法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵與概念重塑*

門中敬

伴隨著2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》的發(fā)布，黨和國家對于檢察機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用，提出了新的時代要求。在此背景下，如何正確定位法律監(jiān)督的職能作用，成為目前檢察機關開展法律監(jiān)督工作亟需面對與解決的問題。傳統(tǒng)上，對于法律監(jiān)督的概念界定，主要是基于權力監(jiān)督的理論視角，圍繞檢察權或法律監(jiān)督權而展開，該方式雖然能讓人們直觀地感受到法律監(jiān)督的權力本質，但卻掩蓋了法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵及其與權力監(jiān)督的重大區(qū)別。為了防止法律監(jiān)督制度走向異化，打破“權力監(jiān)督”的枷鎖，應基于責任政治原理，從政治責任和法律責任的區(qū)分視角，重新審視和塑造法律監(jiān)督的概念，以進一步明確法律監(jiān)督的功能定位，為加強法律監(jiān)督工作和充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，提供學理支持。

一、法律監(jiān)督的概念生成及其早期討論

經(jīng)考證，“法律監(jiān)督”的術語源自對蘇聯(lián)檢察機關職能的概括。在1950年8月6日時任最高人民檢察署副檢察長李六如所作的《人民檢察任務及工作報告大綱》中，該術語首次出現(xiàn)，被用于概括蘇聯(lián)檢察機關的職權。(1)《人民檢察任務及工作報告大綱》指出：“社會主義蘇聯(lián)，檢察機關的主要任務是根據(jù)法律，代表國家以保障國家和人民的權益，檢察政府的法律、法令、決議、政策之嚴格執(zhí)行。其職權是法律監(jiān)督：(1)一般監(jiān)督，即對政府機關的措施、決議與公務人員和人民的行為，是否合法之監(jiān)督。(2)司法監(jiān)督，即對公安司法機關的偵緝、捕禁、判案等是否適當，有無違背法律之監(jiān)督。”1950年9月4日《中共中央關于建立各級政府檢察機關的指示》首次明確“蘇聯(lián)的檢察機關是法律監(jiān)督機關”。(2)中共中央組織部等編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第九卷(下)，中共黨史出版社2000年版，第31頁。其后，在1956年《最高人民檢察院關于各級人民檢察院偵查工作執(zhí)行程序的說明》、1958年時任最高人民檢察院檢察長張鼎丞所作的《關于第四次全國檢察工作會議的總結》、1962年《一九五八年以來檢察工作的基本總結》、1962年時任最高人民檢察院檢察長張鼎丞在第六次全國檢察工作會議上所作報告《適應形勢，統(tǒng)一認識，加強團結扎扎實實地做好檢察工作》、1963年《關于刑事訴訟法修改情況的說明》中，皆提及我國檢察機關的“法律監(jiān)督職能”。而“法律監(jiān)督機關”的表述，首次出現(xiàn)在1963年《最高人民檢察院關于審查批捕、審查起訴、出庭公訴工作的試行規(guī)定(修改稿)》中。及至1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》，才正式將“法律監(jiān)督”作為法律術語確立下來。(3)1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》第1條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！?/p>

根據(jù)相關文獻資料和法律文件，我國對檢察機關的職能定位可劃分為三個階段：(4)王桂五先生將我國檢察制度的產(chǎn)生和發(fā)展劃分為“創(chuàng)建”“發(fā)展與波折”“中斷”“重建和發(fā)展”四個階段。參見王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第56-79頁。第一階段是1949年《中央人民政府組織法》出臺到1957年年底，屬于法律監(jiān)督制度初創(chuàng)階段。按照1954年4月10日《第二屆全國檢察工作會議決議》中的部署，該階段的主要任務是探索建立重要刑事案件的偵訊及偵訊監(jiān)督制度、審判監(jiān)督制度、監(jiān)所監(jiān)督制度等法律監(jiān)督制度，尚未涉及一般監(jiān)督制度。第二階段是1957年12月9日時任最高人民檢察院檢察長張鼎丞所作的《全國省、市、自治區(qū)檢察長會議上的報告》至1979年《人民檢察院組織法》出臺，屬于法律監(jiān)督的波折、中斷階段。該階段開始強調人民檢察院的一般監(jiān)督職權，強調為人民民主專政服務。到1975年，檢察機關的法律監(jiān)督職能被廢棄，其職權由各級公安機關行使。(5)參見1975年《憲法》第25條。第三階段是1979年至今，屬于重建和發(fā)展階段。彭真同志在第五屆全國人民代表大會第二次會議《關于七個法律草案的說明》中明確提出，“檢察機關的職權是維護國家法制的統(tǒng)一”，“把檢察院上下級關系由原來的監(jiān)督關系改為領導關系”，“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法”。1979年最高人民檢察院在關于《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》的說明中進一步指出，“修正草案仍然確定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”“檢察機關同時也要接受公安機關和人民法院的監(jiān)督，以保證檢察機關正確行使法律監(jiān)督的職能。”(6)1979年最高人民檢察院《中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案》。

從中可以看出，我國的法律監(jiān)督經(jīng)歷了比較曲折的發(fā)展歷程，實現(xiàn)了“法律監(jiān)督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化”。(7)同前注④，王桂五書，第3頁。其主要理論貢獻和共識有：第一，法律監(jiān)督的主體是檢察機關；第二，檢察機關的法律監(jiān)督職能，主要包括對刑事法律實施、職務犯罪、民事法律實施的監(jiān)督、行政法律實施等訴訟監(jiān)督和非訴訟活動中的監(jiān)督(即一般監(jiān)督)，(8)同前注④，王桂五書，第263-267頁。其核心是訴訟監(jiān)督職能；第三，法律監(jiān)督的主要任務是維護法制統(tǒng)一和法律的執(zhí)行與遵守。但是，基于反思和創(chuàng)新的法律監(jiān)督制度，尤其是1982年憲法和1979年《人民法院組織法》關于“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約”的創(chuàng)新規(guī)定，再一次讓“法律監(jiān)督”的概念披上了“迷彩裝”，成為理論界和司法實務界經(jīng)久不衰的話題。問題在于，既然是“相互制約”，那為什么檢察機關的監(jiān)督屬于法律監(jiān)督，而其他機關的監(jiān)督就不是法律監(jiān)督呢？

