“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略背景下糧食安全問題與對(duì)策

□張 敏

（府谷縣糧食和物資收儲(chǔ)中心，陜西 榆林 719499）

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食安全是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。隨著新冠肺炎疫情的擴(kuò)散，世界范圍內(nèi)的糧食生產(chǎn)和貿(mào)易平衡被打破，國(guó)際糧食安全風(fēng)險(xiǎn)增大。糧食安全問題關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，是嚴(yán)峻的安全問題。

1 “雙循環(huán)”背景下我國(guó)糧食安全的新內(nèi)涵

糧食安全的概念由世界糧食和農(nóng)業(yè)組織提出，要確保每個(gè)人都能得到足夠的糧食，維持生活和健康。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糧食安全的內(nèi)涵不斷改變。21 世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展速度越來越快，人們的生活質(zhì)量逐步提高，對(duì)糧食的要求由原來的“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩薄?/p>

糧食安全的新內(nèi)涵主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即供應(yīng)水平和需求層次。供應(yīng)水平是保證產(chǎn)量和品質(zhì)，需求層次是保證需求多樣化、層次化和品質(zhì)化。在“雙循環(huán)”背景下，我國(guó)糧食安全應(yīng)注重發(fā)揮國(guó)內(nèi)主體的作用，確保糧食供應(yīng)安全，加強(qiáng)國(guó)際間的協(xié)作和聯(lián)系，使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源、渠道、結(jié)構(gòu)多樣化。

2 “雙循環(huán)”背景下實(shí)現(xiàn)糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

2.1 糧食安全外循環(huán)受阻

我國(guó)糧食進(jìn)出口綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，糧食進(jìn)口總體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但近年來有所下降。我國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)不平穩(wěn)，與世界先進(jìn)地區(qū)糧食產(chǎn)量的差距較大。糧食作物出口一直保持在低位，進(jìn)口額在進(jìn)出口總額中所占比重偏高，國(guó)際間的進(jìn)出口比例失調(diào)。我國(guó)的糧食進(jìn)口量遠(yuǎn)超糧食出口量。因此，大量的進(jìn)口商品給我國(guó)的食品安全帶來巨大的危機(jī)，原因是食品價(jià)格不穩(wěn)定，糧食價(jià)格存在各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，我國(guó)糧食價(jià)格一直處于低谷狀態(tài)，加之對(duì)進(jìn)口糧食征收的關(guān)稅低，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格出現(xiàn)逆向。國(guó)內(nèi)糧食企業(yè)為了追求利益最大化而大量進(jìn)口，造成糧食流通受到極大的阻礙。在進(jìn)口糧食中，大豆、小麥以及玉米是主要的進(jìn)口品種。我國(guó)大豆供應(yīng)主要依靠進(jìn)口，進(jìn)口總量為8 800 萬t，占全球總進(jìn)口額的58.4%。

由于貿(mào)易保護(hù)主義不斷擴(kuò)展、新冠肺炎疫情持續(xù)擴(kuò)散，糧食出口國(guó)對(duì)糧食的進(jìn)出口實(shí)行了嚴(yán)格管制，嚴(yán)重影響了我國(guó)食品進(jìn)口安全。糧食價(jià)格有所改變，對(duì)全球糧食的供應(yīng)造成嚴(yán)重影響，從而對(duì)糧食的流通和貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響。

從糧食安全角度出發(fā)，盡管調(diào)整糧食進(jìn)口政策，加大與其他國(guó)家出口戰(zhàn)略的協(xié)作力度，但由于國(guó)內(nèi)糧食資源高度集中化、單一化，使得我國(guó)糧食安全面臨著挑戰(zhàn)[1]。

2.2 糧食安全內(nèi)外循環(huán)不銜接

為確保我國(guó)食品安全健康發(fā)展，就需要在循環(huán)中發(fā)揮作用?，F(xiàn)階段，在我國(guó)糧食循環(huán)過程中存在著諸多問題。國(guó)家收購(gòu)、儲(chǔ)存、銷售等是一個(gè)復(fù)雜的過程。國(guó)家儲(chǔ)備糧食處于高位是新時(shí)期糧食安全發(fā)展的重點(diǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)模式已由“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)向“北糧南運(yùn)”，這對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有重大意義。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，糧食安全將是應(yīng)對(duì)災(zāi)害的重要因素之一。

