加強水利行業(yè)項目資金內(nèi)部控制和監(jiān)督的探討

孫玲

（松遼水利委員會移民開發(fā)中心，吉林 長春 130021）

當(dāng)前，隨著國家財稅體制改革的進(jìn)一步深化，水利行業(yè)項目資金管理中一些深層次的共性問題逐漸暴露出來，水利在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與公共服務(wù)中的職能不能充分發(fā)揮，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范管理，更好地發(fā)揮水利在國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展中的重要基礎(chǔ)和保障作用。

1 水利行業(yè)項目管理中存在的問題

1）項目預(yù)算的立項程序不規(guī)范、可行性差。多數(shù)項目在不同程度上存在著申報資料不完整，申報信息不能準(zhǔn)確地反映特定項目的績效目標(biāo)及指標(biāo)，以及項目具體內(nèi)容和支出需求不吻合的問題。

2）項目支出結(jié)構(gòu)不合理，項目之間、科目之間隨意調(diào)整現(xiàn)象時有發(fā)生。

3）項目預(yù)算績效管理機(jī)制不健全，管理不到位，部分項目指標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)合理。目前，項目的績效指標(biāo)填報是以績效評價共性指標(biāo)體系作為參考，而單位整體績效指標(biāo)的填報沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一要求。

2 改進(jìn)路徑

2.1 著力完善項目預(yù)算管理制度體系

1）完善項目內(nèi)控機(jī)制。建立適用的制度是執(zhí)行和監(jiān)督的基礎(chǔ)，建立內(nèi)部控制制度規(guī)范要符合水利項目的特點和實際情況，具備針對性和可操作性，避免大、全、空。從項目庫源頭入手，建立健全適合本單位管理特點的內(nèi)部控制制度規(guī)范，將項目儲備、文本編制、評審入庫、預(yù)算編報、預(yù)算執(zhí)行、決算、驗收、績效評價等重要節(jié)點進(jìn)行職責(zé)分工，明確主體責(zé)任，建立權(quán)責(zé)清晰、相互銜接、科學(xué)適用的項目資金使用內(nèi)控機(jī)制，做到“全周期、全方位、全覆蓋”，推動項目管理制度體系化、規(guī)范化。

2）完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。將已有的通用、專用和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一納入項目庫，逐步完善尚未出臺的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在項目支出預(yù)算中的基礎(chǔ)性作用，推動項目管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

以松遼流域防汛業(yè)務(wù)費項目為例，逐級分解松遼委本級、水文測報單位水文局（信息中心）、水庫運管單位察爾森水庫管理局的防汛職能任務(wù)，將產(chǎn)出、效益、滿意度等指標(biāo)逐項分解細(xì)化，將統(tǒng)一的汛期值班、水情信息報告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、差旅費、水文定額等標(biāo)準(zhǔn)分解下達(dá)到項目實施單位，使數(shù)量、質(zhì)量、時效、社會效益、服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)具體量化，有利于績效目標(biāo)考核。

3）完善項目儲備入庫機(jī)制。在基礎(chǔ)人員編制數(shù)據(jù)庫、固定資產(chǎn)實物數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，將專家?guī)旖y(tǒng)一納入項目庫，建立“不評審不入庫”“不入庫不申報預(yù)算”的剛性約束機(jī)制，做實做細(xì)項目庫。具體而言就是把政策理論水平高、專業(yè)背景和實踐經(jīng)驗豐富、客觀公正、責(zé)任心強的專業(yè)技術(shù)型人才納入專家?guī)欤ㄟ^審核評審把住入口關(guān)，推動項目管理科學(xué)化、程序化。

2.2 切實強化預(yù)算執(zhí)行約束力

本著“誰花錢，誰負(fù)責(zé)”的原則，以項目資金支付進(jìn)度為控制點實行實時動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)格資金支付管理權(quán)限和界限，堅持“支出預(yù)算余額控制支出指標(biāo)余額、支出指標(biāo)余額控制資金支付”的控制機(jī)制，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出。同時，通過財政部正在推行的中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系下，充分發(fā)揮數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的優(yōu)勢，一方面可以杜絕項目之間、科目之間的隨意調(diào)整，以及串項現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面可以通過大數(shù)據(jù)和云平臺實現(xiàn)管理和決策所需信息的自動查詢、匯總、存儲和傳輸，降低人為因素和誤差，進(jìn)而達(dá)到最大限度提高項目資金使用效益的目標(biāo)。