從20世紀80年代到20世紀末，理論界和司法實務界圍繞這一問題，展開了較長時間的討論，并形成了狹義、中義和廣義的法律監(jiān)督概念。狹義的觀點認為，法律監(jiān)督是人民檢察院為保證社會主義法的正確實施所進行的專門活動；中義的觀點認為，法律監(jiān)督是法定的國家機關對法律實施所進行的監(jiān)督；廣義的觀點認為，法律監(jiān)督是保證社會主義法律實施的運行機制，凡是對法的實施發(fā)揮保證作用的監(jiān)督形式，都可稱之為法律監(jiān)督，因而法律監(jiān)督主體包括所有的國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和公民個人。(9)參見邵誠、朱繼萍：《論我國法律監(jiān)督的概念》，載《法律科學》1991年第3期。在法律監(jiān)督的對象問題上，理論界也存在兩種不同意見：第一種意見認為，法律監(jiān)督的對象是國家機關及其工作人員。《中國大百科全書·法學》及部分法理學教科書中就持此觀點，如“法律監(jiān)督的客體是立法、司法和執(zhí)法機關及其工作人員的活動?！?10)孔慶明主編：《馬克思主義法理學》，山東大學出版社1990年版，第135頁；第二種意見認為，法律監(jiān)督的對象是一切國家機關、社會組織和個人。(11)參見李建明：《法律監(jiān)督概念初探》，載《法學論叢》1989年第2期。此外，學界還對法律監(jiān)督之“法律”存在不同的認識，有的認為是“憲法、法律、法令”，(12)《法學詞典》(增訂版)，上海辭書出版社1984年版，第606頁。有的認為是“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及民族自治法規(guī)”(13)同前注⑨，邵誠、朱繼萍文。。

在法律監(jiān)督的內(nèi)容上，我國理論界早期的意見比較一致，通常將法律監(jiān)督的內(nèi)容界定為“法律實施”或“法律統(tǒng)一執(zhí)行與遵守”等。(14)如“法律監(jiān)督是社會主義國家保證法律統(tǒng)一執(zhí)行與遵守的一項法律制度”。參見孫國華主編：《法學基礎理論》，法律出版社1982年版，第318頁。按照彭真當時的說法：“法律監(jiān)督不同于領導關系。監(jiān)督是在事后。違了法，才監(jiān)督，不違法，就不管?！?15)全國人大常委會辦公廳編：《發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制》，法律出版社1988年版，第183頁。顯然，法律監(jiān)督與行為違法有關，指的是“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實施”。表面上看，在不考慮監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的情況下，這種認識上的一致性使得法律監(jiān)督的內(nèi)涵得以基本確定，即法律監(jiān)督是一種針對“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實施”的監(jiān)督。

然而，對于如何理解“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實施”，卻是一個“不是問題”的問題。因為，對“違法行為”“法律的執(zhí)行與遵守”或“法律的實施”的理解，與對“法律監(jiān)督的主體”“法律監(jiān)督的對象”乃至“法律”的理解并非沒有關系，而是密切關聯(lián)。比如，如果將“違法行為”指向所有違反“法律”的行為，那么，所有的國家機關及其工作人員、社會組織和個人，都屬于法律監(jiān)督的對象。所有的法律適用機關，包括審判機關，檢察機關、監(jiān)察機關等，都屬于法律監(jiān)督的主體。但這樣的理解，又會帶來不少的疑問。例如，作為立法機關的全國人大及其常委會，是否也存在違法行為？如果說存在違法行為的話，誰來進行監(jiān)督？這種監(jiān)督屬于法律監(jiān)督還是政治監(jiān)督？按照通常的理解，立法機關的違法行為包括兩種情形，一種情形是立法不作為，另一種情形是違憲行為。針對這兩種行為的監(jiān)督顯然不屬于法律監(jiān)督，而是屬于憲法監(jiān)督，是否應將其歸入廣義的法律監(jiān)督，是存在較大疑問的。況且，全國人民代表大會是最高國家權力機關，實踐邏輯上并不存在立法不作為的違法行為問題(其他國家機關由其產(chǎn)生，對其負責)，很難將其作為法律監(jiān)督的對象。同樣的，對“法律的執(zhí)行與遵守”“法律的實施”也會產(chǎn)生不同的理解，并影響到對法律監(jiān)督的主體和對象的界定。

二、圍繞“監(jiān)督”內(nèi)涵的歷史挖掘及學理展開

進入21世紀，針對法律監(jiān)督的研究開始進入一個嶄新的階段，開啟了對“監(jiān)督”內(nèi)涵的歷史挖掘。這一挖掘，使得“監(jiān)督”因其中國性而被“賦魅”了。這為“法律監(jiān)督”“法律監(jiān)督權”增加文化厚重感的同時，也為其進一步的深入討論打開了“潘多拉魔盒”。

為了論證法律監(jiān)督的中國性，學者們開始挖掘“監(jiān)督”和“監(jiān)督權”的中國文化基因。有學者通過中國檢察權的古代發(fā)展過程，挖掘“監(jiān)督”的中國性及其特點，(16)自秦至清，行使監(jiān)督權的御史組織獨立于行政權之外，御史官員則秩卑權重，這成為中國古代監(jiān)督權制度的顯著特點。參見曹呈宏：《“監(jiān)督”考》，載《華東政法大學學報》2008年第5期。還有學者通過對“監(jiān)督”一詞的文獻考證，發(fā)掘中國式監(jiān)督的本源及其含義，認為“監(jiān)督”在原始的“察看”的基礎上，增加了少許“督促”的意義。(17)同上注。

通過對“監(jiān)督”的中國性文化基因的發(fā)掘工作，學界對“監(jiān)督”這種“察看并督促”(18)《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館2016年版，第633頁?；顒?，開始有了更加深入的了解。它并不存在所謂的“居高臨下”之意，而是具有“限制和約束權力”的基本含義在里面。這種針對“監(jiān)督”“監(jiān)督權”的語義挖掘，在多大程度上為了說明法律監(jiān)督的中國文化基因，又在多大程度上為了迎合當時憲法和法律的規(guī)定，不得而知。因為，1982年憲法在第134條規(guī)定“人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關”后，又在第140條規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”。憲法規(guī)定的人民檢察院法律監(jiān)督職能是“權力限制和約束”意義上的法律監(jiān)督職能?！胺杀O(jiān)督”之“監(jiān)督”并不是與“制約”完全對立或不相干的一個概念。

然而，圍繞“監(jiān)督”“監(jiān)督權”的本源含義的歷史考證，以及由此引發(fā)的關于制約與監(jiān)督的概念關系的討論，并沒有讓理論界“止戈息爭”。相反，被“賦魅”后的法律監(jiān)督概念反而引發(fā)了學界“喋喋不休”的爭論，產(chǎn)生了三種不同的意見。其中兩種意見完全對立：一種意見認為兩者含義基本相同，另一種意見則認為兩者存在著明顯的區(qū)別。故而有必要對這兩種對立的意見以及第三種折中意見，作進一步的分析和討論。