糧食運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施落后是糧食流通中的“攔路石”，嚴(yán)重影響了國(guó)家的糧食安全。糧食的流通環(huán)節(jié)損失大，生產(chǎn)效率較低，導(dǎo)致糧食的最終價(jià)格上漲。我國(guó)的糧食運(yùn)輸以包裝運(yùn)輸為主，包裝物料的散裝、污染等問題較為突出。

從國(guó)內(nèi)外糧食流通的關(guān)聯(lián)度來看，國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的流通量不大，國(guó)際間的互惠作用不明顯。主要表現(xiàn)為世界范圍內(nèi)的糧食貿(mào)易和流通系統(tǒng)由國(guó)際公司主導(dǎo)，而世界范圍內(nèi)的糧食貿(mào)易和流通系統(tǒng)是影響我國(guó)糧食供應(yīng)的重要因素。我國(guó)糧食企業(yè)數(shù)量少，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱，實(shí)施全球糧食業(yè)務(wù)戰(zhàn)略水平低，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，難以保障糧食供給，嚴(yán)重影響了糧食安全。

2.3 糧食安全內(nèi)外循環(huán)不協(xié)調(diào)

當(dāng)前，人們對(duì)糧食的要求越來越高。在供給方面，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)，儲(chǔ)備充足，主要糧食作物的自給率高，基本能滿足國(guó)內(nèi)需求。但糧食供給總量大，糧食存量大，糧食結(jié)構(gòu)性過剩的特點(diǎn)明顯。在需求方面，盡管糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，但由于人口持續(xù)增加，人均糧食消費(fèi)量隨之增加。

2.4 糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出

糧食生產(chǎn)、供應(yīng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各系統(tǒng)之間均有結(jié)構(gòu)性矛盾。

從糧食的品種結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)各主要糧食作物的產(chǎn)量和需求不平衡。在滿足市場(chǎng)需求的情況下，小麥生產(chǎn)出現(xiàn)了小幅順差，但需要大量進(jìn)口優(yōu)質(zhì)小麥。我國(guó)大豆出口依賴程度偏高，供需差距較大。

從我國(guó)糧食生產(chǎn)和銷售的地域分布來看，我國(guó)糧食生產(chǎn)和銷售地區(qū)的不均衡問題日益突出。在全國(guó)范圍內(nèi)，糧食富余的省份出現(xiàn)了減產(chǎn)跡象，需求基本均衡的省份糧食自給率不斷下降，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)難以承擔(dān)產(chǎn)量壓力。

從糧食質(zhì)量上來看，我國(guó)糧食產(chǎn)量一直處于矛盾狀態(tài)，對(duì)生態(tài)和環(huán)境造成了潛在威脅。

整體來看，我國(guó)糧食結(jié)構(gòu)矛盾比較突出，短期內(nèi)很難根除，糧食產(chǎn)量、質(zhì)量不能同步提高，存在食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

3 “雙循環(huán)”背景下糧食安全形勢(shì)的新變化

糧食安全是人口大國(guó)的基本保障，也是國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的根本。當(dāng)前，糧食安全面臨著嚴(yán)峻的問題。隨著世界糧食市場(chǎng)不斷發(fā)展，我國(guó)糧食安全形勢(shì)出現(xiàn)了新的變化。

3.1 糧食安全的關(guān)鍵在于數(shù)量的保障

近年來，我國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，糧食安全問題得到解決。但在“雙循環(huán)”背景下，糧食安全保障面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。相關(guān)人員要更好地認(rèn)識(shí)到災(zāi)害期間糧食安全的問題。

3.2 對(duì)糧食質(zhì)量與安全提出新要求

在糧食安全保障下，人們的生活水平不斷提高，對(duì)糧食質(zhì)量的需求持續(xù)增大，但國(guó)內(nèi)的谷物無法滿足市場(chǎng)需求。例如，我國(guó)有大量的稻米，但高品質(zhì)稻米卻十分匱乏，因此多從國(guó)外采購(gòu)稻米。糧食質(zhì)量安全問題會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。進(jìn)口的國(guó)外高質(zhì)量糧食數(shù)量有限，會(huì)影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。如果遭遇傳染病等社會(huì)災(zāi)難和不穩(wěn)定因素，或某些國(guó)家對(duì)世界糧食交易進(jìn)行人為操控，將難以保障糧食安全?！半p循環(huán)”背景下的糧食保障應(yīng)重視內(nèi)循環(huán)的安全[2]。

