shè)了13個工段，負(fù)責(zé)日常維護(hù)和管理事務(wù)；局長由浙江總司令和省長委派?？梢?，該局行政級別很高，且受到省府重視。

民國以來，軍閥混戰(zhàn)，無暇顧及海塘，加之江道變遷所引發(fā)的南岸坍江不斷，南沙大堤內(nèi)已形成的市鎮(zhèn)受到嚴(yán)重威脅。1927年南京國民政府成立后，錢塘江防治即成為浙江首要政務(wù)。同年，第21次浙江省省務(wù)會議上通過：將海寧海塘工程局、鹽平海塘工程局、紹蕭紹閘工程局、海塘測量處四機(jī)構(gòu)裁撤，改組為錢塘江工程局，統(tǒng)一南北兩岸海塘管轄權(quán)，作為浙江省政府直屬單位，負(fù)責(zé)錢塘江江岸及浚治事務(wù)[17]。此次機(jī)構(gòu)重組后，錢塘江工程局的工作職責(zé)不再限于海塘管護(hù)，而是要探求錢塘江治本之策[18]。該局實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，局長由省政府直接任命，局內(nèi)設(shè)立參事會，下設(shè)總工程處和總務(wù)科[17]。曾留學(xué)日本專修土木工程的林大同(7)林大同(1880—1936)，原名祖同，字同莊，浙江瑞安人。1909年畢業(yè)于日本東京帝國大學(xué)土木工程科。被任命為首任局長。與此同時，各工務(wù)處均選聘專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人[19]。

1928年，國民政府要求全國各地統(tǒng)一設(shè)置水利局。浙江省建設(shè)廳向省務(wù)委員會提出“擴(kuò)充錢塘江工程局，組建浙江省水利局”的提議，設(shè)立浙江省水利局，同時成立杭海段和鹽平段海塘工程處、紹蕭段塘閘工程處，負(fù)責(zé)辦理塘岸工程[19]。自此，錢塘江工程局改組為浙江省水利局，隸屬于浙江省建設(shè)廳。

為加強(qiáng)對海塘工程的監(jiān)督管理，浙江省政府于1928年3月組建成立浙西水利議事會，該機(jī)構(gòu)代浙江省政府行使監(jiān)督、指揮、保管浙西水利經(jīng)費(fèi)及興辦水利建設(shè)事宜。議事會設(shè)成員16名，由浙西及與興辦水利相關(guān)的杭州市及其周邊15個縣推舉產(chǎn)生，要求具有水利專業(yè)學(xué)習(xí)或從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員擔(dān)任[20](8)浙西水利經(jīng)費(fèi)由議事會常駐委員保管，并存入省政府指定銀行進(jìn)行保管。經(jīng)費(fèi)來源于浙西民眾的額外負(fù)擔(dān)，又地丁附捐、百貨附捐、絲苗附捐等由各縣局上報財(cái)政廳，再按月?lián)馨l(fā)到議事會。參見參考文獻(xiàn)[21]。。作為政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其組織架構(gòu)深受三權(quán)分立思想的影響。

為應(yīng)對險情，省府會設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)，開展搶險工程。如：1930年7月，錢塘江海塘四、五工區(qū)出現(xiàn)險情。省建設(shè)廳廳長石瑛(9)石瑛(1879—1943)，字蘅青，祖籍湖北。1904年被選派留學(xué)比利時學(xué)習(xí)鐵路專業(yè)，隨后又赴法國、英國留學(xué)。1905年，加入中國同盟會。曾任國立武昌大學(xué)校長、國民黨一大中央委員、南京市市長等，被譽(yù)為“民國第一清官”。1928年，任湖北省建設(shè)廳廳長，與民政廳廳長嚴(yán)重、財(cái)政廳廳長張難先意氣相投，被稱為“湖北三怪”。提請?jiān)O(shè)立錢塘江塘岸工程處，任命林大同為處長。同月，機(jī)構(gòu)在海寧正式成立，并將杭海、鹽平、紹興3段險塘劃入其下轄修防所。