第一種意見認為，從國家權力角度談論的監(jiān)督與制約，含義基本相同。如有學者認為，“制約”與“管理”是監(jiān)督一詞的最本質涵義。從國家權力角度談論的監(jiān)督，很顯然是制約的意思。(19)參見田凱、單民：《論公訴權與法律監(jiān)督權的一致》，載《法學評論》2006年第4期。類似的觀點還有，“監(jiān)督”一詞在實際使用中被賦予了較為廣泛的意義，主要有：(一)察看并有約束力地糾正、改變、束縛，有類似于管理的性質。主要體現(xiàn)為“上”對“下”的監(jiān)督，如權力機關對其他機關的監(jiān)督，上級對下級的監(jiān)督；(二)察看并為無約束力的督促，主要體現(xiàn)為民主性質的監(jiān)督。例如人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督等；(三)察看并牽制和制約。(20)參見安徽省人民檢察院《法律監(jiān)督的概念和特征》課題組：《法律監(jiān)督的概念和特征》，載《檢察日報》2008年10月28日第3版。在制約和監(jiān)督的概念外延關系上，該意見又可分為兩種觀點：一種觀點認為權力制約可以包容權力監(jiān)督的內(nèi)容。如“權力監(jiān)督從廣義上講也是一種權力制約。如果將權力監(jiān)督與權力制約并列在一起，如國家權力的制約和監(jiān)督，則強調的是對權力運行的全方位的制約。”(21)陸德山：《認識權力》，中國經(jīng)濟出版社2000年版，第432頁。另一種觀點則認為，廣義的權力監(jiān)督包括權力制約。職是之故，我們也較容易理解，為什么在規(guī)范性文件和研究文獻中會使用“監(jiān)督制約”(22)如《監(jiān)察官法》第42條“加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設”之規(guī)定，再如《中國共產(chǎn)黨問責條例》第7條第8項“對公權力的監(jiān)督制約不力，應當問責”之規(guī)定?；颉爸萍s監(jiān)督”(23)參見黃文藝：《權力監(jiān)督哲學與執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系建設》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第2期；陳國權：《社會主義權力制約監(jiān)督的制度設計》，載《中國社會科學報》2012年1月20日第A06版；董瑛：《中國特色權力運行制約監(jiān)督機制的三重邏輯》，載《甘肅社會科學》2021年第2期；等等。這樣的復合詞匯。

第二種意見認為，應當明確區(qū)分制約與監(jiān)督。如有學者認為，由于沒有明確區(qū)分監(jiān)督和制約，導致法律規(guī)定中存在“互相監(jiān)督”的現(xiàn)象。而《人民檢察院組織法》第16條的規(guī)定，則形成了檢察院監(jiān)督審判、法院也可以監(jiān)督檢察院的局面，這顯然不符合法律監(jiān)督的內(nèi)在法理。(24)參見蔣德海：《法律監(jiān)督還是訴訟監(jiān)督》，載《華東政法大學學報》2009年第3期。有學者認為，監(jiān)督與制約之間具有密切的聯(lián)系，這兩個詞可以做同義詞使用。但是，兩者對權力制衡的方式和效果是不同的。制約意味著雙方相互依存，而監(jiān)督意味著彼此獨立存在。制約通常是雙向的活動，而監(jiān)督往往是單方面的行為。制約通常以決定權為基礎，而監(jiān)督通常是以建議權為基礎。(25)參見張智輝：《論法律監(jiān)督》，載《法學評論》2020年第3期。還有學者將制約作為監(jiān)督的基礎或前提，認為“在保障權力正常運行方面，制約有著監(jiān)督所不可替代的整體性、決定性功能。監(jiān)督……只有在制約機制健全的條件下才能充分發(fā)揮其效力。”(26)王壽林：《加強對權力的制約》，載《理論動態(tài)》2003年第1591號。類似的觀點還有很多，如“中國的法律監(jiān)督是一種‘外置型’監(jiān)督，重在糾察官邪、肅正朝綱，或彈劾百官、察舉非法，是中國歷史文化和法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物。西方法律監(jiān)督從古希臘繼承下來的傳統(tǒng)是，權力和權威只有受到有效制約才是合法的。在形式上，西方法律監(jiān)督以分權為特征，是一種‘內(nèi)置型’監(jiān)督，限制權力被認為是最重要的監(jiān)督形式，作為獨立部門的檢察監(jiān)督也是以特定法律效果為前提的?！?27)余少祥：《法律監(jiān)督：中西范式的進路與分異》，載《國外社會科學》2021年第2期。在此不一一列舉?？傮w上來看，上述觀點皆認為監(jiān)督的基本含義中并不存在“雙向性”的內(nèi)涵，而“制約”的含義中則包含有“雙向性”的意蘊。

第三種意見認為，制約和監(jiān)督既有聯(lián)系又有區(qū)別，皆為控制、約束權力的一種權力行為，但也存在一定的區(qū)別。制約行為與權力行為一般具有同時性，時效性較強。監(jiān)督具有滯后性，時效差。(28)同前注，陸德山書，第430-431頁。

那么，到底哪一種意見更加正確呢？如前所述，“監(jiān)督”一詞的漢語語義原為監(jiān)察軍事，后引伸為監(jiān)察督促，現(xiàn)在的定義為“察看并督促”，泛指權力主體之間發(fā)生的監(jiān)視、察看、督促等關系。而“制約”一詞本身也含有約束、限制、束縛、制止等含義。盡管“監(jiān)督”和“制約”二者在語義上有共同點，如都表現(xiàn)為“對權力的限制和約束”，但二者在內(nèi)涵上并不相同。從監(jiān)督的本源含義來看，監(jiān)督的含義中包含有制約的含義在里面，而不是相反。因為，我們通常所談論的制約，并無西方分權“制衡”的內(nèi)核，其意義核心僅是“權力控制和約束”，而監(jiān)督的含義中既包括較弱強度的權力控制和約束，也包括更高強度的單向度管理。對此，曾有學者一針見血地指出：“檢察機關的法律監(jiān)督，從根本上說是一種程序性監(jiān)督和制約性監(jiān)督，它絲毫沒有凌駕于其他訴訟主體之上的單向的和絕對的權力。”(29)韓大元主編：《中國檢察制度的憲法基礎研究》，中國檢察出版社2008年版，第49頁。也就是說，檢察機關的法律監(jiān)督是一種程序性的權力制約型監(jiān)督，而非單向度的監(jiān)督，如上下級機關之間的監(jiān)督。

