南非碳中和實(shí)現(xiàn)路徑及減排措施研究

周立志，張鵬飛，麻常輝，劉潔

（1．國(guó)家電網(wǎng)有限公司駐非洲辦事處，南非 約翰內(nèi)斯堡 2146；2.國(guó)網(wǎng)國(guó)際發(fā)展有限公司，北京市 西城區(qū) 100075；3.希臘國(guó)家輸電網(wǎng)，希臘 雅典 10443；4.國(guó)網(wǎng)山東省電力公司電力科學(xué)研究院，山東省 濟(jì)南市 250003）

0 引言

近年來(lái)，隨著全球政治經(jīng)濟(jì)和溫室氣體排放格局的變化，以中國(guó)、巴西、印度和南非“基礎(chǔ)四國(guó)”為代表的新興發(fā)展中國(guó)家在“自主決定”的基礎(chǔ)上積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)國(guó)際氣候合作，在全球氣候治理體制下扮演著越來(lái)越重要的角色。2020年9月，習(xí)近平主席提出中國(guó)二氧化碳排放將力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

南非是非洲最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是全球主要溫室氣體排放國(guó)之一。富煤炭、少油氣、缺水能的能源稟賦使南非長(zhǎng)期以來(lái)保持著以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，2019年煤炭占該國(guó)一次能源供應(yīng)比重高達(dá)75%。隨著全球氣候變暖形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻以及本國(guó)優(yōu)質(zhì)煤炭資源日趨緊張，作為首批《巴黎協(xié)定》簽署國(guó)，南非近年來(lái)開(kāi)始積極推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型。2020年和2021年，南非先后發(fā)布《低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略》（Low-emission Development Strategy，LEDS）和 《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》（National Determined Contributions，NDC）草案，提出了2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的減排承諾，相關(guān)實(shí)現(xiàn)路徑和減排措施也在加快推出。

圖1 2019年南非一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)圖Fig.1 Pie chart of primary energy supply structure of South Africa in 2019

雖然南非人均國(guó)民收入位列發(fā)展中國(guó)家中游，但人均二氧化碳排放量卻顯著高于其他發(fā)展中國(guó)家。開(kāi)展對(duì)南非碳中和策略、實(shí)現(xiàn)路徑和減排措施的相關(guān)研究，對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家具有較強(qiáng)的參考和借鑒意義。截至目前，該領(lǐng)域的研究相對(duì)較少。文獻(xiàn)[1]聚焦南非電力市場(chǎng)整體情況，重點(diǎn)介紹了指導(dǎo)南非能源低碳轉(zhuǎn)型的《綜合能源規(guī)劃》和促進(jìn)可再生能源發(fā)展的獨(dú)立發(fā)電商采購(gòu)計(jì)劃。文獻(xiàn)[2]介紹了南非新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，梳理總結(jié)了該國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和對(duì)中國(guó)新能源發(fā)展的啟示。文獻(xiàn)[3]介紹了氣候變化對(duì)南非經(jīng)濟(jì)造成的影響，分析了南非政府和金融體系應(yīng)對(duì)氣候變化的有關(guān)措施，并對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策提出了五點(diǎn)建議。文獻(xiàn)[4]通過(guò)對(duì)“基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化政策和行動(dòng)的介紹，強(qiáng)調(diào)了南南合作和新興發(fā)展中國(guó)家在全球氣候治理體制中的重要性。

本文基于南非能源結(jié)構(gòu)和碳排放現(xiàn)狀，結(jié)合南非《低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略》和最新版《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，聚焦南非2050碳中和實(shí)現(xiàn)路徑，詳細(xì)介紹電力、工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、農(nóng)林等領(lǐng)域的減排政策、規(guī)劃和措施，對(duì)南非碳中和所面臨的困難和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，以期為相關(guān)研究提供參考。

1 南非能源結(jié)構(gòu)和碳排放現(xiàn)狀

1.1 能源結(jié)構(gòu)

在能源供給方面，南非是典型的煤炭依賴(lài)型國(guó)家，油氣資源探明儲(chǔ)量很少，煤炭資源相對(duì)豐富，是世界第七大煤炭生產(chǎn)國(guó)和第五大煤炭出口國(guó)。如圖1所示，以煤炭為主的化石能源在南非能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，占比高達(dá)92%。近年來(lái)，南非可再生能源發(fā)展迅速，但規(guī)模仍然較小，占比僅有4%，遠(yuǎn)低于全球9.4%的平均水平。

在能源消費(fèi)方面，南非一次能源消費(fèi)總量近年來(lái)保持平穩(wěn)，2019年約129 Mtoe（百萬(wàn)噸油當(dāng)量），同年人均用電量為3700 kWh[5]。2019年南非各行業(yè)電力消費(fèi)占比中，工業(yè)用電占據(jù)首位（56%），其次是居民用電（19%）、服務(wù)行業(yè)（14%）、交通運(yùn)輸（2%）及其他[6]。

近年來(lái)，產(chǎn)量遞減、品質(zhì)下降、開(kāi)采成本增加等問(wèn)題開(kāi)始困擾南非煤炭行業(yè)發(fā)展。截至2019年，南非煤炭探明儲(chǔ)量為98.93億t，占全球總探明儲(chǔ)量的0.9%，儲(chǔ)產(chǎn)比僅有39年[7]。與此同時(shí)，南非太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源儲(chǔ)量豐富，開(kāi)發(fā)條件優(yōu)越，未來(lái)有望成為南非解決能源供應(yīng)和能源安全問(wèn)題的戰(zhàn)略之選。

1.2 碳排放現(xiàn)狀

化石燃料燃燒和工業(yè)用途是南非碳排放的主要來(lái)源，占比長(zhǎng)期維持在90%左右，這也使南非碳排放總量在全球始終處于前列。2019年，南非溫室氣體排放總量（未含土地利用）高達(dá)4.79億t二氧化碳當(dāng)量（carbon dioxide equivalent，CO2eq），位居非洲首位，全球排名第12位。同期人均二氧化碳排放量也高達(dá) 8.2 t，顯著高于墨西哥、土耳其等排放總量相近的國(guó)家，也高于印度、巴西、中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。南非及全球部分發(fā)展中國(guó)家2019年二氧化碳排放有關(guān)情況如圖2所示。

21世紀(jì)以來(lái)，南非溫室氣體總排放量（未含土地利用）增加了40%左右。除農(nóng)業(yè)外，所有部門(mén)排放總量都出現(xiàn)了增長(zhǎng)。能源行業(yè)是南非溫室氣體排放最大的貢獻(xiàn)者，在2019年的占比約為78%，包括電力、工業(yè)和其他能源相關(guān)部門(mén)。交通運(yùn)輸、建筑和農(nóng)業(yè)分別占12%、8%和2%。近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和電價(jià)上漲等因素影響，南非碳排放總量增長(zhǎng)勢(shì)頭 趨緩。