分析本次機(jī)構(gòu)調(diào)整，除海塘出險的自然因素外，上層政派斗爭也是動因之一。1930年石瑛被任命為浙江省建設(shè)廳廳長，上任伊始便辭退“報酬甚巨而無所事事外籍水利專家”，即水利局總工程師的奧籍人白郎都(Ludwig Brandl)。1931年1月，浙江省政府委員會第452次會議通過決議，再次將塘岸工程處并回浙江省水利局，修復(fù)所恢復(fù)舊制[22]，任命曾留學(xué)美國專修水利的張自立擔(dān)任局長兼總工程師，圖2為1935年水利局職員合影。作為政府毛細(xì)血管的下一級執(zhí)行機(jī)構(gòu)人事變動映射出政府高層派系斗爭，20世紀(jì)30年代親英美派開始走上中國歷史舞臺。

圖2 1935年浙江省水利局職員合影

機(jī)構(gòu)的變革與調(diào)整不僅受到領(lǐng)導(dǎo)層變動的影響，也受江岸現(xiàn)實(shí)狀況及政府財(cái)政情況的影響。1935年曾將杭海、鹽平兩個工程段合并為杭平段海塘工程處。1936年因國庫支出困難，省水利局被改組為建設(shè)廳水利工程處[23]。1937年2月再次恢復(fù)水利局，下設(shè)水文測量隊(duì)、測候所、杭平段海塘工務(wù)所和紹蕭段塘閘工務(wù)所?？箲?zhàn)爆發(fā)，所有機(jī)構(gòu)精簡，海塘修筑維護(hù)工作改由屬地各縣負(fù)責(zé)。

日偽政權(quán)曾于1938—1946年間設(shè)立“浙江省塘工水利局”。受戰(zhàn)爭影響，錢塘江南北兩岸海塘成為敵我雙方作戰(zhàn)的掩體，無暇修繕，加之1938年的大潮汛，海塘潰決，海水內(nèi)灌，兩岸百姓深受咸水之苦?？箲?zhàn)結(jié)束后的1946年1月，恢復(fù)省水利局，并先行成立緊急搶修臨時工程處，由馮旦(10)馮旦(1896—1967)，江蘇人，畢業(yè)于河海工程專門學(xué)校。1940—1949年，任國民政府經(jīng)濟(jì)部水利委員會委員、水利部駐贛閩浙區(qū)視察工程師；1946年兼任浙江省海塘緊急搶修臨時工程處總工程師。因搶修海塘工程功績卓著，獲金質(zhì)水利勛章。見參考文獻(xiàn)[11]第535頁。任主任，主持搶修工程。同年7月，搶修工程結(jié)束，成立浙江省塘工委員會。此時，錢塘江海塘工程引起蔣介石的關(guān)注，美援物資、技術(shù)專家匯聚于此，成為當(dāng)時首屈一指的國家工程。

1947年，國民政府行政院核準(zhǔn)設(shè)立錢塘江海塘工程局，受水利部及浙江省塘工委員會指導(dǎo)，負(fù)責(zé)海塘修復(fù)和護(hù)岸工程。同年8月，其下屬單位錢塘江勘測隊(duì)被劃歸到資源委員會全國水力發(fā)電工程總處，設(shè)立錢塘江勘測處，并制定《資源委員會全國水利發(fā)電工程處錢塘江勘測處組織規(guī)程》[24]，該機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為全流域綜合治理開發(fā)，尤其是錢塘江上游實(shí)地勘查，為下一步水電開發(fā)項(xiàng)目做準(zhǔn)備，這也是新安江水電站建設(shè)的肇始，由徐恰時任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