問題是，我們該如何看待和回應前述第二、第三種意見(應當明確區(qū)分制約與監(jiān)督)及其理由呢？如前所述，認為應當區(qū)分制約和監(jiān)督的意見，其主要理由有二：一是1982年憲法第140條和《人民檢察院組織法》第16條的規(guī)定導致了法院和檢察院的“互相監(jiān)督”；二是制約具有雙向性特征，而監(jiān)督只具有單向性特征。實際上，這兩個理由都是站不住腳的。因為，1982年憲法第140條和《人民檢察院組織法》第16條(30)《人民檢察院組織法》第16條規(guī)定：“人民檢察院起訴的案件，人民法院認為主要事實不清、證據(jù)不足，或者有違法情況時，可以退回人民檢察院補充偵查，或者通知人民檢察院予以糾正。”并未規(guī)定人民法院和人民檢察院“互相監(jiān)督”，而是規(guī)定“相互制約”，兩者在含義上并不相同?！跋嗷ブ萍s”指的是權力制約，而這兩個條款指向的監(jiān)督并非權力監(jiān)督而是法律監(jiān)督。毫無疑問，對權力監(jiān)督行為本身只能是單向的，不可能存在雙向的“互相監(jiān)督”。但是，在針對犯罪行為的法律監(jiān)督中，人民法院和人民檢察院各自行使程序性的權力，并通過分工制約的方式實現(xiàn)其監(jiān)督的目標。也就是說，權力制約與法律監(jiān)督并不屬于同一位階，前者是手段，后者是目標。至于第三種意見(制約和監(jiān)督既有聯(lián)系又有區(qū)別)，同樣犯了將“法律監(jiān)督”偷梁換柱為“權力監(jiān)督”的錯誤。

綜上分析可見，學界從權力視角和字面含義理解法律監(jiān)督的做法，雖然在智識上增進了人們對制約和監(jiān)督的含義及其關系以及權力制約和法律監(jiān)督的關系的深入理解，但由于犯了“概念嫁接”的錯誤，導致對法律監(jiān)督的解釋，不僅脫離了“法律監(jiān)督”的產(chǎn)生背景，而且偏離了法律監(jiān)督的基本原理。為此，需要對法律監(jiān)督的概念作進一步的糾偏和“去魅”。需要特別指出的是，雖然已有學者注意到了這一點，但遺憾的是，其解決方案卻僅指向我國憲法和法律的相關規(guī)定，以及馬克思列寧主義法律思想和其中國化的產(chǎn)物即社會主義法治理念。(31)參見龔佳禾：《法律監(jiān)督的基本原理研究論綱》，載《中南大學學報(社會科學版)》2010年第1期。

三、權力視角下的法律監(jiān)督及其理論困境

如前所述，圍繞“監(jiān)督”的本源含義對法律監(jiān)督展開的學理討論，讓我們看到了“監(jiān)督”的中國傳統(tǒng)集權文化基因——“權力控制和約束”。這一文化基因，對法律監(jiān)督概念的闡釋產(chǎn)生了深遠的影響。但凡談論法律監(jiān)督，必談及檢察權或法律監(jiān)督權，甚至出現(xiàn)了“法律監(jiān)督就是法律監(jiān)督權”的結論，并導致針對法律監(jiān)督權、檢察權的性質的無休止爭論。法律監(jiān)督雖然內(nèi)含有傳統(tǒng)集權文化的“控權”基因，但在當今法治時代權力分工的背景下，必然需直面諸如“法律監(jiān)督權屬于何種性質的權力”這類問題。

圍繞這一問題，學界形成了行政權說、(32)參見陳衛(wèi)東：《我國檢察權的反思與重構—以公訴權為核心的分析》，載《法學研究》2002年第2期。司法權說、(33)參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》1999年第10期；陳光中等：《中國司法制度的基礎理論問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2010年版，第197頁?；旌闲蜋嗔φf、(34)參見章群：《法律監(jiān)督應兼具行政、司法的部分屬性》，載《學術界》2016年第2期。獨立權力說、(35)參見朱孝清：《中國檢察制度的幾個問題》，載《中國法學》2007年第2期。最大公約數(shù)說、(36)參見楊立凡：《法律監(jiān)督的內(nèi)涵》，載《國家檢察官學院學報》2009年第3期。權力機關賦權說(37)參見梁玉霞、沈志民：《走向公平正義—淺談法律監(jiān)督的意義與局限性》，載《廣州大學學報(社會科學版)》2006年第1期。等諸多學理論說。這些學理論說，除少數(shù)成果采納現(xiàn)代權力劃分的理論，更多的是為了論證的需要，選擇拿來主義。其中，權力機關賦權說、混合型權力說、獨立權力說、最大公約數(shù)說等，都試圖闡釋一個問題，即法律監(jiān)督權的獨特性或獨立性。然而，檢察權并不能凌駕于行政權和司法權之上，無論是理論上還是制度上，都是一個不爭的事實。(38)同前注，曹呈宏文。而且，學者們無論做出怎樣的努力，都無法在現(xiàn)有的權力結構理論中回答以下追問：檢察機關偵查與公訴是法律監(jiān)督，公安機關對違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)、證明、檢舉即偵查、追訴為什么就不是法律監(jiān)督呢？為什么同樣是負責發(fā)現(xiàn)、證明和檢舉違法犯罪行為、提交法庭裁判的西方國家檢察機關的活動，就不是法律監(jiān)督呢？(39)同前注，陳衛(wèi)東文。

這種理論上的困境，固然與傳統(tǒng)集權文化中沒有現(xiàn)代立法權、行政權和司法權的劃分有關，但更重要的原因在于，該種權力在現(xiàn)代權力結構中找不到合適的位置。因為，檢察權這種源自傳統(tǒng)集權文化、概括蘇聯(lián)議行合一體制下檢察機關職權的權力，與法律監(jiān)督權之間存在著難以逾越的理論橫溝。有學者早就指出了這一點：新中國的檢察制度與清末修律以來直至中華民國(及其后中國臺灣)的檢察制度雖然名稱相同，但實質已有不同?！皺z察”一詞早在漢朝已經(jīng)使用，是查看、考察之意，與“監(jiān)督”的本義是同義詞。清末修律仿照西方建立檢察制度時，卻不是用其本義。具體的職權上，則是舊瓶裝新酒，承繼了西方大陸法系國家檢察官制度，基本不是履行監(jiān)督權的。至民國時期，監(jiān)督權專門由“五權”中的檢察權來行使，而檢察制度仍如清末修律之舊。但是，新中國的檢察制度則不然，取消了民國政府的獨立檢察權設置，明確檢察機關為法律監(jiān)督機關，雖然直接仿照蘇聯(lián)模式，用的卻是“檢察”之“限制和約束權力”的本義。(40)同前注，曹呈宏文。難怪經(jīng)歷了20多年的討論，至今仍無任何共識可言。

