我國(guó)城市地下空間立法的特點(diǎn)、問(wèn)題及改進(jìn)

才惠蓮

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的中心，無(wú)論建設(shè)速度還是規(guī)模均達(dá)到了較高的水平。北京、上海作為國(guó)內(nèi)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)模最大的兩個(gè)城市，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用正在由淺層向次深層和深層發(fā)展[1]。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求“加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用”。城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，改變了人們對(duì)于土地利用的傳統(tǒng)觀念，實(shí)現(xiàn)了土地利用從平面到立體的巨大變革，推動(dòng)了城市地下空間立法的體系化發(fā)展。然而，我國(guó)城市地下空間立法在發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出空間轉(zhuǎn)向不足，各種矛盾和問(wèn)題聚焦于對(duì)空間權(quán)利的分析和認(rèn)識(shí)。因此，加強(qiáng)物權(quán)法對(duì)空間權(quán)利體系的設(shè)計(jì)，有利于促進(jìn)、規(guī)范城市地下空間的合理開(kāi)發(fā)利用，改善城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“城市病”，完成國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略使命，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。本文結(jié)合《民法典》《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》以及現(xiàn)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法，分析了我國(guó)城市地下空間立法的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。

1 我國(guó)城市地下空間立法的特點(diǎn)

城市地下空間立法的體系完善，將有利于保障城市地下空間開(kāi)發(fā)利用健康有序地進(jìn)行。日本城市地下空間立法形成了較為完善的體系，包括綜合立法、專項(xiàng)和配套立法，積極促進(jìn)了城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的快速、高效發(fā)展[2]。我國(guó)城市地下空間立法雖然起步較晚，但也搭建起中央和地方立法并進(jìn)、綜合與專項(xiàng)立法互補(bǔ)的體系，大力推動(dòng)了城市現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

1.1 國(guó)家層面的城市地下空間立法

我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用需求大、發(fā)展快，總體規(guī)模已經(jīng)居于世界第一位[1]。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，國(guó)家層面的城市地下空間立法得到重視，物權(quán)法為我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用提供了法律依據(jù)，有關(guān)綜合立法和專項(xiàng)立法也發(fā)揮了重要的作用。

依據(jù)《民法典》第345條、348條的規(guī)定，作為用益物權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)被允許在地下設(shè)立，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、出讓等方式都可以設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立有其正式法律依據(jù)。物權(quán)法提供了解決城市地下空間開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中權(quán)屬問(wèn)題的初步方案，為土地立體化利用奠定了法律基礎(chǔ)。

由我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》于1997年施行(2001年、2011年修正)，具有城市地下空間綜合立法的性質(zhì)。該規(guī)定包括城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理等內(nèi)容，首次在國(guó)家層面提出編制城市地下空間規(guī)劃，并明確了規(guī)劃的法律地位和效力，為加快我國(guó)城市地下空間立法邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。依據(jù)該規(guī)定，許多城市先后出臺(tái)了相關(guān)的地方立法。

《人民防空法》(1997年施行、2009年修正)屬于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的專項(xiàng)法律。該法從“人民防空”的需要出發(fā)，貫徹人民防空與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)相結(jié)合的原則，規(guī)范和保障人防工程的建設(shè)利用，是國(guó)家層面最早涉及城市地下空間立法的法律。

此外，國(guó)家層面的城市地下空間立法還分散在《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)之中。

1.2 地方層面的城市地下空間立法

由于我國(guó)國(guó)家層面的城市地下空間立法的內(nèi)容較為抽象或概括，為滿足實(shí)踐需求，地方政府先行先試、積極探索，形成了許多具有可操作性的規(guī)則，促進(jìn)了我國(guó)城市地下空間立法的發(fā)展。我國(guó)地方層面的城市地下空間立法表現(xiàn)出綜合立法與專項(xiàng)立法互補(bǔ)的特點(diǎn)。