1949年3月，撤銷浙江省錢塘江海塘工程局，業(yè)務(wù)并入浙江省水利局，下設(shè)杭東區(qū)、海寧區(qū)、鹽平段、紹蕭段等負(fù)責(zé)海塘施工和管理的機(jī)構(gòu)。至此，錢塘江海塘工程局作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)再次消失，也結(jié)束了與浙江省水利局作為平行單位(有段時間，錢塘江海塘工程局為省管單位，其地位高于浙江省水利局)的歷史，成為了省水利局的下屬單位。

專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立和專家治江管理體制的確立，使錢塘江防治工程在領(lǐng)導(dǎo)層頻繁更迭的形勢下仍能正常開展工作，并取得治江實(shí)效(11)民國時期錢塘江防治情況及取得的實(shí)效可參閱李海靜、石云里《從“防”到“治”——國民政府時期錢塘江防治理念的發(fā)展》，刊載于《上海交通大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第25卷第5期，第81—89頁。。

4 專門科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)

新中國成立后，為從根本上解決錢塘江江道變遷及海塘坍損問題而組建專門研究隊(duì)伍，展開科學(xué)研究。伴隨治江工程的深入，逐步形成行政管理與科學(xué)研究并行的管理體制。

回顧科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)建過程，1957年4月水利部副部長錢正英在杭州主持召開錢塘江下游(河口)防治座談會。此次會議以蘇聯(lián)水利專家為組長，匯集河口、泥沙、水文、水工等方面知名中外水利專家對錢塘江進(jìn)行現(xiàn)場勘查后召開座談會，會上一致認(rèn)為：“錢塘江河口情況十分復(fù)雜，在未進(jìn)行基礎(chǔ)科研前難以確定防治方案。目前，應(yīng)先建立專業(yè)測驗(yàn)隊(duì)伍和科研機(jī)構(gòu)，建議成立錢塘江河口研究站，由浙江省水利廳和南京水利科學(xué)研究院共同領(lǐng)導(dǎo)?！蓖?月，組建成立錢塘江海潮測驗(yàn)隊(duì)，開展河道測量；7月，成立錢塘江河口研究站，開展錢塘江河口水文、泥沙運(yùn)行規(guī)律和河床演變規(guī)律研究[25]。1958年2月，國務(wù)院同意成立錢塘江河口研究委員會，明確錢塘江河口研究工作交由水利部南京水利科學(xué)研究所負(fù)責(zé)，該所所長嚴(yán)愷任主任委員[11]。該機(jī)構(gòu)的成立正式開啟了錢塘江全面科學(xué)治江的新時代。

1958年3月，浙江省組建水利科學(xué)研究所，代管錢塘江河口研究站，河口站成為該所下設(shè)的研究室。同時，將成立于1956年的浙江省水利廳勘測設(shè)計(jì)院土工實(shí)驗(yàn)室及農(nóng)田水利處，1957年成立的錢塘江海潮測驗(yàn)隊(duì)一同并入水科所，組建了一支從事錢塘江河口勘測、設(shè)計(jì)及研究的專業(yè)隊(duì)伍，為治江工程的開展搭建平臺。同年，位于錢塘江上游的新安江水電站即將完工，大批設(shè)備、人員如何安置成為水利廳必須考慮的問題。為此，1959年浙江省水利廳制定了《錢塘江下游綜合防治工程初步規(guī)劃方案》，方案中提出修建七堡水利樞紐工程[26]。1960年3月，重新組建錢塘江海塘工程局，全面負(fù)責(zé)海塘修筑及江道防治工程，代管水利電力廳水利電力科學(xué)研究所(12)因浙江省水利廳與電力廳合并，1959年12月浙江省水利廳水利科學(xué)研究所更名為浙江省水利電力廳水利電力科學(xué)研究所。。后續(xù)因尚有技術(shù)難題(閘下淤積)無法解決，七堡樞紐工程暫停上馬。與此同時，基礎(chǔ)科研和南岸赭山灣治理工程工作一直在開展中。