造成這種理論困境的另一原因是，學界試圖通過權力定位來界定法律監(jiān)督，或者將法律監(jiān)督等同于權力監(jiān)督。有相當一部分學者，都在自覺或不自覺地將法律監(jiān)督等同于對公權力的監(jiān)督，即權力監(jiān)督。(41)例如，“法律監(jiān)督的本質是對公權力的監(jiān)督，比如對公安機關的偵查權、人民法院的審判權、監(jiān)察機關的執(zhí)法權、行政機關的行政權等公權力的監(jiān)督”。參見朱全寶：《法律監(jiān)督機關的憲法內(nèi)涵》，載《中國法學》2022年第1期。這種觀念認識，顯然是將法律監(jiān)督等同于權力監(jiān)督，或者將法律監(jiān)督作為權力監(jiān)督的一種。然而，既然是權力監(jiān)督，那么其遇到的一個無法回避的問題是，人大監(jiān)督毫無疑問也是權力監(jiān)督，是否也是法律監(jiān)督？正像有的學者質疑的那樣，憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關，但并沒有規(guī)定只有檢察機關才能進行法律監(jiān)督。(42)參見蔣德海：《堅持法律監(jiān)督的憲法原則——監(jiān)察體制改革以后我國法律監(jiān)督的趨向思考》，載《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期?，F(xiàn)在看來，上述觀念認識才是造成法律監(jiān)督理論難以走出僵局的根本原因。

將法律監(jiān)督等同于權力監(jiān)督，其所遇到的核心問題是，檢察機關對其他執(zhí)法機關的法律監(jiān)督與檢察機關對其他組織以及對公民的監(jiān)督如何區(qū)分的問題。縱觀學界相關研究成果，無論如何界分，都會造成分類的不周延性、下級概念的交叉和法律監(jiān)督邏輯的混亂。(43)參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期。雖然有學者試圖為法律監(jiān)督的制度特色進行辯護，但無論是將其正當性理由歸結為“中國檢察制度的政治地位”，(44)同前注，蔣德海文。還是將其歸結為“法律規(guī)定”(45)同前注，楊立凡文?！氨O(jiān)督功能和目的”，(46)“法律監(jiān)督權”是檢察機關履行各項具體權能在國家制度中整體功能的抽象概括。同前注，楊立凡文。抑或是打著反對西方制度的旗號，(47)同前注，蔣德海文。由于沒有觸及到法律監(jiān)督的基本原理，都無法自圓其說和獲得學理上的普遍認同。(48)例如，針對“檢察監(jiān)督屬于訴訟監(jiān)督”的觀點，張智輝指出：“從維護國家法律的統(tǒng)一正確實施的需要看，檢察機關的監(jiān)督也不能僅僅限定在訴訟活動上?！眳⒁姀堉禽x：《檢察權論》，中國檢察出版社2008年版，第71頁。

綜上分析，造成上述理論困境的根本原因在于，學者們總是試圖在檢察權或法律監(jiān)督權(49)“法律監(jiān)督”意指檢察職權，檢察權也就是法律監(jiān)督權。參見宋小海：《論“法律監(jiān)督”的概括性意指》，載《浙江社會科學》2014年第2期。的理論框架內(nèi)討論法律監(jiān)督。對于這一點，有學者一針見血地指出：“檢察機關通過行使檢察權實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，但檢察權本身并不是法律監(jiān)督。”(50)同前注，蔣德海文。但學界并沒有走出這一理論困境，絕大多數(shù)學者們討論檢察權與法律監(jiān)督(權)的關系，主要目的不是說明法律監(jiān)督與權力監(jiān)督的區(qū)別，而是強調檢察權與法律監(jiān)督權的異同。比如，檢察權不過是“檢察機關的職權”的略語，是一系列屬性不同的權力的總和，檢察權的行使體現(xiàn)為法律監(jiān)督；(51)參見王志坤：《“法律監(jiān)督”探源》，載《國家檢察官學院學報》2010年第3期。法律監(jiān)督只是中國檢察權中的一種權力或一種職能，把所有檢察職能都與法律監(jiān)督掛鉤并不妥當；(52)同前注，蔣德海文。將檢察權確定為法律監(jiān)督權，這樣的權力定位不僅符合檢察權本身具有的多重屬性，也是中國社會主義國家權力制約機制內(nèi)在規(guī)律的必然選擇，是國家權力分配和有效控制的重要保障；(53)參見樊崇義：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第83、154-155頁?！胺杀O(jiān)督”的本義為“監(jiān)督法律的統(tǒng)一實施或遵守”，檢察機關的各項職權在性質上均符合該含義范疇，檢察權即法律監(jiān)督權；(54)參見宋小海：《法律監(jiān)督考》，載《浙江學刊》2014年第3期。檢察權與法律監(jiān)督權是一致的，二者是對同一個事物從不同角度的表述。按照整體決定局部的認識論，檢察機關的全部檢察職能都具有法律監(jiān)督的本質；(55)同前注，章群文。等等。雖然近期有學者提出了不同的意見，認為“檢察權的行使未必是法律監(jiān)督”，(56)蔣德海、陳楊、秦天宇：《法律監(jiān)督憲法原則再思考》，載《學術研究》2019年第8期。但從研究的總體情況來看，這一基于權力視角的研究范式，并未發(fā)生根本的改變。

