市政行業(yè)工程總承包模式探析與認識

■ 中國市政工程華北設計研究總院有限公司項目管理部部長 徐文剛

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《辦法》）從2020年3月1日開始執(zhí)行已一年有余，這是繼2016年住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》、2017年國務院辦公廳印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》文件之后，針對房屋建筑和市政基礎設施領域的又一重磅文件。隨后，各地政府也陸續(xù)出臺相關政策，推動工程總承包模式發(fā)展。

在政策的東風下，市政行業(yè)的工程總承包快速推進，僅以2020年國內(nèi)八大市政院新簽總包合同額與其公司總合同額占比為例，其中的七家單位占比達到45%以上，占比最高的達到近78%，市政行業(yè)大力開展工程總承包的時代已經(jīng)來臨。然而，市政行業(yè)工程總承包市場在快速發(fā)展的同時，也呈現(xiàn)出一些問題?；诖?，本文對市政設計單位開展工程總承包項目面臨的現(xiàn)狀和問題進行分析，結合中國市政工程華北設計研究總院有限公司（以下簡稱“華北院”）的工程總承包工作實踐，談一些理解和認識，以期為市政設計單位開展工程總承包項目提供參考和借鑒。

市政設計單位開展工程總承包面臨的現(xiàn)狀和問題

近年來，隨著國家大力推進工程總承包，市政行業(yè)工程總承包得到快速發(fā)展，取得了可喜成績。但我們也應看到，市政設計單位開展工程總承包還面臨如下現(xiàn)狀和問題。

一是在國家多年來推進環(huán)境保護、基礎設施建設、提標改造等方面政策支持下，每年都有大量的資金投入到市政行業(yè)開發(fā)建設，近年來，市政設計院的設計咨詢收費雖仍在增長，但增速已呈現(xiàn)減緩趨勢。

二是相對于電力、冶金、化工等行業(yè)，市政行業(yè)開展工程總承包至少晚了十幾年，這導致這些行業(yè)設計院除了在專業(yè)設計上和市政設計院有一定差距外，在項目管理能力、配套的組織架構和政策，特別是對工程總承包項目的認識、理解和經(jīng)驗等方面都遠遠超過市政行業(yè)。

三是市政行業(yè)多年來深受傳統(tǒng)建設模式影響，各地對國家政策的理解貫徹存在差異，在推進工程總承包項目時體現(xiàn)出規(guī)范程度、相關要求參差不齊。比如，有的項目適宜采用施工單位牽頭總包，卻明確要求設計牽頭；有的項目招標及合同要求設計牽頭，但發(fā)包人直接支付項目聯(lián)合體成員相應費用，設計院實為“設計+項目管理”角色，發(fā)包人并不支付項目管理費用；有的項目既要求固定價合同，又要求以審計為結算依據(jù)，等等。

四是市政行業(yè)門檻較低，比較成熟的其他行業(yè)設計院（已轉型工程公司）已經(jīng)開始拓展進入市政行業(yè)，造成工程總承包市場同行競爭日趨激烈。與此同時，施工企業(yè)不斷推進施工牽頭的工程總承包項目，并在市政行業(yè)項目上已占有一定優(yōu)勢。

五是《辦法》對開展工程總承包的企業(yè)提出了“雙資質”或聯(lián)合體投標的要求，市政設計院都在積極跟進、有所作為。據(jù)了解，八大市政院在具體項目的投標上，即使有相應施工資質的單位，仍以采用聯(lián)合體投標形式為主。有的單位會在發(fā)包人同意的情形下，約定將部分設備安裝工作自己負責完成。八大市政院資質情況如表1所示。

表1 八大市政設計研究院資質情況統(tǒng)計

隨著《辦法》的貫徹落實，未來市政行業(yè)工程總承包項目對承包人也許會有新的要求。市政行業(yè)設計單位開展工程總承包，是企業(yè)發(fā)展的必然。開展工程總承包的市政設計院爭取獲得相應施工資質，已是大勢所趨，也會相應促進其相應管理提升和總包業(yè)務的發(fā)展。

華北院工程總承包工作實踐

華北院成立于1952年，2000年前是原建設部直屬設計院，2000年后隸屬于國務院國資委下屬的“中國建筑設計研究院”。2014年6月，中國建筑設計研究院整體改制重組，成立中國建設科技集團股份有限公司。2014年9月，華北院成為中國建設科技集團股份有限公司下屬公司。

國家及相關部委從上世紀90年代開始，先后推出了一系列關于設計行業(yè)開展工程總承包業(yè)務的指導性文件，其中，國務院辦公廳頒布的《關于工程勘察設計單位體制改革的若干意見》，以及2003年2月原建設部印發(fā)的《關于培養(yǎng)發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》，都為工程勘察設計單位事業(yè)轉企業(yè)體制改革，以及參照國際通行的工程公司、工程咨詢設計公司等模式進行改造指明了方向。