我國(guó)地方層面的城市地下空間綜合立法著力全面規(guī)定地下空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，目前梳理到的地方層面的城市地下空間綜合立法共24件，如表1所示。需要說(shuō)明之處在于：一是城市地下空間綜合立法全面規(guī)定地下空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，除總則、附則和法律責(zé)任外，大多包含城市地下空間建設(shè)利用中的規(guī)劃、

表1 我國(guó)地方層面的城市地下空間綜合立法

用地管理、工程建設(shè)管理、產(chǎn)權(quán)登記和使用管理等內(nèi)容，有的城市(如西安、廈門、銀川、三亞、沈陽(yáng)、鄭州和太原等市)地下空間立法從名稱上看具有綜合意義，但在內(nèi)容上卻還比較簡(jiǎn)略、綜合性不夠強(qiáng)，因此未包括在統(tǒng)計(jì)結(jié)果之列，否則其數(shù)量會(huì)更多；二是一些立法文本中載有2年、3年或5年的有效期，有效期比較短，這部分已經(jīng)失效的立法文本也未包括在統(tǒng)計(jì)結(jié)果之列，如《西安市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》第40條規(guī)定：“本辦法自2014年4月17日起施行，有效期5年”；三是在現(xiàn)行有效的24件城市地下空間綜合立法中，近5年施行或修正、修訂過(guò)的共18件，占比75%，反映出城市地下空間綜合立法活躍發(fā)展的態(tài)勢(shì)；四是盡管不同城市地下空間綜合立法的相關(guān)規(guī)定存在差異，地下空間取得、產(chǎn)權(quán)登記、出讓方式等存有不同，但更加具備解決本地方實(shí)際問(wèn)題的針對(duì)性和可操作性。

我國(guó)地方層面的城市地下空間專項(xiàng)立法大體分為三類：一類是城市人民防空立法，如2013年施行的《南京市人民防空工程建設(shè)管理辦法》；另一類是城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理立法，如2019年施行的《濟(jì)寧市地下空間國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》；還有一類是城市地下管線管理立法，如2014年施行的《深圳市地下管線管理暫行辦法》。我國(guó)這些地方層面的城市地下空間專項(xiàng)立法成果豐富，在解決地下空間開(kāi)發(fā)利用的專門問(wèn)題上有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

近年來(lái)，我國(guó)城市地下空間建設(shè)速度之快和規(guī)模之大史無(wú)前例[3]，倒逼地方政府加快了促進(jìn)城市地下空間立法發(fā)展的步伐。

2 我國(guó)城市地下空間立法存在的問(wèn)題

我國(guó)城市地下空間立法漸成體系，相關(guān)法律法規(guī)形成了一定的數(shù)量和規(guī)模。然而，由于人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與城市不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾已成為主要矛盾[4]，實(shí)踐中城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的深度也在加劇，遭遇到了更為復(fù)雜的法律問(wèn)題。目前，我國(guó)城市地下空間立法空間轉(zhuǎn)向不足，各種矛盾和問(wèn)題聚焦于對(duì)空間權(quán)利的分析和認(rèn)識(shí)，主要存在的問(wèn)題圍繞空間所有權(quán)和空間利用權(quán)展開(kāi)。