圖2 2019年全球部分發(fā)展中國(guó)家二氧化碳排放示意圖Fig.2 Carbon emissions of developing countries in 2019

1.2.1 電力領(lǐng)域

電力領(lǐng)域的碳排放占南非全國(guó)總排放的47%。南非火電裝機(jī)占總裝機(jī)容量的78%，長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位。2019—2020財(cái)年①，南非總發(fā)電量2500億kWh，其中87%來(lái)自煤電。雖然南非通過(guò)可再生能源獨(dú)立發(fā)電商采購(gòu)項(xiàng)目（renewable energy independent power producer procurement，REIPPPP）不斷加大可再生能源開(kāi)發(fā)，并在2014—2019年間將太陽(yáng)能和風(fēng)能為主的可再生能源發(fā)電量提高了158%，但在總發(fā)電量中占比仍然很小，僅6%左右。詳情如圖3所示。

圖3 南非2000—2020年發(fā)電量及電源結(jié)構(gòu)示意圖Fig.3 Schematic diagram of electricity generation and power supply structure of South Africa from 2000 to 2020

1.2.2 工業(yè)領(lǐng)域

在過(guò)去20年里，南非工業(yè)領(lǐng)域的直接碳排放占總排放量的比重一直維持在14%左右，與電力相關(guān)的碳排放占總排放量的26%。據(jù)全球氣候行動(dòng)追蹤組織（Climate Action Tracker，CAT）數(shù)據(jù)，2016年南非工業(yè)領(lǐng)域碳強(qiáng)度（carbon intensity）為1.74 tCO2eq/美元，不但高于中國(guó)（1.49 t），而且是二十國(guó)集團(tuán)（G20）平均水平（0.71 t）的兩倍多[8]。

1.2.3 交通運(yùn)輸領(lǐng)域

交通運(yùn)輸領(lǐng)域（未含航空領(lǐng)域）碳排放占總排放量的12%。目前南非國(guó)內(nèi)45%的客運(yùn)和85%的貨運(yùn)是通過(guò)燃油汽車(chē)完成的，這也是其交通運(yùn)輸碳排放的主要來(lái)源。汽油、柴油等化石燃料在該領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)，消費(fèi)占比高達(dá)98%。根據(jù)南非統(tǒng)計(jì)局（Stats SA）數(shù)據(jù)，2020年南非全國(guó)汽車(chē)保有量約983萬(wàn)輛，而電動(dòng)汽車(chē)僅有約1000輛。南非政府對(duì)消費(fèi)者購(gòu)置電動(dòng)汽車(chē)尚無(wú)任何補(bǔ)貼，而且要征收25%的進(jìn)口關(guān)稅，比普通汽車(chē)高出8個(gè)百分點(diǎn)，這也在一定程度上限制了電動(dòng)汽車(chē)的推廣和普及。此外，南非目前尚無(wú)針對(duì)燃油汽車(chē)，尤其是重型燃油車(chē)輛的排放限制標(biāo)準(zhǔn)，也尚未發(fā)布淘汰化石燃料汽車(chē)的計(jì)劃。

1.2.4 建筑領(lǐng)域

建筑領(lǐng)域直接碳排放（如取暖、做飯等）占總排放量的8%，間接排放（使用空調(diào)、電器等）約占15%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在約翰內(nèi)斯堡、開(kāi)普敦、比勒陀利亞和德班4個(gè)南非最大的城市中，與能源相關(guān)的碳排放中有36%來(lái)自建筑領(lǐng)域，主要是居民和商業(yè)建筑[9]。2014—2019年間，南非人均建筑碳排放量減少1.4%，目前為1.8t CO2eq/人。

在碳排放效率方面，南非各項(xiàng)指標(biāo)也不理想。在碳強(qiáng)度方面，2020年全球碳強(qiáng)度下降2.4%，但南非卻增長(zhǎng)1.3%。另外，南非599t CO2eq/百萬(wàn)美元的碳強(qiáng)度也是全球平均水平的兩倍多[10]。在電力領(lǐng)域碳強(qiáng)度方面，雖然南非在過(guò)去五年將該指標(biāo)降低了9.8%至2019年的879g CO2eq/kWh，但仍然是二十國(guó)集團(tuán)平均水平的兩倍。由于化石燃料發(fā)電長(zhǎng)期處于高位，該指標(biāo)在近兩年幾無(wú)變化。

2 低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家自主貢獻(xiàn)

2.1 低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略

2020年2月，南非政府公布了《低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略是南非作為簽約國(guó)，針對(duì)《巴黎協(xié)定》要求各國(guó)制定長(zhǎng)期氣候戰(zhàn)略的首次官方回應(yīng)，戰(zhàn)略匯總了現(xiàn)有政策、規(guī)劃和研究，提出了“達(dá)峰-平穩(wěn)-下降”（peak-plateau-decline）減排路徑，并強(qiáng)調(diào)在確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，向碳中和目標(biāo)公正、平穩(wěn) 過(guò)渡[11]。

戰(zhàn)略指出，2020—2025年屬于達(dá)峰期，排放區(qū)間將控制在3.98億～6.14億t CO2eq；2025—2035年進(jìn)入穩(wěn)定期，排放區(qū)間保持穩(wěn)定；2035—2050年進(jìn)入快速減排期，排放區(qū)間下降至2.12億～4.28億t CO2eq。該戰(zhàn)略還提出了適應(yīng)和減緩氣候變化的若干措施，涵蓋了國(guó)家、省級(jí)、市政、私營(yíng)部門(mén)等各層級(jí)，以及能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸和農(nóng)林等各領(lǐng)域。戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，南非碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要自身的努力，也需要國(guó)際社會(huì)的支持，尤其在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技能培訓(xùn)和財(cái)政支持等 方面。

相較于全球氣候行動(dòng)追蹤組織，南非制定的減排路徑比較“寬松”，詳情如圖4所示。

2.2 國(guó)家自主貢獻(xiàn)

2021年3月30日，南非環(huán)境事務(wù)部（DFFE）發(fā)布《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》（NDC）草案②，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并計(jì)劃在聯(lián)合國(guó)氣候公約第26次締約方大會(huì)（COP26）召開(kāi)前向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）正式提交。

