特大城市人均公園綠地指標優(yōu)化創(chuàng)新思考
——以重慶市中心城區(qū)為例

熊 雄

（重慶市規(guī)劃設計研究院，重慶 400000）

1 研究背景

1.1 人均公園綠地指標的歷史價值

我國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入下半程。全國城鎮(zhèn)化率從 1982 年的 21.13%快速提升到 2020 年的63.89%[1]。按照諾瑟姆的城鎮(zhèn)化率發(fā)展的“S”形曲線[2]，1996 年我國城鎮(zhèn)化率突破30%進入快速增長時期，2017 年突破60%，已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化較快增長的后半程，并逐步進入增速放緩的成熟階段。

在城鎮(zhèn)化快速增長階段，人均公園綠地指標有效保障了人居環(huán)境品質(zhì)的穩(wěn)步提升。全國人均公園綠地指標從1996 年的不足3 m2快速提升至2021 年的近15 m2[3]。人均公園綠地指標作為影響人均環(huán)境品質(zhì)的關鍵指標，通過控制性詳細規(guī)劃的強制性要求落實到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的開發(fā)建設中，有效緩解了發(fā)展與保護的矛盾。以該指標作為關鍵指標之一的國家園林城市成為彰顯城市綠色品質(zhì)、宜居人居環(huán)境的優(yōu)質(zhì)品牌。截至2021 年，我國已建成國家園林城市[含園林城市（縣級）、園林縣城、園林城鎮(zhèn)]超過500 個。

1.2 國土空間規(guī)劃時代的新要求

2018 年，自然資源部成立后，各類空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設其他空間規(guī)劃。“三區(qū)三線”之一的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為約束城鎮(zhèn)擴張的底線，而非進行公共資源配置的邊線，這將從根本上打破城鄉(xiāng)二元對立的局面，按照城鄉(xiāng)融合的思路對全域的山水林田湖草沙等自然資源進行全面統(tǒng)籌管理。在相關技術規(guī)范上，可發(fā)現(xiàn)對公園綠地的管控正從數(shù)量約束過渡到空間指導。例如，在《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，涉及的公園綠地指標共兩個，分別為“公園綠地、廣場步行5 分鐘覆蓋率”和“人均公園綠地面積”。這兩項指標層級均為中心城區(qū)，前者為約束性指標，后者為預期性指標。

1.3 集約節(jié)約建設用地導向

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將對城鎮(zhèn)建設用地增量起到剛性約束作用。自然資源部要求在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中，框定總量、限定容量、控制增量、用好存量，將大部分城鎮(zhèn)建設活動嚴格限定在開發(fā)邊界之內(nèi)，防止城鎮(zhèn)“攤大餅”式無序擴張，加強土地資源節(jié)約集約利用。建設用地指標將進一步向優(yōu)勢地區(qū)集中傾斜。在五級三類的國土空間規(guī)劃中，引導建設用地向城鎮(zhèn)化地區(qū)傾斜，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。目前，我國大部分大型城市以及所有超大城市均位于城市群，未來有限的城鎮(zhèn)建設用地增量指標將優(yōu)先投放在這些城市的中心城區(qū)。

1.4 矛盾分析

一方面，現(xiàn)有城市建成區(qū)邊緣的拓展用地受城鎮(zhèn)開發(fā)邊界約束，與包括耕地、園地、林地在內(nèi)的非建設用地犬牙交錯的狀況將成為普遍的空間特征，甚至大量出現(xiàn)與各類自然公園、郊野公園相鄰或部分段落共線的情形。上述非建設用地范圍內(nèi)的公園，實質(zhì)上已經(jīng)向市民提供了與城市公園綠地無差別的公共服務。

另一方面，當前人均公園綠地使用城鎮(zhèn)建設用地指標，勢必造成公共游憩的綠地資源供給“浪費”，相應的優(yōu)勢地區(qū)原本稀缺的城鎮(zhèn)建設用地增量指標將被“占用”。因此，有必要探索創(chuàng)新機制，在滿足公共游憩綠地資源有效供給的大前提下，能夠解決因管理機制限制造成的自然資源利用效率不高的現(xiàn)實問題。