20世紀(jì)60年代末，國家困難，百姓生活困苦，加之政治運(yùn)動，大部分科研人員受到?jīng)_擊。此時，擔(dān)任浙江省水利廳革命委員會主任的鐘世杰提出開展蕭山圍墾工程，得到部分當(dāng)?shù)馗刹亢桶傩盏闹С?，由此開啟了南岸大規(guī)模的圍墾建設(shè)。在此過程中，科研人員逐步認(rèn)識到圍墾治江有助于穩(wěn)定江道，這與歷史上開展的防治工程有類似初衷，但圍墾范圍尚不明確，需要科研支撐。正因工程的開展，部分科研人員得以脫離政治隔離回到科研崗位。其間亦有機(jī)構(gòu)調(diào)整：1971年，錢塘江海塘工程處(13)1965年8月，錢塘江治理工程局再次并入浙江省水利電力工程局；1971年1月，重新組建浙江省錢塘江治理工程處。與浙江省水利電力局水利科學(xué)研究所合署辦公，實(shí)行“一套班子，一套人馬”；1973年，錢塘江防治工程處更名為錢塘江工程管理局，將負(fù)責(zé)河口治理的規(guī)劃研究室、測驗(yàn)工作隊(duì)從浙江省水利科學(xué)研究所劃入該局；1978年4月，組建浙江省河口海岸研究所，主要負(fù)責(zé)錢塘江河口治理，兼顧其他河口與海岸帶的研究工作。由此，負(fù)責(zé)錢塘江河口治理的專門科研機(jī)構(gòu)正式成立，與作為行政管理機(jī)構(gòu)的錢塘江工程管理局合署辦公[27]。1992年7月1日，錢塘江工程管理局改名為“錢塘江管理局”，將杭州、海寧、鹽平和蕭紹虞四個管理處的管轄權(quán)收回，南北海塘管理再次統(tǒng)一。本次單位名稱由“工程”改為“管理”，與單位功能的轉(zhuǎn)變有著莫大關(guān)系。據(jù)浙江省水利廳老廳長陳紹沂回憶，之所以不提“工程”只講“管理”，就是為了說明該機(jī)構(gòu)的工作不能僅僅局限于“海塘工程”，未來工作的重點(diǎn)是管理好整條流域，加快河口資源開發(fā)、利用與保護(hù)，強(qiáng)化錢塘江河口綜合管理，讓這條河流繼續(xù)為浙江經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)[28]。21世紀(jì)以來，機(jī)構(gòu)名稱歷經(jīng)多次調(diào)整，職責(zé)范圍也有變化。2020年，科研單位管理機(jī)制由早期的院長負(fù)責(zé)制改為書記負(fù)責(zé)制。

5 機(jī)構(gòu)頻繁變更下的錢塘江防治

近現(xiàn)代以來，受政治、社會環(huán)境、自然條件改變等多重因素的影響，錢塘江主管機(jī)構(gòu)一直處于頻繁的變動中，每5年左右機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)層更是變更頻繁，直至1973年成立浙江省錢塘江工程管理局之后才基本穩(wěn)定。但如此頻繁的機(jī)構(gòu)調(diào)整并未影響到持續(xù)推進(jìn)的錢塘江防治工程的開展，且每個階段都取得了不同程度的防治成效。這是值得我們深思和探索的問題。筆者認(rèn)為，自民國時期起確立的“專家治江”的防治理念發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，保障了在政派斗爭、機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整的各時期錢塘江防治工程能夠有序開展。