草案指出，根據(jù)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的減排目標(biāo)，南非將按照“達(dá)峰-平穩(wěn)-下降”減排路徑，實(shí)施“公正轉(zhuǎn)型”（just transition），逐步減少溫室氣體排放。2025年南非碳排放將達(dá)到峰值，2025—2035年碳排放保持平穩(wěn)，2035年后逐步降，并于2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。草案確定了未來(lái)十年的減排目標(biāo)，即2021—2025年溫室氣體排放范圍將控制在3.98億～5.10億t CO2eq，2026—2030年降低至3.98億～4.40億t CO2eq，但該草案未指出2050年的減排目標(biāo)[12]。

在新版草案中，2025年和2030年的碳排放上限較2016年首版分別下降了17%和28%，但仍未達(dá)到《巴黎協(xié)定》要求。據(jù)國(guó)際氣候行動(dòng)追蹤組織測(cè)算，按照1.5 ℃的“公平份額”路徑，南非需要在2030年和2050年前將其排放分別降低至3.48億t CO2eq和2.24億t CO2eq以下，因此南非目前制定的減排努力“非常不足”（highly insufficient）。

3 碳中和的主要政策、規(guī)劃和措施

作為非洲最具影響力的國(guó)家之一，南非在全球國(guó)際氣候談判中表現(xiàn)積極，一直扮演著非洲代言人的角色，也是最早簽署《巴黎協(xié)定》國(guó)家之一。2020年12月，南非成立了總統(tǒng)氣候變化協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)氣候變化咨詢(xún)、統(tǒng)籌規(guī)劃和低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略監(jiān)督工作。

政策性的減排目標(biāo)必須依靠具有強(qiáng)制約束力的法律保障和發(fā)展規(guī)劃，以及具有傳導(dǎo)壓力、落實(shí)責(zé)任、倒逼目標(biāo)的具體措施。為履行相關(guān)減排承諾，落實(shí)低碳減排戰(zhàn)略，南非政府近年來(lái)頒布了一系列與氣候變化、低碳減排相關(guān)的政策法案和規(guī)劃，具體如圖5所示。

圖4 LEDS和CAT減排路徑比較示意圖Fig.4 Comparison chart of emission reduction paths between LEDS and CAT

3.1 政策方面

3.1.1 國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)政策白皮書(shū)

《國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)政策白皮書(shū)》（National Climate Change Response Policy White Paper）發(fā)布于2011年10月，是南非政府應(yīng)對(duì)氣候變化的綜合政策框架文件，旨在解決南非短期、中期和長(zhǎng)期（至2050年）的氣候適應(yīng)和減緩問(wèn)題，其中包含碳定價(jià)、水資源保護(hù)、農(nóng)林業(yè)發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生、生物多樣性、減少和預(yù)防自然災(zāi)害等諸多法律規(guī)定[13]。

3.1.2 氣候變化法案

2018年6月，南非政府發(fā)布《氣候變化法案》[14]（Climate Change Bill）草案并向社會(huì)征求意見(jiàn)，法案目前已經(jīng)提交國(guó)會(huì)審批，有望于2021年底正式頒布。南非政府表示，法案將有助于促進(jìn)國(guó)家、省和地方三個(gè)層級(jí)各機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，是制定和落實(shí)其他減排政策的立法基礎(chǔ)。法案要求南非各級(jí)政府定期審查溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)完善減排路徑；動(dòng)態(tài)調(diào)整各部門(mén)排放目標(biāo)，合理分配碳預(yù)算；根據(jù)《蒙特利爾議定書(shū)》基加利修正案制訂逐步削減氫氟碳化物的生產(chǎn)和銷(xiāo)售等。

3.1.3 碳稅

2019年6月1日，南非正式頒布《碳稅法案》，成為首個(gè)實(shí)施碳稅的非洲國(guó)家。南非政府表示，鑒于化石燃料在本國(guó)能源消費(fèi)中的比重過(guò)高，碳稅的征收會(huì)充分考慮其可能對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。因此法案將分兩階段實(shí)施，第一階段從2019年6月1日至2022年12月31日，政府將配套出臺(tái)一系列免稅和補(bǔ)貼政策，采取較為溫和的碳稅收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。該階段將通過(guò)補(bǔ)貼的形式對(duì)所有碳排放免除60%～95%的稅額[15]，補(bǔ)貼形式包括基本補(bǔ)貼、無(wú)組織排放（fugitive emissions）補(bǔ)貼、貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、減排業(yè)績(jī)補(bǔ)貼和減排設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼等，使實(shí)際稅率降至6～48蘭特/t CO2eq。此外，南非政府還承諾碳稅法案在第一階段不會(huì)對(duì)電價(jià)造成影響。第二階段將從2023年持續(xù)至2030年，具體政策則將視前期政策執(zhí)行效果評(píng)估而定。

近年來(lái)，南非政府還在加快建設(shè)“綠色電力交易機(jī)制”，利用市場(chǎng)配置資源，推動(dòng)清潔電力發(fā)展。強(qiáng)制高污染企業(yè)購(gòu)買(mǎi)由可再生能源電站提供的綠色電力，在抵消碳排放的同時(shí)，也擴(kuò)大了綠色電力需求，有利于促進(jìn)可再生能源行業(yè)發(fā)展。

3.1.4 碳預(yù)算

南非環(huán)境事務(wù)部負(fù)責(zé)碳預(yù)算（carbon budget）的設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查工作。碳預(yù)算的實(shí)施分為兩個(gè)階段，第一階段從2016年1月至2022年12月，具備條件的碳排放企業(yè)按照自愿原則向政府提交碳預(yù)算文件。經(jīng)核準(zhǔn)后，這些企業(yè)可享受5%的碳稅減免。第二階段從2023年1月到2027年12月，政府將依據(jù)即將頒布的《氣候變化法案》對(duì)所有碳排放企業(yè)強(qiáng)制實(shí)施碳預(yù)算。

圖5 南非碳中和相關(guān)政策和規(guī)劃示意圖Fig.5 Timeline of policies and plans related to carbon neutrality in South Africa

目前，南非政府提出了3種碳預(yù)算核準(zhǔn)方式供企業(yè)自行選擇。一是固定減排法（fixed reduction），即將整個(gè)部門(mén)（企業(yè)）的固定削減額作為碳預(yù)算；二是減緩潛力分析法（mitigation potential analysis），即利用減緩模型分析預(yù)測(cè)碳預(yù)算；三是基準(zhǔn)分析法（benchmarking），通過(guò)企業(yè)碳排放基準(zhǔn)強(qiáng)度和減排設(shè)施確定碳預(yù)算。

3.2 規(guī)劃方面

3.2.1 國(guó)家發(fā)展規(guī)劃

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》[16]（National Development Plan，NDP）發(fā)布于2012年5月，是南非最重要的總體發(fā)展規(guī)劃之一，其主要目標(biāo)是在2030年實(shí)現(xiàn)全面減貧和社會(huì)公平。應(yīng)對(duì)氣候變化是規(guī)劃提出需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。此外，規(guī)劃還制定了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展，向低碳經(jīng)濟(jì)合理轉(zhuǎn)型的總方針。