2.1 空間所有權(quán)權(quán)利體系不完整

我國(guó)尚未建立起完整的空間所有權(quán)權(quán)利體系。《民法典》第344條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，地下空間開(kāi)發(fā)利用限于在“國(guó)家所有的土地”上進(jìn)行?！睹穹ǖ洹贰冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中未明確農(nóng)村集體所有土地的地下空間開(kāi)發(fā)利用，這至少導(dǎo)致了以下兩個(gè)方面問(wèn)題的存在：一方面，因?qū)崿F(xiàn)公共利益在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)地鐵、隧道、管道、人防等設(shè)施時(shí)，目前主要參照《土地法》關(guān)于集體土地征收制度，依照法定權(quán)限和程序征收、征用地下空間，但是從相關(guān)實(shí)踐看，開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村地下空間有時(shí)并未實(shí)施征收，侵犯了農(nóng)民的地下空間權(quán)利，增加了地下空間權(quán)利沖突的可能性[5]。在我國(guó)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，充分考慮到不能與上位法相抵觸，未直接規(guī)定農(nóng)民集體所有土地地下空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，如中山、西寧、武漢、青島、肇慶、昆明、南京、長(zhǎng)春和南昌共9個(gè)城市突出了因公共利益需要，政府依法征收、征用地下建設(shè)用地使用權(quán)并給予補(bǔ)償；襄陽(yáng)、成都、廣州、東莞和深圳共5個(gè)城市規(guī)定政府依法征收、征用地下空間；洛陽(yáng)、蘭州、長(zhǎng)沙、天津、福州、上海、杭州、寧波、濟(jì)南和本溪共10個(gè)城市未涉及農(nóng)村集體所有土地征收、征用問(wèn)題，體現(xiàn)出對(duì)上位法的遵循之意。鑒于我國(guó)城市中存在著如城中村土地等大量農(nóng)村集體所有土地，地鐵、管線等公共基礎(chǔ)設(shè)施必須穿越城市郊區(qū)或農(nóng)村集體所有土地地下空間，故解決農(nóng)民集體所有土地的地下空間開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題顯得非常迫切。另一方面，允許農(nóng)民集體對(duì)其所有土地的地下空間開(kāi)發(fā)利用嗎？如果允許，這種開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利是無(wú)限的嗎？目前，《憲法》《民法典》將地下空間開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利納入土地權(quán)利體系之中，即地下空間被土地所吸收。據(jù)此，城市地下空間所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村地下空間所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。又由于受到羅馬法“上達(dá)天宇、下及地心”土地絕對(duì)權(quán)的影響，我國(guó)集體土地所有權(quán)的效力范圍從地表延伸至其地下空間，集體土地所有權(quán)人對(duì)地表的支配力也及于相應(yīng)地下空間，集體土地所有權(quán)被視為整體，所有權(quán)的客體可以被無(wú)限利用。但問(wèn)題是將集體土地所有權(quán)看作“下及地心”的整體，容易導(dǎo)致集體土地所有權(quán)人或使用權(quán)人以侵害所有權(quán)為由阻止他人有效利用土地，這將不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，也不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間資源的“物盡其用”。而滿足現(xiàn)代社會(huì)城市發(fā)展需求、合理開(kāi)發(fā)利用地下空間、實(shí)現(xiàn)物權(quán)效用最大化，是土地資源匱乏情況下土地立體化利用的基本訴求[6]。

2.2 空間尚未成為獨(dú)立的物權(quán)客體

我國(guó)《物權(quán)法》(2007年)允許設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。我國(guó)《民法典》(2020年)頒布后，并未對(duì)該規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改或拓展，直接在其第345條沿用。從物權(quán)法的內(nèi)容看，設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，國(guó)家作為土地所有權(quán)人不僅可以規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的水平四至，還可以規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人利用該幅土地上下空間的范圍，即“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”[7]?？臻g可以成為物權(quán)客體，這標(biāo)志著我國(guó)土地開(kāi)發(fā)利用由平面到立體、由絕對(duì)權(quán)向相對(duì)權(quán)轉(zhuǎn)變，成為土地空間開(kāi)發(fā)利用方面的重要成果。

但是，物權(quán)法沒(méi)有承認(rèn)空間是獨(dú)立的物權(quán)客體，建設(shè)用地使用權(quán)不是獨(dú)立的用益物權(quán)類型，這在學(xué)術(shù)界引起很大爭(zhēng)議并成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)不是新的物權(quán)種類，只是一定空間上設(shè)定各種物權(quán)的綜合[8]。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，空間應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的物權(quán)客體，在特定情況下可以與土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離，不能等同于建設(shè)用地使用權(quán)，主張?jiān)O(shè)立“空間利用權(quán)”。如王利明教授將空間權(quán)分為空間所有權(quán)和空間利用權(quán)，他認(rèn)為空間利用權(quán)是權(quán)利人在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，利用地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排除他人干涉的權(quán)利，應(yīng)該成為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)[9]。