2 研究方法

2.1 梳理現(xiàn)有指標要求

作為表征城市人居品質(zhì)的關鍵指標，多個主管們通過技術標準、行業(yè)規(guī)范等文件均進行了定于與要求?；镜亩ㄓ诰鶠椤俺Ｗ∪丝谌司鶕碛泄珗@綠地”的面積，但對于公園綠地的界定以及定量化要求有所差異。

住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137—2011）要求中心城區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)規(guī)劃人均綠地與廣場用地面積不應小于10.0 m2/人，其中人均公園綠地面積不應小于8.0 m2/人；園林部門的要求與之一致。此外，作為園林部門更高標準的《國家生態(tài)園林城市標準》要求不小于14.8 m2/人；各城區(qū)最低值不低于5.5 m2/人。值得注意的是，后者創(chuàng)新性地提出“毗鄰建成區(qū)能夠滿足百姓日常休閑游憩的公園綠地可納入統(tǒng)計”，不再將計算范疇限定在“m2建成區(qū)”內(nèi)。

國家林業(yè)和草原局在《國家森林城市評價指標》中，將公園綠地作為城市森林網(wǎng)絡的重要組成部分，提出城區(qū)不小于11 m2/人。值得注意的是，該指標體系提出了“休閑游憩綠地”的概念，將各類公園均納入休閑綠地范疇，并要求在空間上分布均勻，保證距離市民500 m 處有休閑綠地。

自然資源部相關的法律法規(guī)、規(guī)章條例正在建設中?！妒屑墖量臻g總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求確定中心城區(qū)綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著重提出包括社區(qū)公園、口袋公園在內(nèi)的各類綠地均衡布局的規(guī)劃要求。強制性內(nèi)容為中心城區(qū)范圍內(nèi)結構性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求。而人均公園綠地設置為預期性指標，未進行具體數(shù)值的要求。

2.2 借鑒先進城市經(jīng)驗

2021 年5 月，《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》（國辦發(fā)〔2021〕19 號）提出探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模管理的新機制。各特大以上城市在詳細規(guī)劃層面創(chuàng)新了用地分類。

上海市創(chuàng)新性地提出其他綠地（G9），將郊野公園、野生動植物園等整體納入公共綠地范疇[4]。北京市提出生態(tài)景觀綠地（G4），將規(guī)劃城鎮(zhèn)集中建設區(qū)外圍，對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有重要影響的綠色生態(tài)用地計入規(guī)劃建設用地指標[5]。深圳市將郊野公園劃入農(nóng)林和其他用地（E2），不計入城市建設用地指標[6]。部分公園綠地相關用地分類計入建設用地指標情況如表1 所示。

表1 部分公園綠地相關用地分類計入建設用地指標情況

2.3 創(chuàng)新機制探索

當前人均公園綠地指標在國土空間規(guī)劃時代已經(jīng)不適應我國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展進程以及城鄉(xiāng)融合視角下全域全要素自然資源管控的實際情況。因此，結合先進城市的探索經(jīng)驗，有必要從指標的定義與內(nèi)涵、補充公園綠地認定范疇、計算比例方法、管理實施3 個層面進行優(yōu)化。

2.3.1 定義與內(nèi)涵

公園綠地在相關標準和技術規(guī)定中，均定義為“向公眾開放，以游憩功能為主，兼具生態(tài)、景觀、文教、科普、體育、應急避險、美化、防災等其他功能，有一定游憩和服務設施的綠地”。該定義不應改變，而內(nèi)涵的界定應從國土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，做出創(chuàng)新性地調(diào)整；應堅持以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用城鎮(zhèn)建設用地指標的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要服務城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)居民的自然公園、郊野公園、專項公園等其他帶有公共屬性的綠地為補充。

2.3.2 補充公園綠地認定范疇

建議優(yōu)先將自然公園以及郊野公園納入補充范疇，未來可以進一步考慮將風景名勝區(qū)納入。毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的自然公園以森領公園和濕地公園為主，部分城市可能還會有其他類型的自然公園部分在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近。需要注意的是，國家公園以及自然保護區(qū)不宜納入補充范疇，其主要功能是保育、保護重要的生態(tài)系統(tǒng)功能而非提供休閑游憩功能。而自然公園在保護的前提下，可在適當區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，同時完善公共服務設施，提升公共服務水平。