華北院公司層面管理架構

華北院項目層面管理架構

當時，華北院主要業(yè)務是以工藝為主導的燃氣廠站、污水處理廠、凈水廠、供熱站以及管網(wǎng)及基礎設施配套等，主要收入來自設計咨詢收費，公司經(jīng)濟總量難以快速增加。2008年，華北院取得了工程設計綜合資質甲級證書，也使得公司加快發(fā)展。如何利用好技術優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和綜合能力，充分發(fā)揮設計咨詢在項目前端的引領作用，延伸服務鏈條，提高公司抗風險能力等議題被提上了日程。

為推動工程總承包模式的發(fā)展，2004年，華北院成立了專門開展工程總承包項目管理的工程公司；2009年，制定了向國際型工程公司轉型的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；2010年，隨著工程總承包業(yè)務的開展，公司成立項目管理部、采購部、施工部；2011年，公司開始給本部設計生產(chǎn)部門下達總包合同指標；2020年，公司成立安全生產(chǎn)部；2021年，公司給部分分公司下達總包合同指標。

可喜的是，2005年至2020年，華北院總包合同額年平均增長率210%，2020年總包合同額占公司總合同額的50.88%。2011年至2020年，華北院總包項目收費年平均增長率34.9%，2020年總包項目收費占公司總收費的49.5%。幾年來，因工程總承包板塊的貢獻，公司年收入在八大院中基本保持在前三的位置。

華北院工程總承包項目管理體系

為適應工程總承包模式發(fā)展要求，華北院就公司管理架構與管理體系進行了調(diào)整。對公司本部的大部分生產(chǎn)部門提出開展工程總承包業(yè)務的要求，并由公司一位副總經(jīng)理主管，以項目管理部為主的相關職能部門對承攬工程總承包項目的生產(chǎn)部門進行管理服務。

華北院開展工程總承包項目分三種模式：一是工程公司從事工程總承包業(yè)務，專業(yè)設計院或分公司協(xié)助完成設計工作；二是專業(yè)設計院從事工程總承包業(yè)務，工程公司提供部分項目管理人員；三是專業(yè)設計院獨立開展工程總承包。

經(jīng)過十幾年的磨煉和積累，華北院現(xiàn)已初步形成了適合企業(yè)自身發(fā)展的工程總承包項目管理體系，其由公司管理體系、技術標準體系、制度體系、標準化模板、工程實例五部分構成。

為推動工程總承包業(yè)務的發(fā)展，華北院還初步建立起相應的信息管理系統(tǒng)，如設備供應商信息庫管理系統(tǒng)；分包招標管理系統(tǒng)；EPC總（分）包合同管理系統(tǒng)；項目部人員任命與責任書登記系統(tǒng)；工程總承包財務管理系統(tǒng)等。

對工程總承包模式發(fā)展的理解認識

基于以上對市政設計單位開展工程總承包項目所面臨現(xiàn)狀和問題的分析，結合華北院的工程總承包實踐，筆者就未來市政行業(yè)工程總承包模式發(fā)展談幾點理解和認識。

思想要統(tǒng)一

現(xiàn)階段，市政設計院開展工程總承包項目存在一定的不均衡性，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是設計收費好的生產(chǎn)部門為規(guī)避承擔工程總承包項目的風險，沒有特別大的動力去推廣、開展工程總承包項目；二是設計收費差的生產(chǎn)部門為維持部門基本的生產(chǎn)運營，忙于尋找周期短、相對熟悉的設計咨詢項目，對需要一定的項目前期人力和財力投入的工程總承包項目積極性不高；三是培養(yǎng)、鍛煉一只適應企業(yè)文化的優(yōu)秀項目管理隊伍需要相當長時間；四是對于員工來講，已適應設計工作節(jié)奏，不愿承擔來自工程總承包設計及管理的壓力。這些問題，設計院都經(jīng)歷過，這不是一個收費多少、員工是否愿意的問題，而是公司想不想干的問題，是公司上下思想統(tǒng)一的問題。

上世紀90年代及本世紀初，筆者作為設計項目負責人有幸參與了多個國內(nèi)利用國外政府、亞行、世行貸款、贈款的環(huán)保項目，有兩個內(nèi)容給我留下了深刻印象：一是在采購國外環(huán)保設備的評標過程中，參與投標的國外公司大都是工程公司，其中標后不僅負責在其本國及世界其他范圍采購項目設備，還會聯(lián)合一家有技術能力的中方公司負責其設備的安裝，他們會事先提出設備對土建的安裝要求，并現(xiàn)場核查；審查并確認我方工藝、電氣、自控以及與安裝有關的土建圖紙，設備到場前后他們會派人進行人員培訓、技術指導、調(diào)試運行。二是派出或聘請咨詢顧問參與項目的技術咨詢服務。在某德國貸款項目中，德國KFW銀行認可的咨詢公司派出兩三位高級咨詢專家來到我國，對項目從如何利用貸款到中方工藝、電氣、自控設計、參數(shù)選擇、設備選型及采購，確定國外設備供應商，以及后續(xù)技術交流、設備交付、調(diào)試運行進行全過程的技術咨詢服務。在某德國贈款項目中，項目的咨詢公司聘請華北院工藝、電氣、自控幾位副總級工程師，作為他們的顧問參與項目咨詢。