倘若空間利用權(quán)不是獨(dú)立的物權(quán)，那么隨之而來(lái)的問(wèn)題是：政府能否在收取地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后再次收取其地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金呢？相比國(guó)家層面的城市地下空間立法而言，一些地方城市地下空間立法承認(rèn)了空間利用權(quán)的獨(dú)立性。在我國(guó)現(xiàn)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，中山、西寧、武漢、肇慶、廣州、蘭州、南京和東莞共8個(gè)城市規(guī)定了地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金計(jì)算辦法，其中西寧、肇慶2個(gè)城市確立了出讓金分層遞減收取的原則；上海、杭州、長(zhǎng)春、南昌和濟(jì)南5個(gè)城市設(shè)置了專門條款，規(guī)定除符合劃撥條件外，地下建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償、有期使用，地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金收取的具體問(wèn)題本市另行規(guī)定。因此，這些城市的地下空間立法規(guī)定了地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金制度，要求有償使用地下建設(shè)用地使用權(quán)的，按照規(guī)定交納土地使用權(quán)出讓金。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有空間權(quán)的概念，空間利用權(quán)包含在土地權(quán)利之中，城市地下空間是土地向下的延伸而已[10]。我國(guó)物權(quán)法允許設(shè)立地下建設(shè)用地使用權(quán)，卻沒(méi)有建立起空間權(quán)利的規(guī)范體系，無(wú)法將空間利用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)有效區(qū)分，給實(shí)踐操作帶來(lái)了不確定性[11]。

2.3 空間利用權(quán)的客體范圍模糊

空間利用權(quán)的客體范圍主要是探究空間權(quán)利達(dá)到的邊界，它是權(quán)利特定化的內(nèi)在要求。不同于平面意義上的土地開(kāi)發(fā)利用，空間利用權(quán)的客體范圍不僅需要測(cè)定長(zhǎng)寬四至，而且必須確定空間開(kāi)發(fā)利用的“宗地豎向界限”。

城市地下空間利用權(quán)的客體是特定空間。我國(guó)城市地下空間立法中大多把地下空間分為單建空間和結(jié)建空間，這對(duì)人們認(rèn)識(shí)特定空間產(chǎn)生了很大的影響。在我國(guó)現(xiàn)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，中山、襄陽(yáng)、西寧、青島、肇慶、成都、洛陽(yáng)、廣州、蘭州、昆明、天津、上海、南京、杭州、長(zhǎng)春、寧波、南昌、濟(jì)南和東莞共19個(gè)城市把地下空間分為“單建空間”和“結(jié)建空間”；與這些城市不同，長(zhǎng)沙、武漢2個(gè)城市分別將地下空間分為“獨(dú)立地下空間”和“附建地下空間”，福州、深圳和本溪3個(gè)城市將地下空間分為“獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目”和“附著式地下空間建設(shè)項(xiàng)目”，但究其內(nèi)涵都與“單建空間”和“結(jié)建空間”相同。

地下建筑物、構(gòu)筑物等總是存在于特定空間，不可能離開(kāi)空間而存在。鑒于事前已經(jīng)存在地表建設(shè)用地使用權(quán)，單建地下空間獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)需單獨(dú)辦理建設(shè)用地使用權(quán)和建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)首次登記。結(jié)建地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記，在地方城市地下空間綜合立法中有不同規(guī)定，如杭州、東莞等城市對(duì)地下建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)施分層登記原則，將不同層數(shù)地下空間作為獨(dú)立宗地和基本單元進(jìn)行登記，并在宗地圖、查丈圖上注明每一層所在層數(shù)和標(biāo)高范圍；上海、福州和寧波等城市則要求與地表建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施連為一體的地下建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，其土地權(quán)利確定為地表建設(shè)用地使用權(quán)，初始登記時(shí)與地表建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施共同登記。