2.3.3 計算比例方法

建議按照“對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測算-服務城鎮(zhèn)范圍框定-補充公園綠地功能區(qū)域認定”的技術流程進行對補充公園綠地的定量化研究。①測算毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的潛在補充公園綠地實際服務開發(fā)邊界內(nèi)居民的能力。將自然公園、郊野公園等潛在補充公園綠地的公共游憩空間按公園綠地服務半徑，如500 m 做緩沖區(qū)，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做交集。②界定毗鄰所服務居民的綠地區(qū)域。將上一步得到的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍按同樣距離做緩沖區(qū)，與潛在補充公園綠地做交集。③計算供給等同城市公園功能的面積。將大于一定面積，例如，將超過30 hm2的區(qū)塊篩選出來，并與相應公園的功能區(qū)進行疊加，將主要用于游憩、宣教等功能的區(qū)域，森林公園等一般游憩區(qū)和濕地公園的合理利用區(qū)認定為可補充公園綠地計算的面積。

3 重慶市中心城區(qū)創(chuàng)新指標探索

3.1 公園綠地概況

重慶市中心城區(qū)按照“大型城市公園—城市組團級公園—社區(qū)游園”的構建規(guī)劃公園綠地，規(guī)劃到2025年，中心城區(qū)人均公園綠地面積為14.8 m2，達到國家生態(tài)園林城市標準的要求。

3.2 自然公園概況

2022 年9 月，“三區(qū)三線”劃定成果啟用。其中，重慶市中心城區(qū)自然公園24 處、總面積約289 km2。具體包含森林公園22 處，面積為286 km2；濕地公園2 處，面積為 3 km2。

3.3 創(chuàng)新公園綠地指標測算

由于重慶市中心城區(qū)郊野公園正在國土空間規(guī)劃中進行調(diào)整，暫時將已經(jīng)發(fā)布的自然公園作為補充公園綠地的研究對象。

3.3.1 對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測算

對所有自然公園按照500 m 制作緩沖區(qū)，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做交集得到40 km2影響范圍。其中12 處自然公園對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的影響占比小于1%，意味著這部分自然公園基本遠離城區(qū)，不納入補充公園綠地的研究范疇。影響比例超過10%的有4 處森林公園和一處濕地公園。

3.3.2 服務城鎮(zhèn)范圍框定

將上一步得到的40 km2城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍按500 m 做緩沖區(qū)，與潛在補充公園綠地做交集，框定服務城鎮(zhèn)范圍為35 km2，占全部自然公園面積的12%。

3.3.3 補充公園綠地功能區(qū)域認定

篩選上一步得到的服務城鎮(zhèn)范圍，將大于30 hm2的區(qū)塊篩選出來，初步得到17 km2潛在補充公園綠地范圍，占全部自然公園面積的7%，占全部公園綠地面積的13%。潛在補充公園綠地范圍占公園綠地總面積較小，符合“補充”的設計初衷；且均真實服務于市民日常游憩活動，空間布局與公眾認知保持一致。

4 結論與建議

4.1 創(chuàng)新指標建議

建議擴充人均公園綠地內(nèi)涵，堅持以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用城鎮(zhèn)建設用地指標的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要服務城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)居民的自然公園、郊野公園、專項公園等其他帶有公共屬性的綠地為補充。并按照“對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界影響范圍測算-服務城鎮(zhèn)范圍框定-補充公園綠地功能區(qū)域認定”的技術流程進行補充公園綠地的定量化研究，允許一定比例的補充公園綠地在不占用城鎮(zhèn)建設用地指標的情況下，計入人均公園綠地指標中。以重慶市中心城區(qū)為例，潛在補充公園綠地范圍為17 km2，占全部公園綠地面積的13%，符合“補充”的設計初衷；且均真實服務于市民日常游憩活動，空間布局與公眾認知保持一致。

4.2 未來研究建議

補充公園綠地類型時，應結合正在開展的國土空間規(guī)劃和風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，將郊野公園和風景名勝區(qū)一并納入補充公園綠地類型進行研究，認定計算方式與前文自然公園保持一致。

實施機制上，需要相關公園主管部門達成共識。創(chuàng)新的人均公園綠地認定范疇突破了傳統(tǒng)意義上規(guī)劃區(qū)內(nèi)的限制，以國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為界定，涉及了規(guī)劃自然資源、住建、林業(yè)、園林、城管等部門，需從理念到法律法規(guī)再到日常管理等領域進行全方位的協(xié)調(diào)。