芻議地方國庫現(xiàn)金管理

楊幼玲

一、國庫管理的提出背景

國庫現(xiàn)金是指已繳入國庫，但暫未實(shí)現(xiàn)或尚未流出國庫賬戶的財政性資金。它是政府預(yù)算在執(zhí)行過程中，因各項預(yù)算收支不是以均衡速度流入流出國庫，致使國庫收入和支出的現(xiàn)金流在時間上不能完全匹配，加上預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計劃數(shù)本身存在差異，當(dāng)出現(xiàn)超支、減支、收入入庫進(jìn)度快于計劃或支出進(jìn)度滯后于計劃等情況時，就會出現(xiàn)國庫資金余額，這就是我們通常所說的國庫現(xiàn)金存量，又稱庫底資金。國庫現(xiàn)金存量管理分廣義和狹義，我們這里僅指狹義的國庫現(xiàn)金存量管理，即對央行國庫庫存現(xiàn)金的運(yùn)作和管理。它是政府為了確保最有效地使用國庫閑置現(xiàn)金并獲取最大收益的全部行為。

2014年8月31日審議通過的《新預(yù)算法》第五十九條中明確提出“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”，這為地方開展國庫現(xiàn)金管理提供了法律保障。目前，各地開展地方國庫現(xiàn)金理的呼聲也越來越高，實(shí)施地方國庫現(xiàn)金管理成為發(fā)展的必然趨勢。由于國庫庫存資金具有公共屬性，安全性和保證支付是其基本要求，如何在保證安全和流動性的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值是國庫現(xiàn)金管理的首要原則。

二、地方國庫開展國庫現(xiàn)金管理的實(shí)現(xiàn)途徑

筆者認(rèn)為地方國庫現(xiàn)金管理可對以下幾種對象進(jìn)行投資。

1、商業(yè)銀行三個月的定期存款業(yè)務(wù)。

利用庫存現(xiàn)金余額在全年分段表現(xiàn)特點(diǎn)進(jìn)行操作管理。選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、資金實(shí)力較強(qiáng)、商業(yè)信譽(yù)較好的商業(yè)銀行開展三個月的定期存款?？紤]到存款利率具有一定的上浮空間，如果采取協(xié)議定價，收益會更高。

2、短期資金拆借業(yè)務(wù)。

如果當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)有短期資金需求，可通過協(xié)商，將財政多余資金適當(dāng)向金融機(jī)構(gòu)開展短期資金拆借。

3、購買短期政府債券業(yè)務(wù)。

短期政府債券主要有國庫券和公債等，發(fā)行的主體是政府，具有信譽(yù)好、風(fēng)險小、流動性強(qiáng)，抵押代用率高等特點(diǎn)。如果庫存余額能夠保持一個經(jīng)常性且相當(dāng)高的余額的話，可適當(dāng)投資1年期的國債。通過購買短期政府債券，間接投資國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，既減少了國家財政的利息負(fù)擔(dān)，又直接刺激了全社會投資，并可使國庫現(xiàn)金管理與國債余額管理有機(jī)結(jié)合，平衡年內(nèi)季節(jié)性國庫收支余缺，實(shí)現(xiàn)政府籌資成本最小化，投資回報最大化。

4、購買銀行短期穩(wěn)健型理財產(chǎn)品業(yè)務(wù)

各商業(yè)銀行推出一系列穩(wěn)健型投資理財產(chǎn)品，從中選擇信譽(yù)好、風(fēng)險小、流動性強(qiáng)的產(chǎn)品進(jìn)行短期投資，既減少了國家財政的利息負(fù)擔(dān)，又間接增加了社會流通中的資金，并可使國庫現(xiàn)金管理與國債余額管理有機(jī)結(jié)合，平衡年內(nèi)季節(jié)性國庫收支余缺，通過一系列投資組合使得國庫存款使用效率最大化。

三、地方國庫開展國庫現(xiàn)金管理可能面臨的風(fēng)險和應(yīng)對措施

（一）主要風(fēng)險

（1）流動性風(fēng)險

由于現(xiàn)階段我國國庫現(xiàn)金管理操作主要涉及到商業(yè)銀行定期存款、理財?shù)?，因此，流動性風(fēng)險主要包括：庫存資金不能隨時滿足財政支出和投放的國庫現(xiàn)金不能迅速回流國庫兩個方面。

（2）管理風(fēng)險

在地方國庫現(xiàn)金管理過程中，由于規(guī)章制度不健全、內(nèi)部管理機(jī)制不完善或者內(nèi)部人員風(fēng)險意識薄弱等原因形成的資金損失隱患和可能發(fā)生的其他潛在危險。

（3）對沖貨幣政策風(fēng)險

地方國庫資金通過現(xiàn)金管理運(yùn)作會使國庫資金從中央銀行向商業(yè)銀行產(chǎn)生凈流出，使國庫資金發(fā)揮了基礎(chǔ)貨幣的作用流入市場，再加上商業(yè)銀行信貸投放產(chǎn)生的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，會進(jìn)一步增加貨幣市場流動性，在遇到緊縮貨幣政策時會產(chǎn)生“投放貨幣”的作用，同時存款到期資金回流國庫，則會產(chǎn)生“回收貨幣”的作用。

（二）應(yīng)對措施

（1）流動性風(fēng)險控制措施

一是本級地方國庫現(xiàn)金管理操作初期，應(yīng)以試點(diǎn)為主，嚴(yán)格控制操作規(guī)模，可采取對前一年度庫存增量部分進(jìn)行操作，在充分考慮財政預(yù)算收支計劃的基礎(chǔ)上，按增量庫存的一定比例進(jìn)行國庫現(xiàn)金商業(yè)銀行定期存款操作。二是豐富商業(yè)銀行定期存款結(jié)構(gòu)，分散庫款回收流動性風(fēng)險。如對存款期限進(jìn)行合理組合，采用一年期定期存款與6個月、3個月定期存款相結(jié)合的方式，增加l天與7天的通知存款，增強(qiáng)國庫現(xiàn)金商業(yè)銀行存款回收流動性。

（2）管理風(fēng)險控制措施

地方財政與人民銀行應(yīng)聯(lián)合制定本級國庫現(xiàn)金管理暫行辦法，與參與地方國庫現(xiàn)金管理的商業(yè)銀行簽訂國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款主協(xié)議。通過上述制度明確本級國庫現(xiàn)金管理中財政、國庫部門的職責(zé)劃分，協(xié)調(diào)機(jī)制及財政、國庫、中標(biāo)商業(yè)銀行在現(xiàn)金管理中的權(quán)力和義務(wù)。在完善制度建設(shè)的同時還應(yīng)構(gòu)建自控、互控、監(jiān)控防線建立相關(guān)部門和相關(guān)崗位之間相互監(jiān)督制約的工作機(jī)制。

（3）貨幣政策風(fēng)險防范措施

地方國庫現(xiàn)金管理的操作方向相對單一，因此其操作勢必會釋放一定的流動性。但是否一定會產(chǎn)生與宏觀調(diào)控不一致的政策風(fēng)險，不能一概而論，主要做好以下兩個方面：一是參照國庫現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定，國庫與同級財政部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制.包括季度、月度例會制度以及在每次操作前針對地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行必要的溝通，明確操作時機(jī)和規(guī)模。二是加強(qiáng)縱向聯(lián)系，每次地方國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作前均報人民銀行總行備案。每次操作后，及時向人民銀行總行報送操作規(guī)模、存款期限等相關(guān)要素。