摸準縣城發(fā)展“脈絡(luò)”實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》解讀

本刊記者 柯善北

我國城鎮(zhèn)化進入后半程，重點核心城市的規(guī)模不斷擴大、基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，布局合理的城市結(jié)構(gòu)體系基本形成。與此同時，大城市面臨交通擁堵、生態(tài)承載力透支等“城市病”，新冠肺炎疫情也暴露了資源過度集中的大城市的脆弱性。

因此，在提升大城市發(fā)展質(zhì)量，進一步發(fā)揮大城市帶動作用的同時，必須大力推動縣城發(fā)展，挖掘縣域發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩鵀槌青l(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

為了促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），要求因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

因地制宜實現(xiàn)分類發(fā)展

縣城在我國城鎮(zhèn)體系中占有重要地位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國有392個縣級市、1482個縣城，是地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍左右；縣城及縣級市城區(qū)人口約2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

與此同時，縣城是縣域消費和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心，是農(nóng)村勞動力就近就業(yè)、返鄉(xiāng)定居的主要目的地，對建成小康社會、承接農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、縮小城鄉(xiāng)差距起到了關(guān)鍵性支撐作用。

然而，作為后發(fā)國家，在很長一段時間內(nèi)我國城市建設(shè)資源主要向大城市傾斜，縣城及縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，公共服務(wù)存在短板，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，無法滿足人民群眾對美好生活的向往。

打破地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡，繼續(xù)走共同富裕之路，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，大力推動縣城及縣域發(fā)展必須提上議事日程。

為此，《意見》強調(diào)，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能。

《意見》提出目標：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

加強縣城建設(shè)，絕不能“眉毛胡子一把抓”搞平均主義，而是必須因地制宜、分類發(fā)展。為此，《意見》強調(diào)，要順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展；同時，防止人口流失縣城盲目建設(shè)，推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，

《意見》提出，加快發(fā)展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。

另外，《意見》還提出，積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，推動位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，推動位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

補齊短板夯實發(fā)展基礎(chǔ)

縣城發(fā)展亟需補齊短板，《意見》分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施、公共服務(wù)三個方面提出指導(dǎo)。

產(chǎn)業(yè)是縣城可持續(xù)發(fā)展的根本動力，是縣城提供充足就業(yè)崗位、實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵所在。為此，《意見》將產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在突出位置，強調(diào)要培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位，尤其是要增強和發(fā)揮縣城的集聚效應(yīng)。

《意見》提出要增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，特別是以“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群；提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，依托各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展；健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地；完善消費基礎(chǔ)設(shè)施，改造提升百貨商場、大型賣場、特色商業(yè)街，發(fā)展新型消費集聚區(qū)；強化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

我國城市建設(shè)已經(jīng)從“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹保兑庖姟芬蔡貏e強調(diào)要防止大拆大建、貪大求洋，并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。因此，在市政設(shè)施建設(shè)方面，《意見》提出的思路是存量和增量并重，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和浪費。

《意見》強調(diào)要完善市政交通設(shè)施，包括完善機動車道、非機動車道、人行道，建設(shè)停車系統(tǒng)，優(yōu)化公共充換電設(shè)施建設(shè)布局，建設(shè)公共交通場站；暢通對外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平，擴大干線鐵路、高速公路、國省干線公路等覆蓋面。同時，健全防洪排澇設(shè)施，增強防災(zāi)減災(zāi)能力，加強老化管網(wǎng)改造，推動老舊小區(qū)改造以及推進數(shù)字化改造。

相較于市政基礎(chǔ)設(shè)施，縣城和縣域公共服務(wù)領(lǐng)域存在的短板更為凸顯。《意見》要求結(jié)合不同地區(qū)實際情況，從醫(yī)療、養(yǎng)老托育等方面進行加強提升。

在公共服務(wù)方面，《意見》提出要完善醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標改造，提高傳染病檢測診治和重癥監(jiān)護救治能力，支持縣域人口達到一定規(guī)模的縣完善縣級醫(yī)院，推動達到三級醫(yī)院設(shè)施條件和服務(wù)能力；擴大教育資源供給，推進義務(wù)教育學(xué)校擴容增位，鼓勵高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展，鼓勵發(fā)展職業(yè)學(xué)校，完善幼兒園布局，大力發(fā)展公辦幼兒園；發(fā)展養(yǎng)老托育服務(wù)，提升公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)能力，擴大普惠養(yǎng)老床位供給，發(fā)展普惠性托育服務(wù)，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務(wù)。同時，優(yōu)化文化體育設(shè)施，完善社會福利設(shè)施。

城鄉(xiāng)融合提高輻射能力

加大縣城發(fā)展力度，推動縣域全面發(fā)展，其中一個重要目的就是提升縣城對農(nóng)村的輻射帶動作用，進一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

為此，《意見》提出要推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸。推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，在有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化。推進縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運一體化。建設(shè)以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾收集處理系統(tǒng)。建設(shè)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的冷鏈物流、電商平臺、農(nóng)貿(mào)市場網(wǎng)絡(luò)，帶動農(nóng)產(chǎn)品進城和工業(yè)品入鄉(xiāng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護運行機制，落實管護責(zé)任。

推進縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋。鼓勵縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式，鼓勵發(fā)展遠程醫(yī)療，提升非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力。發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，深化義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內(nèi)校長教師交流輪崗。

推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。以國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣和易地扶貧搬遷大中型集中安置區(qū)為重點，強化政策支持，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

另外，《意見》提出深話體制機制創(chuàng)新，就縣城和縣域發(fā)展的“人地錢”問題提供政策保障。

進入新發(fā)展階段，縣城既是新型城鎮(zhèn)化體系的“短板”，也是值得深挖的“潛力股”。進一步補齊這塊“短板”，將對提振內(nèi)需，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，促進縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提升縣域人口收入水平起到關(guān)鍵性的支撐作用。