依據(jù)《民法典》第348條的規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中應(yīng)當(dāng)包括“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用空間”的條款，載明建設(shè)用地使用權(quán)的“宗地豎向界限”。只是在實(shí)踐中，“宗地豎向界限”還很難用統(tǒng)一辦法確定，合同中這一欄往往被留白處理[12]。目前，許多高層建筑的樁基礎(chǔ)長(zhǎng)度也達(dá)到數(shù)十米乃至上百米，完全占據(jù)了現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下可開(kāi)發(fā)利用的地下空間范圍，如果不對(duì)此進(jìn)行合理規(guī)制，將危及地下空間資源合理開(kāi)發(fā)利用和公共利益的維護(hù)[5]。

3 我國(guó)城市地下空間立法的根本要義和訴求

習(xí)近平總書(shū)記在2016年的全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)和兩院院士大會(huì)以及中國(guó)科協(xié)第九次全國(guó)代表大會(huì)上的講話中指出：“向地球深部進(jìn)軍是我們必須解決的戰(zhàn)略科技問(wèn)題”。貫徹落實(shí)這一精神，需要充分發(fā)揮法律的規(guī)范與保障作用。因此，我國(guó)城市地下空間立法改進(jìn)的根本要義和訴求，即是要設(shè)立空間所有權(quán)國(guó)家保留深度，承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，明確空間利用權(quán)的客體范圍的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，從而加強(qiáng)物權(quán)法對(duì)空間權(quán)利體系的設(shè)計(jì)。

3.1 設(shè)立空間所有權(quán)國(guó)家保留深度

為了有效協(xié)調(diào)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中與集體土地權(quán)利之間的沖突，我國(guó)《民法典》《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》應(yīng)明確允許“農(nóng)村集體所有土地”的地下空間開(kāi)發(fā)利用。在此基礎(chǔ)之上，由于我國(guó)已經(jīng)全面部署“深空、深海、深地”國(guó)家戰(zhàn)略，“深地”被列為國(guó)家科技戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域[13]，需要設(shè)立地下空間所有權(quán)國(guó)家保留深度，將達(dá)到一定深度的農(nóng)村集體所有土地地下空間收歸國(guó)家所有。

世界上很多國(guó)家和地區(qū)都規(guī)定土地權(quán)利人只能享有地下一定深度的空間權(quán)利，地下空間的客體在縱向上有其終點(diǎn)。日本《民法典》規(guī)定，土地所有者擁有其所屬土地的上下空間，但對(duì)其利用不能影響到利益范圍之外的空間，即大深度地下空間。日本《地下深層空間使用法》中明確了深層地下空間的概念和標(biāo)準(zhǔn)，土地所有者只能利用經(jīng)過(guò)調(diào)查確定的深層地下空間以上的部分，地下40 m以下空間屬于國(guó)有，政府可以在不征得土地所有人同意的情況下進(jìn)行深層地下空間公共建設(shè)活動(dòng)[14]。2015年，新加坡頒布了《國(guó)有土地法案的修正案》，對(duì)開(kāi)發(fā)地塊地下空間的權(quán)屬范圍進(jìn)行了界定，規(guī)定新加坡高程基準(zhǔn)面30 m以下優(yōu)先公共使用，保障地下基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局與建設(shè)[15]。除了日本和新加坡以外，芬蘭、丹麥、挪威等國(guó)法律也規(guī)定了私人土地在6 m以下即為公有[16]。