早在1928年組建浙江省水利局之時，在組織規(guī)程中明確規(guī)定：由專業(yè)工程技術(shù)人員擔(dān)任工程處處長，其下轄的杭海段海塘工程處、鹽平段海塘工程處、紹蕭段塘閘工程處負(fù)責(zé)人也必須為專業(yè)出身的工程技術(shù)人員，另配備有助理工程師[29]。如：杭海段工程師須愷(14)須愷(1900—1970)，無錫人，我國現(xiàn)代水利科技事業(yè)的先驅(qū)。1915年考入河海專門學(xué)校首屆特科班。1920年赴美國學(xué)習(xí)?；貒?，先后供職于西北大學(xué)、錢塘江工程局杭海段工務(wù)處、導(dǎo)淮委員會、國民政府水利委員會、中央大學(xué)、聯(lián)合國遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會防洪局等。新中國成立后，歷任水利部技術(shù)委員會主任、規(guī)劃司司長、水利部設(shè)計(jì)局局長、水利部北京勘測設(shè)計(jì)院院長等。參見參考文獻(xiàn)[30]。、海塘緊急搶修工程處處長馮旦、錢塘江海塘工程局副總工程師兼設(shè)計(jì)處處長唐振緒(15)唐振緒(1911—不詳)，江蘇無錫人。1935年，畢業(yè)于唐山交通大學(xué)。畢業(yè)后，任黃河董莊堵口工程委員會工程師，后去陜西涇惠渠、渭惠渠、洛惠渠參觀實(shí)習(xí)灌溉工程。1936年，考入美國康奈爾大學(xué)攻讀水利工程、鐵路工程碩士學(xué)位。1945年回國后，歷任行政院工程計(jì)劃團(tuán)主任工程師兼總干事、錢塘江海塘工程局副總工程師兼設(shè)計(jì)處處長。1947年前往臺灣。1948年出任國立唐山工學(xué)院院長。1949年任新唐院院務(wù)委員會主任委員。1950年任鐵道技術(shù)研究所所長。參見參考文獻(xiàn)[31]。等，亦有國外專家在此任職參與海塘修筑及江道整治的研究工作。

“專家治江”制度的確立為錢塘江治理和海塘修筑工程科學(xué)、有效、持續(xù)開展提供了制度保障。錢塘江海塘工程局、浙江省水利局及其下轄單位主要負(fù)責(zé)人均由上一級政府機(jī)關(guān)選取任命，如：錢塘江工程局直屬于省政府期間，其局長和總工程師由省政府任命；浙江省水利局隸屬于建設(shè)廳期間，局長、總工程師由建設(shè)廳任命報省政府備案。為更好理解機(jī)構(gòu)背后的人事變動及微妙關(guān)系，現(xiàn)對浙江省各層級政府機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行列表統(tǒng)計(jì)(表1)。

注：本表由李海靜制作，參考《浙江錢塘江管理局百年華誕——世紀(jì)輝煌》一書(由浙江省錢塘江管理局于2008年編著)。

通過對表中內(nèi)容進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

20世紀(jì)30年代是國民政府政治派系交替的分界點(diǎn)，此前中國政局由親德派主導(dǎo)，此后由親英美派主導(dǎo)。這一特點(diǎn)從各級機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層變更可一窺究竟。

南京國民政府成立之前，周象賢任錢塘江工程局局長。他曾留學(xué)美國，與宋子文、胡適、趙元任等人同期，回國后追隨宋子文。周離任局長一職后便升任杭州市市長，1936—1946年間位列浙江省委委員。南京國民政府成立后，首任局長為戴恩基，任職3年。筆者對戴恩基的履歷追蹤發(fā)現(xiàn)，他一生追隨朱家驊，兩人曾一起留學(xué)歐洲；其搭檔奧地利籍總工程師Ludwig Brandl(白朗都)，曾任職多瑙河水利委員會，在戴恩基在德國留學(xué)期間認(rèn)識。朱家驊與省主席張靜江關(guān)系密切，受張資助留學(xué)德國。南京國民政府成立初期，國內(nèi)政局尚不穩(wěn)定，此時領(lǐng)導(dǎo)層多為親歐、親德派。