3.2.2 綜合能源規(guī)劃

2003年3月，南非首版《綜合能源規(guī)劃》（Integrated Energy Plan，IEP）發(fā)布，其主要目的是規(guī)劃國(guó)家遠(yuǎn)期能源發(fā)展路線圖，指導(dǎo)未來(lái)能源基礎(chǔ)設(shè)施投資和政策制定，是南非最重要的能源規(guī)劃指導(dǎo)文件之一。IEP通過(guò)分析工業(yè)、商業(yè)、建筑、農(nóng)業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)雀鞑块T(mén)能源消耗趨勢(shì)，預(yù)測(cè)不同情景下的遠(yuǎn)期能源需求和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，并根據(jù)不同行業(yè)的復(fù)雜性和成熟度，提出相應(yīng)意見(jiàn)和建議。南非能源部③負(fù)責(zé)定期滾動(dòng)更新IEP，最新版IEP發(fā)布于2016年[17]。

3.2.3 綜合資源規(guī)劃

《綜合資源規(guī)劃》（Integrated Resource Plan，IRP）在南非電力行業(yè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。規(guī)劃根據(jù)能源安全、節(jié)能減排和電力消費(fèi)等需求，制定國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)電裝機(jī)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。南非能源部負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制和滾動(dòng)修訂工作。首版IRP頒布于2011年。2019年10月，最新版的IRP2019發(fā)布[18]。新版規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，南非發(fā)電裝機(jī)結(jié)構(gòu)將在堅(jiān)持多元化的前提下，努力提高太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源占比，鼓勵(lì)分布式發(fā)電，提倡清潔煤電，積極引進(jìn)跨境水電，充分利用現(xiàn)有核電，探索儲(chǔ)能應(yīng)用和開(kāi)發(fā)，保證電力可靠供應(yīng)。

根據(jù)IRP2019，南非至2030年將退役約11 GW的煤電機(jī)組，至2050年這一數(shù)字將增加至35 GW。此外，南非可再生能源裝機(jī)比例將由2019年的8%提高至2030年的34%，期間將新增14.4 GW風(fēng)能、6000 MW太陽(yáng)能和4000 MW生物質(zhì)能和垃圾發(fā)電，詳情如圖6所示。

3.2.4 工業(yè)生物燃料戰(zhàn)略

早在2007年，南非政府就發(fā)布了《工業(yè)生物燃料戰(zhàn)略》（Industrial Biofuels Strategy），明確了生物燃料對(duì)減緩氣候變化的積極作用，概述了發(fā)展生物燃料的指導(dǎo)方針和實(shí)施路徑，并提出將生物燃料在液體燃料供應(yīng)中比重提高到2%的目標(biāo)[19]。2012年8月，南非又公布了有關(guān)強(qiáng)制將生物燃料與汽油和柴油混合的規(guī)定，明確了混合用生物燃料的認(rèn)證資格和購(gòu)買(mǎi)流程，并提出生物燃料在柴油和汽油中5%和2%（以體積計(jì)算）的最低濃度限制。2019年，南非礦能部又推出生物燃料監(jiān)管框架文件，推出政府補(bǔ)貼和稅收減免措施，支持生物燃料行業(yè)發(fā)展，并將其納入南非低碳發(fā)展戰(zhàn)略。

圖6 南非2019—2030年裝機(jī)容量變化示意圖Fig.6 Schematic diagram of installed capacity change of South Africa from 2019 to 2030

3.2.5 國(guó)家能效戰(zhàn)略

2005年，南非政府推出了首版《國(guó)家能效戰(zhàn)略》（National Energy Efficiency Strategy），借此提高能源利用效率，降低能源強(qiáng)度。主要措施包括：加強(qiáng)能源安全，更好利用現(xiàn)有和新增發(fā)電能力；通過(guò)降低能源成本，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。2016年，最新版國(guó)家能效戰(zhàn)略頒布實(shí)施，戰(zhàn)略提出了2016—2030年整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提高能效的一系列目標(biāo)以及相關(guān)措施。

3.3 行業(yè)方面

3.3.1 能源領(lǐng)域

1）積極發(fā)展可再生能源

南非可再生能源儲(chǔ)量豐富，尤其在太陽(yáng)能和風(fēng)能等方面具有天然優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)前景廣闊。如圖7所示，該國(guó)大部分地區(qū)年平均日照時(shí)長(zhǎng)超過(guò)2500 h，日均太陽(yáng)輻射水平在4.5～6.5 kWh/m2，位居全球前列。西部和東部沿海以及東開(kāi)普省、西開(kāi)普省、西北省是該國(guó)風(fēng)電資源最為豐富的地區(qū)，且資源稟賦優(yōu)良，大部分屬于Ⅲ類(lèi)風(fēng)區(qū)，平均風(fēng)速達(dá)7～8.5 m/s，部分地區(qū)高達(dá)10 m/s，非常適合風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

憑借優(yōu)越的資源稟賦，通過(guò)大力開(kāi)發(fā)可再生能源，尤其是太陽(yáng)能和風(fēng)能，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，成為南非能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的國(guó)家共識(shí)和必由之路。2012—2020年間，南非累計(jì)完成4輪共五期招標(biāo)，新增可再生能源裝機(jī)容量共計(jì)6327 MW。2021年3月，南非再次啟動(dòng)第五輪可再生能源招標(biāo)，招標(biāo)容量2600 MW，其中風(fēng)電1600 MW，太陽(yáng)能1000 MW[20]。第六輪招標(biāo)也擬于2022年1月底啟動(dòng)。

2）逐步降低煤炭發(fā)電比重

近年來(lái)，南非年均煤炭總產(chǎn)量約2.5億t，其中三分之二被南非電力公司（Eskom）和薩索爾公司（Sasol）兩家企業(yè)用于燃煤發(fā)電和煤制油等。為響應(yīng)政府提出的碳中和目標(biāo)，兩家企業(yè)近期也分別推出了減排戰(zhàn)略。