盡管還較為鮮見(jiàn)，我國(guó)已經(jīng)有學(xué)者建議通過(guò)法律形式明確農(nóng)村集體所有土地一定范圍內(nèi)的地下空間所有權(quán)，認(rèn)為在保留農(nóng)村集體必要的地下空間范圍后，達(dá)到地下一定深度的農(nóng)村集體所有土地地下空間全部歸國(guó)家所有，不因其所依附的集體土地所有權(quán)而改變其國(guó)有屬性[5]。還有學(xué)者指出，我國(guó)存在國(guó)有土地和集體土地兩種土地形式，0～15 m淺層地下空間使用權(quán)取得方式依附于地表土地性質(zhì)，任何以出讓形式獲得集體土地使用權(quán)的，必須先將土地及其地下空間收為國(guó)有；15 m以下地下空間所有權(quán)屬于國(guó)家[17]。這項(xiàng)研究涉及到設(shè)定“國(guó)家保留深度”的具體標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》(2018年3月修正)第10條、《土地管理法》(2019年8月修正)第9條也規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)村集體所有?！奔赐ㄟ^(guò)相關(guān)法律予以例外規(guī)定，可以明確農(nóng)村地下空間權(quán)屬的范圍，為保障公共利益、實(shí)現(xiàn)地下空間深度開(kāi)發(fā)預(yù)留地下空間。

需要注意的是，因公共利益開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村地下空間的范圍不能隨意擴(kuò)大，“國(guó)家保留深度”的具體標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)當(dāng)審慎制定，以免造成對(duì)集體土地所有人的不公平，而且還要細(xì)化相關(guān)配套政策,以實(shí)現(xiàn)不同利益的均衡。

3.2 承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)掀開(kāi)了城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的新篇章，大型地下綜合體、綜合樞紐等設(shè)施不斷涌現(xiàn)[18]，地下空間權(quán)屬問(wèn)題愈加復(fù)雜。承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，是完善我國(guó)城市地下空間立法的重要方面。

承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，前提在于空間本身是客觀存在的，并有其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)屬性?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》以及我國(guó)現(xiàn)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，一是確認(rèn)了地下空間的客觀存在，賦予其明確的法律內(nèi)涵。地下空間即地表以下空間，地下空間分為單建空間和結(jié)建空間，其中單建空間是獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下空間，利用市政道路、城市綠地、城市廣場(chǎng)等公共用地開(kāi)發(fā)的地下空間被視為單建地下空間；結(jié)建空間指同一主體結(jié)合地面建筑一并開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下空間。二是揭示了城市地下空間具有自身功能、效用和價(jià)值。以《成都市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》為例，該辦法從不同角度明確了地下空間的經(jīng)濟(jì)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，如該辦法第3條對(duì)地下空間進(jìn)行了分類，不僅按開(kāi)發(fā)方式分為單建空間和結(jié)建空間，而且按開(kāi)發(fā)深度分為淺層、次淺層、次深層和深層地下空間；按開(kāi)發(fā)屬性分為公共地下空間和非公共地下空間，其中公共地下空間是指優(yōu)先滿足公共生產(chǎn)生活、公共活動(dòng)的地下空間，非公共地下空間是指用于開(kāi)發(fā)商業(yè)、金融、旅游、娛樂(lè)等及其配套設(shè)施的、以經(jīng)營(yíng)性用途為主的地下空間；此外，還按照是否自然形成分為自然形成和人工開(kāi)發(fā)的空間。上述這些對(duì)城市地下空間的認(rèn)識(shí)較為全面和詳盡。