3.3 結(jié)構(gòu)安全是一個(gè)新的因素

糧食是由水稻、小麥、馬鈴薯、玉米、豆類等組成的綜合而又復(fù)雜的概念。盡管可以用多種糧食代替，但人們的喜好不同，不同地區(qū)有不同的傳統(tǒng)飲食習(xí)慣。雖然每日糧食量足以供人類使用，但會(huì)依賴于國(guó)際流通體系，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，外部流通不能得到有效保障。

當(dāng)前我國(guó)糧食供給較為穩(wěn)定，但每年均需從國(guó)外進(jìn)口大豆，當(dāng)國(guó)外大豆供應(yīng)不足時(shí)，很多豆類產(chǎn)品就會(huì)受到影響，例如植物油、豆餅、豆腐干等。

3.4 糧食貿(mào)易的安全問題日益突出

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在世界糧食市場(chǎng)上的發(fā)展被各種因素困擾，嚴(yán)重制約了糧食貿(mào)易和對(duì)外開放。同時(shí)，國(guó)際糧食貿(mào)易面臨著傾銷和限制出口的危機(jī)。受新冠肺炎疫情影響，一些國(guó)家在糧食安全問題上采取嚴(yán)格的措施，以保障國(guó)內(nèi)糧食安全，在全球糧食市場(chǎng)上引起了小規(guī)模恐慌。此外，在國(guó)際貿(mào)易的大趨勢(shì)下，由緊急狀況引發(fā)的糧食流通和運(yùn)輸問題會(huì)造成糧食安全危機(jī)[3]。

4 “雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略背景下解決糧食安全問題的對(duì)策

4.1 農(nóng)業(yè)合作國(guó)際化

目前，我國(guó)糧食品種結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整，主要糧源出現(xiàn)了需求不平衡的情況。這就要求從全球與開放的國(guó)家糧食保障視角，借助國(guó)際農(nóng)業(yè)的合作，優(yōu)化我國(guó)糧食進(jìn)出口結(jié)構(gòu)。一是要對(duì)中美關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行全面了解與評(píng)估。在我國(guó)整體實(shí)力不斷增強(qiáng)的背景下，美國(guó)采取緊縮、防備甚至壓制策略，對(duì)我國(guó)糧食保障產(chǎn)生不利影響。相關(guān)人員要在保持基本思想不變的基礎(chǔ)上，確保利益與國(guó)際貿(mào)易正常，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口和出口的多元化，確保糧食安全。二是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的國(guó)際合作，從國(guó)家戰(zhàn)略角度加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資合作，構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供給網(wǎng)絡(luò)。

4.2 暢通糧食安全生產(chǎn)循環(huán)

在加強(qiáng)糧食安全生產(chǎn)能力的同時(shí)，堅(jiān)持3 項(xiàng)糧食安全戰(zhàn)略，即藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民。一是堅(jiān)持耕地糧食，藏糧于地。保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制耕地是保障我國(guó)糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵。二是在全國(guó)范圍內(nèi)深入實(shí)施藏糧于技戰(zhàn)略?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)在我國(guó)糧食生產(chǎn)中的地位日益突出，必須不斷加強(qiáng)科技創(chuàng)新，充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持作用，提高我國(guó)糧食產(chǎn)量。三是大力培養(yǎng)新型專業(yè)農(nóng)民，藏糧于民。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)逐漸規(guī)?；?、高效化，對(duì)糧食生產(chǎn)主體的素質(zhì)和能力提出了更高的要求。

4.3 暢通糧食安全消費(fèi)循環(huán)

實(shí)現(xiàn)糧食安全的國(guó)內(nèi)大循環(huán)，必須挖掘相關(guān)潛能。當(dāng)前，我國(guó)糧食供求關(guān)系較為緊張，糧食供應(yīng)體制改革的關(guān)鍵在于確保糧食的高品質(zhì)供給，保障糧食產(chǎn)品安全。

必須深化糧食供應(yīng)結(jié)構(gòu)改革，推動(dòng)糧食供求的協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)一步優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在保證我國(guó)主要糧食作物生產(chǎn)和國(guó)內(nèi)糧食安全的前提下，大力發(fā)展高質(zhì)量糧食，努力調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域糧食結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)糧食的比重。

提高糧食質(zhì)量和安全的整體水平，以優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，實(shí)行糧食標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略，以優(yōu)質(zhì)為導(dǎo)向，提高我國(guó)綠色糧食認(rèn)證的權(quán)威性和影響力，建立健全糧食流通體系，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食“走出去”[4]。