2020年8月，南非電力公司推出“公正能源轉(zhuǎn)型”（just energy transition，JET）計(jì)劃，逐漸淘汰老舊燃煤電廠，提高可再生能源比重，擴(kuò)大輸電領(lǐng)域投資，計(jì)劃在未來(lái)20～30年減少10億t碳排放。該公司所屬的15座燃煤電站在南非總裝機(jī)容量和總發(fā)電量的比重分別為85%和87%。燃煤電站的關(guān)停、升級(jí)和改造成為其降低碳排放、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。作為JET計(jì)劃的一部分，2020年3月，南非電力公司向社會(huì)征求關(guān)于重新利用Camden等4座燃煤電站，或?qū)⑵涓脑鞛榭稍偕茉窗l(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電或建設(shè)工業(yè)區(qū)的意見(jiàn)和建議[21]。2021年3月，南非電力公司承諾在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，并發(fā)布“清潔火力發(fā)電計(jì)劃”，擬在2021—2050年間投資3000億蘭特，對(duì)碳排放超標(biāo)的燃煤電站進(jìn)行改造，增加節(jié)能減排設(shè)備，加強(qiáng)自身碳足跡管理，減少運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的碳排放。

圖7 南非境內(nèi)太陽(yáng)能和風(fēng)能資源示意圖Fig.7 Solar and wind energy resources in South Africa

薩索爾公司是南非大型國(guó)企之一，以能源和化工為主營(yíng)業(yè)務(wù)，也是南非煤炭消費(fèi)和碳排放重點(diǎn)企業(yè)。目前，薩索爾公司已經(jīng)設(shè)定了2030年碳排放較2020年減少10%以上的目標(biāo)，逐步使用清潔能源發(fā)電取代燃煤發(fā)電，至2030年完全使用天然氣和氫氣發(fā)電。目前，薩索爾公司也已承諾將在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。

3）大力推廣和應(yīng)用節(jié)能設(shè)備

近年來(lái)，南非政府在全國(guó)范圍內(nèi)積極推廣應(yīng)用節(jié)能設(shè)備，包括太陽(yáng)能熱水器、太陽(yáng)能交通燈和節(jié)能燈泡等。2010年，南非啟動(dòng)國(guó)家太陽(yáng)能熱水器計(jì)劃（National Solar Water Heating Programme，NSWHP），授權(quán)南非電力公司在2015年和2030年前分別安裝100萬(wàn) 套和400萬(wàn)套太陽(yáng)能熱水器[22]。南非電力公司也配合推出優(yōu)惠政策，向消費(fèi)者提供20%的購(gòu)置補(bǔ)貼。2015年，南非能源部接管了NSWHP的實(shí)施工作，并提供了多達(dá)5000項(xiàng)補(bǔ)貼，用于推廣屋頂光伏、節(jié)能家用電器等。南非近年來(lái)持續(xù)上漲的電價(jià)和不斷增加的限電風(fēng)險(xiǎn)也助推了各種節(jié)能設(shè)備的普及。

3.3.2 工業(yè)領(lǐng)域

南非工業(yè)領(lǐng)域的減排措施主要包括頒布國(guó)家工業(yè)政策行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施綠色退稅。

工業(yè)政策行動(dòng)計(jì)劃（Industrial Policy Action Plan，IPAP）是南非工業(yè)政策的一個(gè)總體框架，其中概述了工業(yè)發(fā)展的總體路徑。最新版的IPAP 2019—2021提出，將為應(yīng)對(duì)氣候變化制定新的工業(yè)發(fā)展路線，收集分析各類(lèi)資源效率數(shù)據(jù)，推進(jìn)工業(yè)能效項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，提高工業(yè)用水效率和清潔生產(chǎn)技能，支持燃料電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

為支持和鼓勵(lì)工業(yè)領(lǐng)域低碳減排，南非財(cái)政部（National Treasury）通過(guò)修訂《所得稅法》頒布了一系列稅收激勵(lì)措施[23]，例如：2B條款允許公司從其應(yīng)納稅收入中直接扣除用于可再生能源生產(chǎn)的投資成本；12I條款對(duì)南非制造業(yè)中使用了節(jié)能設(shè)備或提高15%以上能效的項(xiàng)目和投資實(shí)施稅收減免；12K條款對(duì)企業(yè)低碳減排活動(dòng)所獲收益實(shí)施部分免稅；12L條款明確稅收激勵(lì)措施，支持工業(yè)部門(mén)實(shí)施節(jié)能；37B條款允許企業(yè)從應(yīng)稅收入中扣除控制和監(jiān)測(cè)環(huán)境污染的設(shè)備及處置場(chǎng)地的費(fèi)用。

3.3.3 交通運(yùn)輸領(lǐng)域

2018年，南非政府頒布《綠色交通戰(zhàn)略》（Green Transport Strategy），將貨運(yùn)作為交通運(yùn)輸領(lǐng)域的減排關(guān)鍵，并提出至2050年將本部門(mén)碳排放占比由2018年的12%下降至7%，并將30%的貨運(yùn)量從公路轉(zhuǎn)向鐵路，20%的客運(yùn)量從私家車(chē)轉(zhuǎn)向公共交通和綠色交通[24]。相關(guān)措施包括：一是完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，加大對(duì)電動(dòng)汽車(chē)和儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)投入和財(cái)政補(bǔ)貼，用電動(dòng)汽車(chē)、氫能燃料汽車(chē)逐步替代燃油汽車(chē)；二是在全國(guó)范圍內(nèi)推廣已在約翰內(nèi)斯堡應(yīng)用的快速公交系統(tǒng)（BRT），增加由太陽(yáng)能電池板供電的公共充電站的數(shù)量；三是通過(guò)“公轉(zhuǎn)鐵”調(diào)整貨運(yùn)結(jié)構(gòu)，減少公路貨運(yùn)占比，降低整體碳排放；四是建立低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施稅收抵免，統(tǒng)一購(gòu)車(chē)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)使用電動(dòng)或零排放車(chē)輛；五是對(duì)燃油汽車(chē)征收碳排放稅（carbon emissions tax），起征點(diǎn)為120 g/km，超過(guò)該限值的車(chē)輛，按照75蘭特/g（不含附加稅）征收碳排放稅。

3.3.4 農(nóng)林業(yè)與土地利用領(lǐng)域

南非地處非洲最南端，屬熱帶草原氣候，植被主要由灌木地（40%）、稀樹(shù)草原林地（33%）和草原（27%）構(gòu)成。2015年的南非《國(guó)家陸地碳匯評(píng)估報(bào)告》顯示，盡管境內(nèi)的森林覆蓋面積較小，但仍吸收了90%以上的碳排放。南非環(huán)境事務(wù)部負(fù)責(zé)制定農(nóng)林業(yè)和土地利用部門(mén)（agriculture, forestry and land use）的適應(yīng)和減緩氣候變化政策和措施。已頒布政策包括《氣候變化適應(yīng)和減緩計(jì)劃》（Climate Change Adaptation and Mitigation Plan）草案、《農(nóng)業(yè)保護(hù)策略》（Conservation Agriculture Policy）和《農(nóng)用林業(yè)戰(zhàn)略框架》（Agroforestry Strategic Framework）等。