2.3 持續(xù)發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用

1）監(jiān)督內(nèi)控機(jī)制是否建立健全，各種制度和辦法執(zhí)行是否到位。有制度不執(zhí)行或部分執(zhí)行，也是水利項目管理普遍存在的問題。這種情況主要是重視程度不夠，內(nèi)部控制監(jiān)督缺失，導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)制不能落實落地，停留在紙面上。所以，必須要強化制度的剛性約束，嚴(yán)格執(zhí)行各種制度和辦法，才能發(fā)揮內(nèi)部控制制度體系對水利項目資金內(nèi)部控制和監(jiān)督的作用。

2）監(jiān)督績效評價指標(biāo)設(shè)定是否合理，指標(biāo)完成與預(yù)算是否匹配。水利行業(yè)各單位要實現(xiàn)從編制項目向項目科學(xué)論證轉(zhuǎn)變，從注重預(yù)算資金增量向注重預(yù)算資金使用績效轉(zhuǎn)變，必須強化科學(xué)論證，必須注重執(zhí)行績效。通過制定具體可考核的單位整體績效目標(biāo)，細(xì)化定量指標(biāo)，嚴(yán)格考評標(biāo)準(zhǔn)，確?？冃гu價結(jié)果的客觀性和權(quán)威性。將評價結(jié)果與下一年的部門預(yù)算結(jié)合起來，對評價結(jié)果為“中”和“差”的項目酌情減少下一年度預(yù)算安排，以評促編，真正實現(xiàn)閉環(huán)管理，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，使項目預(yù)算的編制更加具有科學(xué)性和可操作性，切實提高項目資金使用績效。

按照水利部重點二級項目預(yù)算績效共性指標(biāo)體系框架要求，將二級項目共性績效目標(biāo)分解為產(chǎn)出指標(biāo)，即數(shù)量指標(biāo)/質(zhì)量指標(biāo)/時效指標(biāo)，分值為50。以時效指標(biāo)為例，預(yù)算編制時，項目文本時效指標(biāo)必須設(shè)定為1—12月份；實際執(zhí)行時，每年的預(yù)算批復(fù)和委托合同往往要等到3月下旬（全國人大預(yù)算批復(fù)后）才能完成，無法與預(yù)算文本時間吻合；績效考評時，如果要比照預(yù)算績效指標(biāo)完成情況，時效指標(biāo)往往不能得分。這種情況是由于預(yù)算批復(fù)下達(dá)時間和合同簽定時間、項目文本要求的時間客觀上存在時間差造成的，而非項目單位主觀上能改變的。類似的矛盾在水利項目中都不同程度地客觀存在著，導(dǎo)致年度總目標(biāo)不能完全實現(xiàn)?？紤]到松遼流域地處我國東北部，河流封凍期長，基建施工期短的地理自然因素，對這類項目進(jìn)行時效指標(biāo)考核時，建議根據(jù)客觀實際情況酌情賦分，這樣的評價結(jié)果才更真實、客觀、公允。

3）監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題整改是否到位。堅持問題導(dǎo)向，針對巡視、巡查、審計、績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，有的放矢，精準(zhǔn)施策，有針對性地開展專項監(jiān)督，督促指導(dǎo)項目管理與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步組織實施、同步監(jiān)督檢查，及時修正問題和不足，突出時效性，最大限度地避免同類問題在同一部門或其他部門重復(fù)出現(xiàn)，形成工作合力，促進(jìn)良性循環(huán)。

3 結(jié)語

新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重點已轉(zhuǎn)向提升發(fā)展質(zhì)量，推動水利向形態(tài)更高級、基礎(chǔ)更牢固、保障更有力、功能更優(yōu)化的階段演進(jìn)，水利行業(yè)各單位在治水興水實踐中，應(yīng)準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大內(nèi)需這一基本著力點，審時度勢，充分發(fā)揮水利行業(yè)投資量大、涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長的特點，注重項目全生命周期管理，通過建立內(nèi)部控制制度規(guī)范，健全從決策層到執(zhí)行層再到監(jiān)督層的管理體系，切實保障水利項目的安全高效運轉(zhuǎn)，促進(jìn)水利項目資金使用發(fā)揮最大效益，統(tǒng)籌推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)。