誠然，無論對法律監(jiān)督如何界定，都不可能超脫出法律監(jiān)督的“權力”本質，因為任何監(jiān)督在本質上都是一種權力行為，這是毋庸置疑的。但是，目前針對法律監(jiān)督權的研究，只是涉及到法律監(jiān)督的一個面向——權力行為的面向，并非涉及法律監(jiān)督的所有面向。嚴格說來，法律監(jiān)督不僅涉及到法律監(jiān)督權及其享有該權力的主體，還涉及法律監(jiān)督的對象、內(nèi)容以及法律監(jiān)督的后果等。即便法律監(jiān)督權是法律監(jiān)督的本質屬性問題，也不能由此遮蔽了對其他問題的深入討論。也許，對這些問題的討論，能夠探究出法律監(jiān)督的本質內(nèi)涵，走出現(xiàn)有研究的誤區(qū)，更能為法律監(jiān)督和權力監(jiān)督的界分提供可行的解釋方案。實際上，關于這些方面的討論，在上世紀90年代關于法律監(jiān)督的概念界定中早已有所體現(xiàn)。近幾年來，又有學者關注到法律監(jiān)督的內(nèi)容這一核心問題，如有學者在討論法律監(jiān)督時，將法律實施的“活動”屬性作為界定法律監(jiān)督的重要依據(jù)，并據(jù)此將檢察機關的法律監(jiān)督劃分為行政檢察監(jiān)督和訴訟監(jiān)督兩種類型。(57)同前注，秦前紅文。該研究雖主要是為了區(qū)分訴訟監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督，但其研究方式顯然不是傳統(tǒng)權力視角下的研究范式，而是開始關注到法律監(jiān)督的目標和行為內(nèi)容，為準確界定法律監(jiān)督和走出法律監(jiān)督的“權力之魅”，提供了有益的嘗試和探索。

四、法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵及基于責任政治原理的考察

如前所述，重塑法律監(jiān)督的概念，需要從法律監(jiān)督的權力行為轉向法律監(jiān)督的行為內(nèi)容，以發(fā)掘法律監(jiān)督的本質內(nèi)涵。為此，需要在創(chuàng)立法律監(jiān)督制度的目標定位和法律監(jiān)督的內(nèi)容框定中找尋其蹤跡，以重塑法律監(jiān)督的概念。

(一)“法律監(jiān)督”的目標定位和內(nèi)容限定

何謂法律監(jiān)督？法律監(jiān)督是否僅屬于法律實施活動中的一個程序性環(huán)節(jié)？是否如有的學者所認為的那樣，“監(jiān)督職能必須以訴訟職能為基礎、為條件，訴訟職能是監(jiān)督職能借以發(fā)揮的必要途徑和手段”？(58)同前注，宋小海文。為了搞清楚這些問題，首先應當對創(chuàng)立法律監(jiān)督的目標進行準確定位。

從1979年《人民檢察院組織法》的制定及相關立法解釋來看，我國法律監(jiān)督的目標既包括“維護法制統(tǒng)一”“保障憲法法律統(tǒng)一正確實施”，也包括“法律的執(zhí)行和遵守”，這種目標設置具有邏輯體系上的一致性(前蘇聯(lián)1936年憲法并未規(guī)定“法制統(tǒng)一”，也未規(guī)定“遵守憲法”)。(59)值得注意的是，經(jīng)過歷次修改，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》除了規(guī)定“維護法制統(tǒng)一”，還規(guī)定了“保障法律正確實施”，并刪除了“遵守憲法”的相關規(guī)定(參見《人民檢察院組織法》第1條)。但是，維護法制統(tǒng)一原則和保障憲法法律統(tǒng)一正確實施的目標定位，有些過于宏大。以法制統(tǒng)一原則為例，該原則通常指國家必須制定統(tǒng)一的憲法和法律，并保證它們在全國范圍內(nèi)和全體公民中得到統(tǒng)一的遵守和執(zhí)行，目前來看，其內(nèi)容還包括“立法權的合理配置、不同層次法規(guī)間的效力關系、嚴格的合憲性和合法性審查與備案制度、法規(guī)撤銷制度以及國家主要權力行使的高度統(tǒng)一和協(xié)調等”。(60)王作全：《論我國法制統(tǒng)一的內(nèi)涵、價值及實現(xiàn)途徑》，載《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2012年第1期。將法律監(jiān)督的內(nèi)容擴展到上述內(nèi)容，顯然與人民代表大會制的制度設計存在一定的抵牾。鑒于法律監(jiān)督制度創(chuàng)制與發(fā)展的歷史經(jīng)驗與反思，以及維護法制統(tǒng)一和保障法律正確實施的內(nèi)容過于寬泛，解釋上應當對其進行適當?shù)南蘅s，將檢察機關的法律監(jiān)督的目標定位為“法律執(zhí)行和法律遵守”，并將其內(nèi)容限定在“違法行為”上，以防止檢察機關的法律監(jiān)督與人大監(jiān)督等發(fā)生抵牾。對此，有學者清楚地指出：“憲法和法律明確將我國檢察機關定性為法律監(jiān)督機關，即檢察機關的任務在于通過訴訟方式督促和糾正有關法律執(zhí)行、實施中的嚴重違法行為，這是我國檢察制度最為重要的特征。檢察機關的所有職能都是圍繞這一點設置的?！?61)樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第18頁。但是，上述目標定位和內(nèi)容限定，仍然無法清晰地界定法律監(jiān)督的概念，還有以下關鍵問題需要解決：法律監(jiān)督的本質內(nèi)涵是什么？采用何種手段或方式進行監(jiān)督才算是法律監(jiān)督？

(二)法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵：基于責任政治原理的分析

任何權利或權力都具有行為和責任兩個面向。行為面向指向行為本身，其屬性問題指向何種性質的行為。傳統(tǒng)上，基于法律行為或違法行為的性質，可以將法律責任劃分民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任等，故而理論界和實務界通常并不區(qū)分依法行使職權的行為屬性和責任屬性。對于檢察監(jiān)督來說，從傳統(tǒng)的權力行為屬性這一分析路徑展開的分析和討論，還存在比較嚴重的理論困境。為此需要另辟蹊徑，從責任面向對法律監(jiān)督的內(nèi)涵展開分析和討論。

就監(jiān)督這一權力行為而言，由于監(jiān)督行為與責任承擔的關系并非線性關系，故而對其本質內(nèi)涵的討論，并不能以權力行為的性質或實施具體監(jiān)督行為機關的性質為唯一的依據(jù)，而是應當考慮被監(jiān)督者應當承擔何種責任，對其責任屬性展開討論。不過，從監(jiān)督的責任屬性出發(fā)來界定法律監(jiān)督，離不開對責任政治原理的分析。蓋因在當今高度分化的現(xiàn)代社會，法律已經(jīng)從政治系統(tǒng)中分離出來，法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)都具有獨立運作的規(guī)則、功能和程序。(62)參見[美]喬納森·特納：《社會學理論的結構》，邱澤奇譯，華夏出版社2001年版，第75頁。相應的，法律責任也從政治責任中分離出來。因此，只有從責任政治原理關于政治責任和法律責任的區(qū)分視角，才能明晰法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵。