筆者認為，對于幾千人的大型市政院而言，走出國門就一定要與國際同行接軌。誠然，實現(xiàn)千人都達到高級咨詢專家水平不大可能，然而開展工程總承包無疑是無法回避的選擇。在當下市政行業(yè)整體效益還不錯的情形下，市政行業(yè)設計院一定要居安思危，從公司高層到普通員工，要統(tǒng)一思想、堅定信心，等待、觀望都可能導致企業(yè)錯失發(fā)展機會。從華北院多年的發(fā)展來看，我們已深刻地認識到：在推進開展工程總承包的道路上，統(tǒng)一思想是需要不斷堅持的艱苦過程。

設計是靈魂

設計院開展設計牽頭的工程總承包項目，更應體現(xiàn)出“設計是靈魂”的作用和價值。市政設計院如果沒有自己的專有技術、缺少工藝包以及配套設備加工能力的支撐，必將給深入開展工程總承包、提升項目收益帶來越來越大的挑戰(zhàn)。大型市政設計院是具有這樣的基礎和實力的，這就需要充分利用自身的科技研發(fā)部門，發(fā)揮整體技術實力，對項目工藝路線的熟悉、掌握、歸納、匯總，開發(fā)出與之配套的技術和設備。這既是對科研成果的檢驗，也是促進科研成果的實際轉化。市政設計院必須要有自己的特色，才能在市場競爭中處于優(yōu)勢，而不懼對手。

在市政設計院向工程公司轉換的過渡階段，為體現(xiàn)設計牽頭的優(yōu)勢，應建立與其自身相適應的管理模式。對于采用工程公司、總承包部、總承包事業(yè)部等作為工程總承包項目執(zhí)行部門，專業(yè)設計部門配合設計的模式，會難以滿足工程總承包項目的管理要求，也難以充分發(fā)揮設計院采用設計牽頭的優(yōu)勢。為此，筆者建議在過渡階段采用專業(yè)設計院，特別是設計實力強、設計質量高的專業(yè)設計院開展工程總承包項目的管理模式更為適宜。

項目管理能力和手段有待提升

目前，大部分市政設計院仍然沿襲以設計為主導的管理架構，隨著工程總承包業(yè)務的開展，其管理架構和職責將難以適應發(fā)展要求，需要進一步明確、細化，其管理體系也需要進一步完善，管理手段有待進一步提高。比如在管理手段方面，近幾年市政院大都建立了以設計為主導的信息化管理系統(tǒng)，BIM技術也得到部分應用，但應盡早做到以項目為中心，加快BIM技術應用到項目管理信息化系統(tǒng)，促進提升項目建設管理能力和水平，提升企業(yè)核心競爭力，并最終實現(xiàn)項目數(shù)據(jù)化交付，為用戶運維打下良好的基礎。

此外，市政設計院應著力推進工程總承包項目管理人才隊伍建設，特別是項目經(jīng)理的培養(yǎng)，將目前通常從事工程總承包項目人員占生產(chǎn)人員不到10%，力爭發(fā)展達到30%以上。同時，制定與其發(fā)展相適應的扶植、鼓勵政策，不斷轉換設計為主的經(jīng)營管理理念。

走適合企業(yè)自身發(fā)展的道路

由于市政設計院從事工程總承包項目起步較晚，更應借鑒其他行業(yè)優(yōu)秀工程公司的管理經(jīng)驗，加強企業(yè)內(nèi)部對工程總承包項目的規(guī)范管理，加快形成適合企業(yè)自身發(fā)展的工程總承包項目管理體系，積累經(jīng)驗，控制風險，不過于追求一個項目的得失，急功近利、急于求成，而要注重企業(yè)項目管理能力的整體提升。制定與其相適應的發(fā)展規(guī)劃并貫徹落實，促使企業(yè)可持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

與此同時，還要對開展工程總承包的風險有清醒認識，工程總承包的風險畢竟大于單純的設計，但風險與利潤同在，機會和挑戰(zhàn)并存，必須高度重視，未雨綢繆，規(guī)避風險。同時，在出現(xiàn)問題后要正確、理性對待，及時整改，認真總結吸取經(jīng)驗教訓，舉一反三，完善機制，絕不能因噎廢食，對開展工程總承包的路線產(chǎn)生動搖。

市政設計院無論發(fā)展成工程公司還是工程咨詢設計公司，工程總承包都是無法回避的。工程總承包作為項目建設的重要模式，即使開展全過程工程咨詢也是必須了解和掌握的，不了解工程總承包也不可能做好全過程工程咨詢服務。

未來，隨著人工智能和軟件的開發(fā)利用，人工設計繪圖部分工作會逐漸被取代，以設計咨詢?yōu)橹鞯脑O計院會逐步發(fā)展成為高級咨詢顧問專家匯聚的工程咨詢設計公司，而以工程總承包為主的設計院逐步發(fā)展成為提供項目全鏈條服務的工程公司。為此，市政設計院應該結合自身發(fā)展需要和市場需求，確定自己的戰(zhàn)略目標，探索出一條適合企業(yè)自身發(fā)展的前進道路。