農(nóng)業(yè)方面的主要措施包括：一是推廣農(nóng)作物多樣化，發(fā)展更廣泛的可持續(xù)農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大集約化生產(chǎn)和土地利用；二是進(jìn)一步為保護(hù)性農(nóng)業(yè)提供政策支持，提高其比例（現(xiàn)占比20%～30%），推廣免耕和保護(hù)耕作，發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等；三是減少農(nóng)用車(chē)輛的燃料消耗，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，減少使用化肥。

林業(yè)方面的主要措施包括：一是開(kāi)展森林恢復(fù)和退耕還林工作；二是減少森林砍伐，延緩森林退化，保護(hù)森林碳儲(chǔ)存能力，提高現(xiàn)有森林碳庫(kù)（carbon stock）；三是提出在東開(kāi)普省和夸祖魯-納塔爾省造林10萬(wàn)hm2的綠色倡議。

3.3.5 建筑領(lǐng)域

為減少建筑領(lǐng)域碳排放，在政策層面，南非政府在《國(guó)家建筑條例》和《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》基礎(chǔ)上，又頒布《建筑物能效標(biāo)準(zhǔn)》（204號(hào)）和《建筑物能源利用標(biāo)準(zhǔn)》（SANS 10400-XA），用于提高建筑物能效和降低能耗。204號(hào)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了與建筑物能效有關(guān)的各項(xiàng)設(shè)計(jì)要求，包括通風(fēng)和空調(diào)系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建筑物朝向、最大能源需求值、最大年能耗值等。SANS 10400-XA標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于建筑物節(jié)能，提出了安裝分布式可再生能源發(fā)電系統(tǒng)、隔熱保溫系統(tǒng)以及給水排水、照明和電氣系統(tǒng)的能耗標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.3.6 廢棄物領(lǐng)域

2009年，南非頒布了《廢棄物法》（Waste Act），指導(dǎo)廢棄物管理。2011年又頒布了《國(guó)家廢棄物管理策略》（National Waste Management Strategy），引進(jìn)國(guó)際公認(rèn)的廢棄物管理辦法，包括避免及減少?gòu)U棄物以及廢棄物回收、處理和循環(huán)利用等多個(gè)方 面[25]。具體措施包括：一是推廣實(shí)施廢棄物分類(lèi)；二是開(kāi)展廢棄物能源化、資源化利用，對(duì)高耗能行業(yè)產(chǎn)品實(shí)施再利用，推廣電池回收；三是實(shí)施垃圾發(fā)電，減少?gòu)U棄物甲烷排放，以抵消化石燃料發(fā)電碳排放。2020年，南非對(duì)《國(guó)家廢棄物管理策略》進(jìn)行了更新，引入“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”概念，即通過(guò)重復(fù)使用和回收加工來(lái)減少對(duì)環(huán)境的影響，倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展。

2018年，南非政府還推出了近20項(xiàng)國(guó)家廢棄物管理倡議，其主要目標(biāo)是每年將2000萬(wàn)t廢物轉(zhuǎn)移至堆填區(qū)，其中包含約75%的工業(yè)廢棄物和50%的都市廢棄物。在這些倡議中，與碳排放直接相關(guān)的包括：至2023年，50%以上的家庭能夠直接分離廢棄物；提高塑料回收率，制定包裝行業(yè)碳減排責(zé)任計(jì)劃；擴(kuò)大宣傳，提高消費(fèi)者節(jié)約糧食意識(shí)；在全國(guó)范圍內(nèi)推廣垃圾發(fā)電；加大制冷劑的回收和再利用，減少制冷劑氣體排放等。

3.4 技術(shù)方面

自簽署《巴黎協(xié)定》以來(lái)，南非政府不斷加大對(duì)低碳技術(shù)研發(fā)的政策和資金支持，并建立了由科技與創(chuàng)新部（DSI）牽頭的國(guó)家研發(fā)體系。依托國(guó)家科學(xué)與工業(yè)研究理事會(huì)（CSIR）、國(guó)家能源發(fā)展研究所（SANEDI）等專(zhuān)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，制定低碳技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，集中社會(huì)研究力量，引導(dǎo)投資，進(jìn)行低碳技術(shù)研發(fā)。政策的激勵(lì)與支持對(duì)技術(shù)研究具有重要影響。2019年，南非政府頒布的《科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新白皮書(shū)》（White Paper on Science, Technology and Innovation），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新技術(shù)對(duì)減緩、適應(yīng)和應(yīng)對(duì)氣候變化的重要作用。

截止目前，南非在低碳技術(shù)領(lǐng)域主要的研究活動(dòng)包括：

1）廢棄物的研究、開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新路線圖（Waste Research, Development and Innovation Roadmap），該研究項(xiàng)目由SANEDI負(fù)責(zé)，旨在提高廢棄物利用效率，減少垃圾填埋及相關(guān)碳排放。

2）氫能研究計(jì)劃（Hydrogen South Africa Research Programme），旨在通過(guò)燃料電池技術(shù)的原型設(shè)計(jì)、示范和商業(yè)化，推動(dòng)燃料電池技術(shù)發(fā)展。

3）可再生能源樞紐和輻射計(jì)劃（Renewable Energy Hub and Spokes Initiative），旨在提高風(fēng)能、太陽(yáng)能光伏和光熱發(fā)電的技術(shù)水平，項(xiàng)目由南非多所大學(xué)聯(lián)合實(shí)施。

4）鋰離子電池計(jì)劃（Lithium-Ion Battery Programme），旨在推進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)開(kāi)發(fā)，提高太陽(yáng)能和風(fēng)能的利用效率。

除此之外，南非也非常重視國(guó)際合作。2019年8月，南非國(guó)家科學(xué)與工業(yè)研究理事會(huì)、金山大學(xué)、比勒陀利亞大學(xué)與北京化工大學(xué)、中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)等單位共同簽署諒解備忘錄，成立中南清潔能源聯(lián)合研究中心，搭建產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，共同開(kāi)展在生物質(zhì)能等領(lǐng)域的創(chuàng)新研發(fā)。

3.5 其他方面

除了上述政策法案、規(guī)劃、行業(yè)措施和技術(shù)研究外，南非各級(jí)地方政府、私營(yíng)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)也紛紛采取措施，推進(jìn)節(jié)能減排。