按照目前公認的責任政治原理，責任政治可以分作兩種：其一，政策不合于民意之時，政府須負其責。其二，行為不合于法律之時，政府須負其責。(63)參見薩孟武：《政治學與比較憲法》，商務印書館2013年版，第75頁。也就是說，責任政治要求政府(大政府)承擔兩種責任：行為不合于民意時，承擔政治責任；行為不合于法律時，承擔法律責任。其中，法律責任屬于第一性的責任、政治責任屬于第二性的責任。與這兩種責任相對應的監(jiān)督，分別為政治監(jiān)督(主要是代議機關的監(jiān)督)和法律監(jiān)督(主要是司法機關的監(jiān)督)。一般認為，法律責任和政治責任之間的主要差別在于，國家機關及其工作人員因行為違反憲法和法律的規(guī)定，而接受相應機關的法律監(jiān)督，進而承擔特定的法律責任。但并不意味著，凡是針對“不依法行使職權”的行為所進行的監(jiān)督，都屬于法律監(jiān)督。因為，國家機關及工作人員即便沒有違反憲法和法律，也不意味著其不承擔政治責任。也就是說，權力行為符合法律并不意味著符合民意，即便沒有違反憲法和法律，如果人民對其結果不滿意，仍然進行政治監(jiān)督，并使之承擔政治責任。

在我國，中國共產(chǎn)黨領導的政治體制是通過一定方式將自身嵌入到國家結構的同時又保留自身相對獨立性的政治體制。(64)參見景躍進等主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第5-8頁。相較于其他國家，這一政治體制下的責任政治原理在內(nèi)涵上發(fā)生了以下重要變化：政治責任的承擔，除了“不合于民意”，還包括“不合于黨的主張”。黨的領導原則和黨管干部原則以及黨的組織嵌入國家機構的制度現(xiàn)實，使得實際上的政策輸出方是“代表最廣大人民根本利益”的中國共產(chǎn)黨及其各級組織。據(jù)此，政府承擔政治責任的情形，不再限于“不合于民意”，還包括“不合于黨的主張”。因為，基于實踐邏輯，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，責任政治的實現(xiàn)有賴于使命型政黨與回應型政黨的建設。(65)參見張力偉：《責任型政黨：新時代責任政治建設的核心支撐》，載《云南社會科學》2021年第3期。因此，只要國家的最高權威或政治力量具備“擔當”與“為民”的責任倫理，只要責任被統(tǒng)合于“對人民負責”或“民主政治”的政治架構中，這種政治責任的承擔事實上就具備著某種程度的正當性。(66)參見王若磊：《政治問責論》，上海三聯(lián)書店2015年版，第29頁。不過，政治責任雖然可以基于“人民滿意”或“符合黨的主張”而獲得其正當性，但具體到“不合于民意”“不合于黨的主張”的責任承擔問題上，還需要結合憲法、法律、政務處分法以及黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范，進行統(tǒng)籌考慮。

違反國家法律會導致法律責任的承擔，而違反黨內(nèi)法規(guī)需承擔的責任是政治責任還是法律責任，理論界尚未形成統(tǒng)一結論。主流觀點大多以黨的十八屆四中全會作出的“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(67)參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。政治論斷為依據(jù)，主張對“法”作出擴大解釋，進而使黨內(nèi)法規(guī)歸屬到法的范疇之中。(68)參見張文顯主編：《法理學》(第5版)，高等教育出版社2018年版，第423頁；郭曄：《全面依法治國新時代的法治規(guī)范淵源》，載《法制與社會發(fā)展》2022年第2期。在這種情況下，黨紀監(jiān)督就是一種特殊形式的法治監(jiān)督。然而，法治的首要含義在于人人遵從法律，法律的實施意味著所有不符合法律規(guī)定的行為，都應當納入司法審查的范圍。但我國《政務處分法》、《公務員法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》在公職人員的處分規(guī)定中，并未規(guī)定將這些處分納入司法審查的范圍，故而將其界定為法律責任有失妥當。而且，這些處分的依據(jù)和標準比較模糊，處分的對象也具有較高的政治性。(69)我國并未區(qū)分政務官和業(yè)務官，所有行使公權力的人員都要求對黨忠誠。當然，如果建立起類似于司法審查制度的黨紀審查制度和政務處分審查制度，也可以將這種處分連同法律責任統(tǒng)稱為“法治責任”，將相應的監(jiān)督定位為中國特色的“法治監(jiān)督”。(70)黨的十八屆四中全會首次提出要形成“嚴密的法治監(jiān)督體系”。相關研究請參見江必新、張雨：《習近平法治思想中的法治監(jiān)督理論》，載《法學研究》2021年第2期；徐顯明：《論堅持建設中國特色社會主義法治體系》，載《中國法律評論》2021年第2期。不過，在沒有建立起類似于司法審查制度的相應審查制度之前，不宜將該類型的監(jiān)督歸入法律監(jiān)督的范疇。

(三)法律監(jiān)督的概念重塑及對相關爭論的回應

從責任面向對法律監(jiān)督展開分析，不僅可以確定法律監(jiān)督的責任內(nèi)涵，而且還能與域外的“合法性監(jiān)督”實現(xiàn)對接。誠如學者所言，我國的法律監(jiān)督機關既不是蘇聯(lián)檢察體制的翻版，也不是西方“三權鼎立”模式的移植，而是走上了獨具中國特色的以實行法律監(jiān)督為己任的獨立發(fā)展之路。(71)同前注，朱全寶文。這種觀點雖然正確，但也有一定的迷惑性。任何制度的產(chǎn)生和發(fā)展，都不可能脫離人類行為和人類社會構成的共識性要素而存在。法律監(jiān)督作為一項制度，毫無疑問會因政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境的不同而具有某種制度特色，但無論如何，任何制度都有其合理的制度內(nèi)核和基本的價值目標追求。經(jīng)考證，域外國家并非沒有法律監(jiān)督的近似概念。在德國，法律監(jiān)督(Rechtsauf-sicht)一詞是Recht與Aufsicht兩個詞的復合，直譯就是“法律監(jiān)督”，通常指對行政行為的合法性監(jiān)督，多用于指稱行政法上的行政監(jiān)督或管理監(jiān)督。而我國臺灣地區(qū)學者也往往用“法律監(jiān)督”(德語UberwachungdesGesetzes)來形容檢察對警察乃至其他司法人員的法律控制的職能。(72)同前注，王志坤文。在英美法系國家英國和美國，雖然沒有法律監(jiān)督的概念，但也有法律控制、合法性監(jiān)督等概念。通過對這些概念的分析和考察，我們發(fā)現(xiàn)，無論是法律控制、法律監(jiān)督，還是合法性監(jiān)督，其核心內(nèi)涵都是對違法行為的責任追究。這種基于法律責任追究的合法性監(jiān)督或法律控制，都與法律的正確執(zhí)行和司法適用有關，其最終的歸宿是司法居中裁判，以維護民主法治的尊嚴。在我國，由于沒有司法權威主導的法治傳統(tǒng)，對法律的貫徹執(zhí)行和適用，就必須設置一個安全閥，檢察機關的法律監(jiān)督職權便發(fā)揮了這樣的作用。