承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，還在于空間利用權(quán)客體范圍是可以被鎖定的。即地下空間與土地相分離，通過(guò)確權(quán)登記的方式設(shè)立空間利用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，對(duì)地下建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬登記的方式大體有兩類：一類如襄陽(yáng)、青島、肇慶、洛陽(yáng)、廣州、杭州、東莞和深圳共8個(gè)城市要求地下空間權(quán)屬登記明確其坐落、空間范圍、平面坐標(biāo)和豎向高程、水平投影最大面積、建筑面積、起止深度、總層數(shù)、地上層數(shù)、地下層數(shù)、用途等；另一類如南京市要求按照竣工規(guī)劃驗(yàn)收文件載明的地下空間建筑物外圍垂直投影所及范圍確權(quán)登記。隨著我國(guó)城市地下空間獨(dú)立開(kāi)發(fā)的需求越來(lái)越高，地下空間獨(dú)立確權(quán)登記的方式在很多城市得到應(yīng)用[19]。地下空間范圍通過(guò)確權(quán)登記被特定化，登記后權(quán)利人可以在其上形成排他的權(quán)利。城市地下空間利用權(quán)的特點(diǎn)是：可以人為劃分、有公示方法并有直接支配的利益，滿足了現(xiàn)代社會(huì)作為獨(dú)立物存在必須具備的條件。

承認(rèn)空間利用權(quán)是獨(dú)立的物權(quán)，仍然能夠遵從物權(quán)法的基本原則。首先，只要地下空間利用權(quán)被確立為獨(dú)立的用益物權(quán)類型，物權(quán)法定原則就不存在問(wèn)題；其次，由于空間利用權(quán)需辦理權(quán)屬登記，便不會(huì)違反公示公信原則；再次，一物一權(quán)原則可以得到遵守。以往科學(xué)技術(shù)難以劃分地表以下空間，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)能夠?qū)⒌乇硪韵驴臻g分割成一些獨(dú)立、相互排斥的空間，每個(gè)空間都具有自身功能和價(jià)值，這個(gè)空間不能被其他空間所替代。傳統(tǒng)的物權(quán)法理論認(rèn)為，組成物的部分或者數(shù)個(gè)物不能成為同一物權(quán)的客體，地表平面一物之上不得同時(shí)設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的物權(quán)。但是，平面上對(duì)物權(quán)客體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)城市地下空間立體開(kāi)發(fā)利用的需求。

3.3 明確空間利用權(quán)客體范圍的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于如何確定城市地下空間利用權(quán)的客體范圍，學(xué)界存在“利益限度”等學(xué)說(shuō)，并提供了不同的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)“利益限度標(biāo)準(zhǔn)”，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及的空間范圍以權(quán)利人行使權(quán)利存在的利益為限度；“支配可能性標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)為，城市地下空間利用權(quán)的客體范圍限于人力所能支配的范圍；“實(shí)際利用標(biāo)準(zhǔn)”堅(jiān)持以滿足土地實(shí)際利用的城市地下空間為限；“建設(shè)規(guī)劃和出讓合同標(biāo)準(zhǔn)”則要求以規(guī)劃確定的、出讓合同約定的土地使用目的及用途來(lái)確定使用權(quán)人城市地下空間權(quán)利[16]；“利益限度標(biāo)準(zhǔn)”“支配可能性標(biāo)準(zhǔn)”和“實(shí)際利用標(biāo)準(zhǔn)”積極維護(hù)了地表土地使用權(quán)人的利益，城市地下空間利用權(quán)客體范圍是其合理利益的范圍，但是對(duì)于如何確定利益或人力所能支配的高度和深度，還顯得比較抽象和概括。本文建議采用“建設(shè)規(guī)劃和出讓合同標(biāo)準(zhǔn)”，通過(guò)規(guī)劃建設(shè)條件、土地出讓合同、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等手段確定城市地下空間利用權(quán)客體范圍，如廣州、深圳和成都等城市的地下空間綜合立法規(guī)定，地下空間建設(shè)工程規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)載明地下建筑物、構(gòu)筑物水平投影坐標(biāo)、豎向高程、水平投影最大面積等內(nèi)容。按照規(guī)劃許可建成的地下建筑物、構(gòu)筑物，通過(guò)竣工規(guī)劃驗(yàn)收后，其權(quán)屬范圍應(yīng)當(dāng)以地下建筑物、構(gòu)筑物外圍所及的范圍確定。