3.5.1 地方政府

除國(guó)家層面正在實(shí)施的政策和措施，南非各省級(jí)政府、市政、社會(huì)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)也在踐行低碳發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。目前，南非許多省級(jí)和地方政府已經(jīng)開(kāi)始制定低碳減排發(fā)展戰(zhàn)略，并進(jìn)行了一系列實(shí)踐，如安裝屋頂光伏裝置、實(shí)施提高能效的建筑規(guī)范、加強(qiáng)對(duì)廢物處理部門(mén)的行政干預(yù)等。為便于協(xié)調(diào)和溝通，南非地方政府聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)建立了多個(gè)氣候變化交流平臺(tái)，如氣候正義聯(lián)盟（Climate Justice Coalition）、環(huán)境正義網(wǎng)絡(luò)論壇（Environmental Justice Networking Forum）等，通過(guò)這些機(jī)構(gòu)分享經(jīng)驗(yàn)和做法，協(xié)調(diào)和監(jiān)督各方減排措施的實(shí)施。另外，約翰內(nèi)斯堡、開(kāi)普敦、比勒陀利亞和德班等大城市作為全球百?gòu)?qiáng)彈性城市（100RC）、C40城市集團(tuán)等國(guó)際組織成員，也大多已經(jīng)公布了碳中和承諾及減排路徑。

3.5.2 私營(yíng)部門(mén)

私營(yíng)部門(mén)在調(diào)動(dòng)資金開(kāi)發(fā)創(chuàng)新性減排解決方案等方面具備優(yōu)勢(shì)，能夠更好地利用市場(chǎng)信號(hào)減少成本，擴(kuò)大效益。截至目前，南非REIPPPP招標(biāo)已成功引入了92個(gè)可再生能源項(xiàng)目，私營(yíng)部門(mén)投資約1920億蘭特。2021年6月10日，南非政府將分布式發(fā)電許可證申報(bào)限值由1 MW提高到100 MW，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門(mén)檻，吸引私營(yíng)部門(mén)投資。

3.5.3 金融機(jī)構(gòu)

隨著碳中和目標(biāo)的提出，南非有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的投融資和信貸業(yè)務(wù)也開(kāi)始向低碳產(chǎn)業(yè)傾斜，降低高碳資產(chǎn)配置，注重氣候風(fēng)險(xiǎn)管理。2020年，南非三大銀行—奈德銀行（Nedbank）、標(biāo)準(zhǔn)銀行（Standard Bank）和第一蘭德銀行（First Rand Bank）相繼表示將不再為任何新建燃煤電廠項(xiàng)目提供貸款，以踐行《巴黎協(xié)定》有關(guān)要求，滿(mǎn)足節(jié)能減排的國(guó)際環(huán)境需求，降低金融風(fēng)險(xiǎn)④。并承諾將創(chuàng)新綠色金融，通過(guò)私募股權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)投資等方式投資先進(jìn)的綠色技術(shù)，提高對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)支持。

3.6 各方反饋

針對(duì)政府提出的碳中和承諾、實(shí)現(xiàn)路徑以及相關(guān)減排措施，南非各界反應(yīng)不一。南非總統(tǒng)拉馬福薩表示，“將為減少碳排放，踐行《巴黎協(xié)定》作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，但首先會(huì)確保社會(huì)中的弱勢(shì)群體不被拋下”。南非礦能部部長(zhǎng)曼塔什對(duì)2050年碳中和目標(biāo)信心十足，并強(qiáng)調(diào)不會(huì)因?yàn)樾鹿谝咔槎淖兡繕?biāo)，但同時(shí)也表示“將致力于公正地向低碳經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，在投資清潔能源的同時(shí)，必須確保能源供應(yīng)安全，因此短期內(nèi)還會(huì)支持新的煤電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)”。

南非聯(lián)合國(guó)氣候談判代表拉馬洛普表示，新版《國(guó)家自主貢獻(xiàn)》草案雖然有很大改善，但仍然雄心不足，無(wú)法滿(mǎn)足《巴黎協(xié)定》中1.5 ℃場(chǎng)景的需求。世界資源研究所（World Resources Institute）非洲區(qū)主任馬泰表示，南非的減排目標(biāo)和努力基本符合《巴黎協(xié)定》中將溫度限制在2 ℃以?xún)?nèi)的目標(biāo)。

2021年8月11日，南非國(guó)家商業(yè)倡議聯(lián)盟（National Business Initiative）發(fā)布的《南非電力系統(tǒng)脫碳報(bào) 告》[26]指出，若目前的低碳減排政策和措施若能順利實(shí)施，南非完全有希望在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，但在此過(guò)程中必須平衡能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，并謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)貧困、不平等、失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，以擺脫對(duì)以化石燃料為主的能源系統(tǒng)的長(zhǎng)期依賴(lài)，建立一個(gè)具有彈性和包容性的低碳社會(huì)。

煤炭行業(yè)工會(huì)是南非能源轉(zhuǎn)型的主要反對(duì)者，捍衛(wèi)工作權(quán)利是其訴求重點(diǎn)，其中南非礦工工會(huì)（NUM）和南非金屬工人工會(huì)（NUMSA）對(duì)政府的能源轉(zhuǎn)型路徑，特別是關(guān)停礦區(qū)和燃煤電站等措施反對(duì)聲最為強(qiáng)烈，罷工、抗議等活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。2018年11月，工會(huì)組織大規(guī)模游行，反對(duì)政府關(guān)停5個(gè)老舊燃煤電站并將其改造為可再生能源電站，導(dǎo)致該計(jì)劃被迫擱淺。南非金屬工人工會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)歐文吉米表示：“我們要求進(jìn)行公正的能源轉(zhuǎn)型，并確保煤炭產(chǎn)業(yè)工人不會(huì)因?yàn)檗D(zhuǎn)型而失業(yè)。政府應(yīng)該制定詳細(xì)的煤電退出計(jì)劃，并組織培訓(xùn)，使工人們可以在可再生能源行業(yè)再就業(yè)?！?/p>

4 困難與挑戰(zhàn)

與其他很多國(guó)家類(lèi)似，如何平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源消費(fèi)和低碳減排三者的關(guān)系是南非能否如期實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵?？傮w而言，南非的碳中和進(jìn)程面臨著如下三個(gè)主要的困難和挑戰(zhàn)。

1）制約因素多。低碳減排既是氣候和環(huán)境問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，涉及社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，必定會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力就業(yè)帶來(lái)陣痛。南非是全球失業(yè)率最高的國(guó)家之一，失業(yè)率長(zhǎng)期維持在25%左右，2021年二季度更是達(dá)到34.4%。隨著低碳減排措施的落實(shí)，以煤炭行業(yè)為代表的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在需求下滑、能源轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)生產(chǎn)率提升等因素作用下，必將受到?jīng)_擊。南非煤炭行業(yè)就業(yè)人口高達(dá)10萬(wàn)，且多集中在失業(yè)率較高的地區(qū)。如何兼顧公平和公正，平衡和協(xié)調(diào)各方利益，妥善處理勞動(dòng)力轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題是南非推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳中和面臨的最主要挑戰(zhàn)之一。此外，南非的碳中和目標(biāo)提出后，近期已經(jīng)遭到了反對(duì)黨、工會(huì)組織和煤炭開(kāi)采行業(yè)等利益相關(guān)方的反對(duì)。