我國目前檢察機關的法律監(jiān)督，包括有限的一般監(jiān)督(73)參見崔建科：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構建》，載《法學論壇》2014年第4期。和訴訟監(jiān)督。這種被學者界定為“行政檢察監(jiān)督”的一般監(jiān)督，與訴訟監(jiān)督一起，共同構成了狹義的法律監(jiān)督。(74)秦前紅教授認為，“行政檢察監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”是作為一級下位概念的并列且獨立的重大憲法職能，共同構成比較周延的所謂狹義法律監(jiān)督。同前注，秦前紅文。根據(jù)《人民檢察院組織法》(2018年修訂)第20條的規(guī)定，人民檢察院行使的職權中，除了依照法律規(guī)定對有關刑事案件行使偵查權，其余的職權都屬于整個的執(zhí)法和司法活動過程中的程序性職權。關于這一點，已有學者明確指出，檢察監(jiān)督職權限于程序性權限，而不涉及最終決定權。這是法律監(jiān)督價值追求的表達，符合權力制衡的規(guī)律，也一定程度地體現(xiàn)狹義法律監(jiān)督之下行政檢察監(jiān)督和訴訟監(jiān)督的對應性。訴訟監(jiān)督的核心也在于保障司法“過程”的公正性。一個分歧在于，認為審判監(jiān)督程序和抗訴等制度是對法院“裁判結果”的監(jiān)督。其實，它們很大程度只是檢察機關公訴權的事后行使，很難被定性為狹義法律監(jiān)督，更不是對“裁判結果”的監(jiān)督。提起抗訴的檢察院相較于生效判決刑罰對象具有優(yōu)勢待遇，容易被誤解為對法院審判的“單向監(jiān)督”；但是在以審判為中心的刑事司法活動中，再審和一審、二審一樣，終端處分權依然掌握在法院手中，檢察院的優(yōu)勢地位并不意味著當然影響司法判決結果。(75)同前注，秦前紅文。據(jù)此，我們可以進一步明確，針對權力違法行為的法律監(jiān)督是一種基于執(zhí)法程序的權力制約活動，而針對個人嚴重違法行為的法律監(jiān)督則是一種基于訴訟程序的權力制約活動。

但是，說“檢察監(jiān)督職權限于程序性權限，是法律監(jiān)督價值追求的表達，符合權力制衡的規(guī)律”，卻是不太準確的。因為，我國法律監(jiān)督的程序性職權，其目標指向違法行為的責任追究，其根本目的是法律的正確執(zhí)行和適用。也就是說，檢察機關的狹義法律監(jiān)督，絕非西方式的權力制衡，而是一種為了保證法律正確執(zhí)行和司法適用的程序性權力制約。這種權力制約職權行為，是一種以對違法行為的責任追究為目標、建立在程序性權力分工基礎上的權力制約活動。基于此，法律監(jiān)督并非“不直接涉及對個人是否遵守法律的監(jiān)督”。(76)同前注，秦前紅文。因此，這種以對違法行為的責任追究為目標的監(jiān)督，其所蘊含的價值理念和根本目的，不是權力制衡，而是“防止法律執(zhí)行和適用的異化”。從歷史文化淵源來看，這是中國集權文化所特有的一種權力文化傳統(tǒng)。在瞿同祖所著的《清代地方政府》一書中，我們可以更加直觀地看到，為了防止權力的異化，地方政府官員主要采取一種程序性的“以人制人，以事防事”的控制方法。(77)參見瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，法律出版社2003年版，第60、90-92、119-122、151-153、189、211-214、243-247、260-261、279-280、334頁。另請參見范忠信：《譯讀瞿同祖先生的〈清代地方政府〉》，載《環(huán)球法律評論》2004年冬季號。在依法治國和建設法治國家的今天，從“防止權力的異化”到“防止法律執(zhí)行和適用的異化”，應該說邁出了歷史性的一大步，具有重要的進步意義。也正因如此，法律監(jiān)督才與“防止權力的異化”的權力監(jiān)督或政治監(jiān)督區(qū)隔開來。因此，我們在珍惜法律監(jiān)督制度所發(fā)揮法制保障作用的同時，應當清醒地認識到，在法治理念和制度建設上，應防止它脫離法律的控制而走入權力監(jiān)督或政治監(jiān)督的窠臼。

綜上分析，應將法律監(jiān)督界定為“法律責任追究方式”，將“法律監(jiān)督機關”作功能意義上的理解，即落實法律監(jiān)督功能和承擔具體執(zhí)法職權的機關，以與整體性的法律監(jiān)督概念相區(qū)分，也即：檢察機關的法律監(jiān)督是一種以防止法律執(zhí)行和適用的異化為根本目的、以對違法行為的責任追究為目標的程序性職權行為。

結語

錢穆在《中國歷代政治得失》中指出：“任何一個制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意。”法律監(jiān)督制度的創(chuàng)立，同樣有它外在的需要和內(nèi)在的用意。本文以為，法律監(jiān)督設立的外在的需要，源自新中國成立后人們對法制的期許和訴求，而內(nèi)在的用意源自傳統(tǒng)權力文化中監(jiān)督之“權力限制與約束”本義。兩者雖指向不同，但都在制度的創(chuàng)立和發(fā)展中獲得了經(jīng)驗與反思。這一經(jīng)驗與反思，印證了法律監(jiān)督從“防止權力的異化”向“防止法律執(zhí)行與適用的異化”的歷史性跨越。

明確這一歷史性跨越的進步作用，對于中國特色社會主義法治建設來說，有著特別的時代意義。本文基于責任政治原理對法律監(jiān)督的概念厘定，既有助于實現(xiàn)我國法律監(jiān)督和政治監(jiān)督的體系化建構，也有助于在政治和法律的關系框架內(nèi)對相關問題展開分析和討論。竊以為，這一理論框架，對于我國黨和國家監(jiān)督體系的體系化構建，對于實現(xiàn)監(jiān)督的科學化和有效性，具有重要的現(xiàn)實指導意義。