4.4 提高糧食單產(chǎn)水平

提高糧食產(chǎn)量是保障我國(guó)糧食安全生產(chǎn)總量的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)主要糧食作物的單產(chǎn)水平較低，為此，必須采用技術(shù)手段確保我國(guó)糧食安全。要加速高水平農(nóng)業(yè)水利建設(shè)，對(duì)中、低等級(jí)耕地進(jìn)行連續(xù)改造。我國(guó)中低產(chǎn)田規(guī)模大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，已建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田較為陳舊，所以必須改善耕地的品質(zhì)以提高生產(chǎn)力。

我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行輪作休耕制度，增加土地的營(yíng)養(yǎng)成分，實(shí)現(xiàn)糧食安全從“藏糧于倉”轉(zhuǎn)為“藏糧于地”。要加快發(fā)展我國(guó)糧食種業(yè)，加大種苗生產(chǎn)力度，加強(qiáng)人才、技術(shù)、資金投入，研制優(yōu)質(zhì)的糧食品種，提高糧食單產(chǎn)水平。

4.5 做好糧食領(lǐng)域國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)建設(shè)，建立國(guó)家級(jí)、省級(jí)的農(nóng)業(yè)投資平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)合作。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的金融支持，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加大對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)農(nóng)業(yè)的投資力度，落實(shí)農(nóng)業(yè)跨國(guó)管理。

此外，要加強(qiáng)與其他國(guó)家的合作，為本國(guó)人民提供經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的糧食和農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品“走出去”的主要途徑，需通過對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)的投資滿足本國(guó)的糧食需求[5-6]。

4.6 加強(qiáng)種業(yè)創(chuàng)新能力，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

高質(zhì)量發(fā)展是國(guó)家糧食安全的重要保證，要進(jìn)一步明確我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，健全種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管制度，優(yōu)化糧食種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。糧食作物遺傳的保護(hù)與利用關(guān)系到我國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)安全，要建立育種者、科研人員、商業(yè)開發(fā)者、農(nóng)民等多元主體權(quán)利與利益平衡的保護(hù)模式。建立資源共享平臺(tái)與資源庫，完善鑒定、登記流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)優(yōu)質(zhì)糧食資源的保護(hù)與合理利用[7-8]。

政府要鼓勵(lì)公司并購(gòu)，提高公司的核心能力。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)大型糧食企業(yè)走出國(guó)門，在海外建立糧食生產(chǎn)加工基地，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。要進(jìn)一步改善我國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境，充分利用農(nóng)發(fā)行金融、政策性金融等優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)企業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的融資支撐。發(fā)揮全球加工、糧源、貿(mào)易、物流、銷售等綜合作用，不斷擴(kuò)大公司規(guī)模，逐漸發(fā)展為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的糧商集團(tuán)。

同時(shí)，挖掘市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并將其與信息技術(shù)相結(jié)合，培育出具有特色、小眾、優(yōu)質(zhì)的糧食作物新品種。增強(qiáng)和鞏固新品種的研究能力，提高國(guó)內(nèi)糧食品牌的知名度，降低我國(guó)對(duì)世界糧食的依賴性，加快國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展[9-10]。

4.7 完善惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧積極性

受糧價(jià)的限制，糧食生產(chǎn)效益不高，致使部分農(nóng)戶對(duì)糧食生產(chǎn)的積極性不高。要增加對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助，使農(nóng)民真正受益。調(diào)整糧食價(jià)格，注重市場(chǎng)調(diào)控，建立糧食收購(gòu)的多元化機(jī)制，以糧食收購(gòu)價(jià)格和期貨價(jià)格為導(dǎo)向，以糧食價(jià)格帶動(dòng)農(nóng)戶種植糧食。進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出政策導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量發(fā)展。因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)償與保障制度[11]。

5 結(jié)束語

在“雙循環(huán)”背景下，保障國(guó)家糧食安全是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，因此，糧食安全問題的解決和應(yīng)對(duì)措施必須是全方位的。在“雙循環(huán)”背景下，要發(fā)揮好管理和調(diào)控機(jī)制，保障國(guó)家糧食安全。文章從食品安全概念的演變、中國(guó)糧食安全的主要問題以及應(yīng)對(duì)措施等方面分析中國(guó)糧食安全問題，助力糧食安全。