隨著張難先主政浙江，省政府委員及關(guān)鍵部門負(fù)責(zé)人也隨之變動。張難先的老友曾養(yǎng)甫、石瑛相繼被任命為浙江省建設(shè)廳廳長(16)曾養(yǎng)甫與張難先曾一起在湖北省任職，曾為湖北省建設(shè)廳廳長，張為財(cái)政廳廳長，兩人志趣相投，一起修筑公路，開展基礎(chǔ)建設(shè)。。上臺伊始，便辭退“報酬甚巨而無所事事的外籍水利、警察顧問數(shù)人”。其間以搶修工程為由，組建工程處，任命林大同為處長。1931年，畢業(yè)于美國伊利諾斯大學(xué)鐵路土木系的張自立被任命為局長兼總工程師，主政錢塘江工程局。至1936年隨著曾養(yǎng)甫、石瑛相繼調(diào)離，浙江省水利局領(lǐng)導(dǎo)層再次調(diào)整。

抗戰(zhàn)十年，機(jī)構(gòu)不保?？箲?zhàn)結(jié)束后的1937至1949年間，破敗不堪的海塘引起蔣介石的關(guān)注，錢塘江防治再次成為國家工程，全國的人力、物力、財(cái)力匯聚于此，并專門設(shè)立浙江省錢塘江海塘工程局。浙江省政府特聘請茅以升任局長，汪胡楨任副局長兼總工程師，聘請兩位專家足見國民政府對此項(xiàng)工程的重視。此時，浙江省建設(shè)廳廳長為林學(xué)家皮作瓊，因受到省主席沈鴻烈的賞識而調(diào)任浙江。

民國時期，浙江作為蔣介石的家鄉(xiāng)也受到格外的關(guān)注。南京國民政府成立后，省主席、省政府委員(一般為各廳負(fù)責(zé)人)均由蔣介石親自任命。選任標(biāo)準(zhǔn)除蔣的信任外，還要具有才干，大部分省政府委員都曾在國外接受高等教育，具有實(shí)干精神。較為特殊的一任建設(shè)廳廳長伍廷飚，行伍出身，但對地方建設(shè)尤其是任職廣西期間為地方社會發(fā)展的貢獻(xiàn)，成為他調(diào)任浙江省建設(shè)廳的政治資本。當(dāng)然，這也與曾經(jīng)的搭檔兼老友黃紹竑擔(dān)任浙江省主席有著直接關(guān)系。

新中國成立后，浙江水利工作負(fù)責(zé)人主要由專業(yè)技術(shù)干部和部分南下干部構(gòu)成，以技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)為主體，如：沈石如(17)沈石如(1910—1996)，山東文登人，畢業(yè)于曲阜師范學(xué)校。1938年5月，參加中華民族解放先鋒隊(duì)。1949年后，歷任杭州軍管會實(shí)業(yè)處副處長，浙江省水利局長，農(nóng)業(yè)廳副廳長，省人委五辦副主任，省水利電力廳副廳長、廳長。1983年5月離休。見參考文獻(xiàn)[32]第973頁。、吳又新(18)吳又新(1902—1990)，又名式蘭，浙江東陽人。1926年，畢業(yè)于河海工科大學(xué)，長期從事水利工作。1947—1949年任水利部防洪司司長。1949年后，歷任浙江省水利局副總工程師、副局長，華東軍政委員會水利部錢塘江水利工程局局長，錢塘江治理工程局總工程師、副局長，浙江省農(nóng)業(yè)廳、水利廳、水利電力廳副廳長、顧問等。見參考文獻(xiàn)[32]第 967頁。、王醒(19)王醒(1917—1994)，山東萊蕪人。1937年9月，投身由中共萊蕪縣委領(lǐng)導(dǎo)的抗日救亡運(yùn)動，1938年3月加入中國共產(chǎn)黨。1949年后，歷任渡江南下干部大隊(duì)大隊(duì)長、浙江省紹興專員公署副專員、紹興地委書記兼專員、浙江省工業(yè)廳副廳長、華東水電工程局局長、浙江省電力廳廳長兼新安江工程局局長、浙江省水電廳黨組書記兼廳長、浙江省副省長兼紹興地委書記、溫州地委書記等。1977年2月任四川省電力局黨委書記、西南電管局黨組書記。1984年7月離休。參見參考文獻(xiàn)[33]。、徐赤文(20)徐赤文(1887—1963)，浙江溫州人。1916年畢業(yè)于北洋大學(xué)土木工程系，歷任天津順直水利委員會見習(xí)技師，華北水利委員會技正、正工程師兼水文課長等。1949年后，歷任浙江省農(nóng)業(yè)廳水利局總工程師、溫州市副市長、浙江省農(nóng)業(yè)廳副廳長、水利廳廳長、中國科學(xué)院浙江省分院副院長及浙江省錢塘江工程治理委員會副主任委員等。參見參考文獻(xiàn)[21]。等。聽取技術(shù)專家的意見仍是新中國時期治江工程貫徹的基本原則。