但是，采用“建設(shè)規(guī)劃和出讓合同標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)特別注意“規(guī)劃允許的建設(shè)高度”。近年來(lái)，我國(guó)城市地下空間開(kāi)始了大規(guī)模、深層次開(kāi)發(fā)，北京、上海等城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模和速度明顯提升，居于世界同類城市領(lǐng)先地位[20]。如上海星港國(guó)際中心開(kāi)發(fā)利用的地下空間最深處為36 m，北橫通道工程開(kāi)發(fā)利用深度為48 m，地下調(diào)蓄管廊深度達(dá)到50～60 m[1]。在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中，城市規(guī)劃是城市建設(shè)和管理的依據(jù)。我國(guó)《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》第7條要求:“特定地區(qū)地段規(guī)劃允許的建設(shè)高度”是城市詳細(xì)規(guī)劃必備的強(qiáng)制性內(nèi)容，意味著未經(jīng)地下空間開(kāi)發(fā)利用主管部門批準(zhǔn)，地表建設(shè)用地使用權(quán)人不得在超出其權(quán)利所包含的地下空間范圍以外擅自修建地下建筑物或構(gòu)筑物[5]。隨著深層開(kāi)挖技術(shù)和裝備的逐步完善，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市地下空間開(kāi)發(fā)利用深度達(dá)到100 m，有些儲(chǔ)水蓄能發(fā)電系統(tǒng)深達(dá)500 m，而有關(guān)科學(xué)實(shí)驗(yàn)的特殊空間更深[3]。日本隨著城市淺層地下空間開(kāi)發(fā)利用立法的成熟，已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市大深度地下空間開(kāi)發(fā)利用立法，《大深度地下公共使用特別措施法》等法律法規(guī)得以頒布和實(shí)施。因此，在確定城市地下空間利用權(quán)客體范圍的過(guò)程中，制訂城市地下空間建設(shè)規(guī)劃非常關(guān)鍵，確定“規(guī)劃允許的建設(shè)高度”可以避免城市地下空間不合理開(kāi)發(fā)利用和對(duì)公共利益的負(fù)面影響，這不僅對(duì)我國(guó)城市地下空間立法具有深遠(yuǎn)的意義，也對(duì)各地實(shí)務(wù)操作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。當(dāng)前，我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用多是地表建筑一體化開(kāi)發(fā)模式的延伸與擴(kuò)充[17]，只有弄清楚地表建設(shè)用地使用權(quán)的豎向高程，明晰地下建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用空間的界限，才能確定城市地下空間利用權(quán)的客體范圍。

4 結(jié) 論

當(dāng)前我國(guó)城市地下空間立法漸成體系，已形成了一些符合國(guó)情的有益探索，但也仍然存在亟待突破的難題。我國(guó)城市地下空間立法改進(jìn)的根本要義和訴求，在于圍繞空間所有權(quán)和空間利用權(quán)加強(qiáng)物權(quán)法對(duì)城市地下空間權(quán)利體系的設(shè)計(jì)。首先，完善空間所有權(quán)權(quán)利體系。建議物權(quán)法中要明確允許開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村集體所有土地的地下空間，并設(shè)立空間所有權(quán)國(guó)家保留深度，這既可保障農(nóng)民地下空間權(quán)利，又能滿足社會(huì)公共利益需要。其次，確立空間利用權(quán)的獨(dú)立地位。建議物權(quán)法中要明確將空間作為獨(dú)立的物權(quán)客體，并承認(rèn)空間利用權(quán)的獨(dú)立地位，因?yàn)榭臻g本身是客觀存在的，有其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)屬性，空間利用權(quán)的客體范圍也可以被鎖定，明確城市地下空間利用權(quán)仍然能夠遵從物權(quán)法的基本原則。再次，明確空間利用權(quán)客體范圍的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。建議采用“建設(shè)規(guī)劃和出讓合同標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定城市地下空間利用權(quán)客體的豎向高程，確定建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用空間的界限，以避免城市地下空間不合理開(kāi)發(fā)利用和對(duì)公共利益的負(fù)面影響。