2）減排時(shí)間緊。作為全球最大的溫室氣體排放國(guó)之一，南非能源生產(chǎn)大部份依賴(lài)煤炭發(fā)電，二氧化碳排放量約占非洲大陸的一半。對(duì)煤炭資源的長(zhǎng)期需求和依賴(lài)，使南非在碳排放總量和強(qiáng)度上呈現(xiàn)“雙高”特征，發(fā)展慣性大，路徑依賴(lài)性強(qiáng)，煤炭消費(fèi)比、碳排放總量、人均碳排放量都高于世界平均水平。按照目前的碳中和實(shí)現(xiàn)路徑，即使如期達(dá)峰并在2035年以前保持平穩(wěn)，要實(shí)現(xiàn)2050年碳中和的目標(biāo)，意味著碳排放需要快速下降，減排時(shí)間非常緊張，難度很大。

3）籌集資金難。普華永道最新研究報(bào)告顯示，南非要在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，累計(jì)需要約7000億美元投資。然而南非近年來(lái)經(jīng)濟(jì)總體表現(xiàn)不佳，財(cái)政赤字持續(xù)增加，主權(quán)信用評(píng)級(jí)連遭下調(diào)。新冠疫情使南非經(jīng)濟(jì)雪上加霜，封禁措施導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)停滯，各行業(yè)發(fā)展遭受沉重打擊，南非GDP在2020年萎縮了近6%。這使得在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，籌集資金推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型變得更加困難。作為南非能源領(lǐng)域減排主力的南非電力公司近年來(lái)深陷危機(jī)，債臺(tái)高筑，負(fù)債金額高達(dá)4018億蘭特。該公司所推出的“公正能源轉(zhuǎn)型”和“清潔火力發(fā)電計(jì)劃”的實(shí)施都需要大量資金，考慮到當(dāng)前運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，籌集和獲取資金的前景不容樂(lè)觀。

5 相關(guān)啟示

以“基礎(chǔ)四國(guó)”為代表的發(fā)展中國(guó)家在推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中扮演著重要角色。發(fā)展中國(guó)家普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)、發(fā)展階段相似，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面都面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困、社會(huì)進(jìn)步等的多重挑戰(zhàn)。因此，深入剖析南非碳中和實(shí)現(xiàn)路徑及減排措施對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家具有一定的參考和啟示作用，具體總結(jié)如下。

1）積極參與國(guó)際氣候治理，認(rèn)真履行減排義務(wù)。宣布碳中和及低碳減排目標(biāo)，制定短期目標(biāo)和長(zhǎng)期愿景相結(jié)合的行動(dòng)方案。明確煤電、工業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)行業(yè)和地方的減排目標(biāo)、路線圖、行動(dòng)方案和配套措施。根據(jù)形勢(shì)變化，不斷完善政策組合，豐富政策內(nèi)涵。在實(shí)現(xiàn)碳中和的過(guò)程中，兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，倡導(dǎo)包容性、公平性、可持續(xù)性的能源轉(zhuǎn)型。

2）在危機(jī)中育新機(jī)，于變局中開(kāi)新局。積極應(yīng)對(duì)氣候變化，將低碳轉(zhuǎn)型作為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和重塑經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略舉措。通過(guò)行政立法和積極的產(chǎn)業(yè)政策，支持太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，制定遠(yuǎn)期綜合能源規(guī)劃，保證能源供應(yīng)安全，優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率。

3）將可再生能源作為推動(dòng)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的重要抓手和關(guān)鍵所在。不斷加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、儲(chǔ)能等電力基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，對(duì)系統(tǒng)靈活性資源提前規(guī)劃布局。充分發(fā)揮地方政府、私營(yíng)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼、政策激勵(lì)等措施，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)可再生能源、分布式發(fā)電、低碳產(chǎn)業(yè)的支持力度。利用碳稅、碳預(yù)算、碳市場(chǎng)等政策工具，倒逼高耗能、高排放行業(yè)及企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。

6 結(jié)論

南非作為發(fā)展中國(guó)家代表和全球最大的溫室氣體排放國(guó)之一，近年來(lái)積極參與全球氣候治理，主動(dòng)提出國(guó)家自主貢獻(xiàn)和2050年碳中和目標(biāo)，是對(duì)國(guó)際社會(huì)關(guān)注的積極回應(yīng)，體現(xiàn)了作為非洲國(guó)家代表和國(guó)際大國(guó)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

截至目前，南非已經(jīng)頒布了較為系統(tǒng)的法律法規(guī)，制定了覆蓋能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、農(nóng)林等行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和具體措施。逐步實(shí)施碳稅和碳預(yù)算，積極推動(dòng)碳定價(jià)，激勵(lì)企業(yè)采取積極措施主動(dòng)進(jìn)行低碳減排，并將其納入與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效直接關(guān)聯(lián)的實(shí)際測(cè)量。注重發(fā)揮地方政府、私營(yíng)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)積極作用，助力能源轉(zhuǎn)型。

碳中和對(duì)南非社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，但長(zhǎng)期以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)，以及對(duì)高碳行業(yè)的過(guò)度依賴(lài)也讓南非碳中和進(jìn)程面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，尤其是可再生能源的大規(guī)模使用，必然帶來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和成本問(wèn)題，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關(guān)系將是南非能否實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵。

注釋

① 南非財(cái)政年度采取跨年制，2019—2020財(cái)年起訖日期為2019年4月1日至2020年3月31日。

② 南非曾于2015年9月25日發(fā)布過(guò)預(yù)期國(guó)家自主貢獻(xiàn)（intended nationally determined contribution），并于2016年11月1日提交至聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約組織。

③ 2019年5月，原南非能源部（Department of Energy）和南非礦產(chǎn)資源部（Department of Mineral resources）合并成立南非礦產(chǎn)資源和能源部（Department of Mineral resources and Energy）。本文對(duì)該部門(mén)合并前后分別稱(chēng)“南非能源部”和“南非礦能部”。

④ 為實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型，解決好受影響群體的就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題，三家銀行同時(shí)表示，在符合一定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還會(huì)為新的動(dòng)力煤開(kāi)采和擴(kuò)建項(xiàng)目以及現(xiàn)有火電企業(yè)提供融資。