縱觀民國和新中國兩個歷史時期所開展的錢塘江防治工程，在政治派系斗爭和各種政治運(yùn)動夾雜下的防治項(xiàng)目得以持續(xù)推進(jìn)和發(fā)展[34]，筆者認(rèn)為是“專家治江”管理制度的確立發(fā)揮了至為關(guān)鍵的作用，無論機(jī)構(gòu)如何調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)層如何變動，錢塘江防治始終是全省乃至全國重點(diǎn)項(xiàng)目，由專業(yè)的技術(shù)專家擔(dān)任技術(shù)部門負(fù)責(zé)人，保障了治江工程科學(xué)、有序的開展。專業(yè)的科學(xué)訓(xùn)練，使領(lǐng)導(dǎo)者能夠從專業(yè)視角看待工程建設(shè)，在需求中繼承發(fā)展和改進(jìn)完善。

作為省政府監(jiān)管水利建設(shè)的社團(tuán)組織——浙西水利議事會也發(fā)揮了重要作用。浙西水利議事會會員由懂水利的技術(shù)專家擔(dān)任，其規(guī)程中對會員資格進(jìn)行了明確規(guī)定，即：首先，曾在國內(nèi)外大學(xué)土木工程或河海工程本科畢業(yè)者；其次，曾在國內(nèi)外專門學(xué)校土木工程或河海工程專業(yè)本科畢業(yè)者；第三，曾任水利工程重要職務(wù)三年以上確有經(jīng)驗(yàn)者[35]?？芍瑫T必須具有水利專業(yè)知識。這是從管理到監(jiān)督全面踐行“專家治江”理念的真實(shí)體現(xiàn)。

與此同時，民國時期主導(dǎo)錢塘江防治工程的執(zhí)政者均接受過良好的科學(xué)訓(xùn)練，且大部分曾留學(xué)海外，了解現(xiàn)代科技進(jìn)展和科學(xué)規(guī)范。至新中國時期，隨著中國本土專業(yè)教育的加強(qiáng)，部分技術(shù)專家在中國本土接受大學(xué)教育，后又留學(xué)海外，對國內(nèi)外水利科技現(xiàn)狀了解和熟悉，這些專家后續(xù)成為新中國錢塘江防治的重要成員，如：汪胡楨、嚴(yán)愷、錢寧、林秉南等。同時，通過錢塘江河口治理工程，中國培養(yǎng)了大批本土專家，如：戴澤蘅、李光炳、韓曾萃、潘存鴻等等。

6 結(jié)語

錢塘江管理機(jī)構(gòu)在不同政治和社會形勢下的調(diào)整與變革，成為反映海塘安瀾與否及當(dāng)時政治形勢的晴雨表。這一機(jī)構(gòu)演變之所以受到歷代當(dāng)政者的關(guān)注，緣于兩岸太湖流域和蕭紹平原在國家經(jīng)濟(jì)中的重要地位，這也使居于中國東南沿海擁有獨(dú)特涌潮災(zāi)害的錢塘江受到上層執(zhí)政者重視。梳理歷代錢塘江管理體制演變的過程，其主要特點(diǎn)歸納如下：

(1)清代及其以前的軍方管理體制，適用于以防御技術(shù)為主體的海塘防汛、及時搶修和維護(hù)工程的開展，同時發(fā)揮防御海外倭寇的軍事作用。

(2)清末的塘制改革，體現(xiàn)了西方三權(quán)分立思想對清末朝廷的影響，開啟中國近現(xiàn)代官方機(jī)構(gòu)改革之先河，也間接反映了水利建設(shè)和管理部門隱藏于內(nèi)的結(jié)構(gòu)臃腫和貪腐問題。

(3)民國時期確立的“專家治江”管理制度，在政局復(fù)雜且多變的政治環(huán)境下發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。由專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任管理、監(jiān)督及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，保障了工程建設(shè)以實(shí)地調(diào)研和實(shí)測數(shù)據(jù)為依據(jù)開展科學(xué)研究，制定規(guī)劃方案，而不受領(lǐng)導(dǎo)層頻繁變更的過多干擾。由此可見，制度保障在大型水利工程建設(shè)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

(4)民國時期，作為省政府監(jiān)管水利建設(shè)事業(yè)的社團(tuán)組織——浙西水利議事會也發(fā)揮了重要作用。議事會成員為具有水利教育或?qū)嶋H從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專門人才，從管理到監(jiān)督全面踐行“專家治江”理念。

(5)新中國成立后，錢塘江管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次重組和調(diào)整，南北海塘管轄權(quán)也歷經(jīng)多次分與合，這一過程中更多的是受國家機(jī)構(gòu)調(diào)整所衍生出連帶效應(yīng)的反應(yīng)。同時，遵循“專家治江”理念，組建專門科研團(tuán)隊(duì)和科研機(jī)構(gòu)，聘請各方專家參與指導(dǎo)。在工程實(shí)施過程中，摸索著前行，及時調(diào)整修正不當(dāng)方案，成為錢塘江防治工程取得成功的關(guān)鍵。

自古至今，錢塘江管理機(jī)構(gòu)的演變發(fā)展依時勢處在不斷的變化和調(diào)整之中。自清代及其之前的官、兵共建，到清末三權(quán)分立制度的初創(chuàng)，再至專門管理機(jī)構(gòu)的定式，及至管理與科研機(jī)構(gòu)并行模式的創(chuàng)建，無不反映了錢塘江防治工程的重要，以及不同歷史時期防治工程內(nèi)容的演變與發(fā)展。歷代水利人的摸索和努力，防治機(jī)構(gòu)和防治方略的多次調(diào)整，至今方取得防治實(shí)效?，F(xiàn)今，治江工程通過“圍墾治江”為地少人多的江南地區(qū)提供了發(fā)展空間；同時，保護(hù)了自然涌潮景觀和明清古海塘，其歷史文化遺產(chǎn)價值已引起各界的關(guān)注。

由此可見，河流治理工程是一項(xiàng)百年乃至千年大計(jì)，它需要在摸索中逐步完善，不可能一蹴而就。在管理體制上，要充分尊重科技工作者的意見，提供制度上的保障，發(fā)揮科技工作者的作用，不因個人的好惡、領(lǐng)導(dǎo)層的變動而影響工程建設(shè)全局。在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上摸索前行，保障工程科學(xué)、有序地持續(xù)開展，這在今天乃至未來仍不失為河流的“治理名言”。

致 謝感謝Prof.Albert Koenig 提供戴恩基和Luding Brandl資料!感謝中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)石云里教授的指導(dǎo)!