從疫情防控透視我國基層社會治理的制度優(yōu)勢

文/國防科技大學 余思逸

新型冠狀病毒肺炎疫情是百年來全球發(fā)生的最嚴重的傳染病大流行，也是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，嚴重威脅著人民群眾的生命安全和身體健康。隨著現(xiàn)代生活、交通方式的轉(zhuǎn)變增強了社會的流動性、異質(zhì)性和開放性，不僅拓展了疾病的傳播范圍，也加劇了應對和防控疾病的難度，使這個時代的治理環(huán)境相較以往更為復雜。因此，世界各國的治理體系和治理能力都不同程度地面臨疫情所帶來的風險和挑戰(zhàn)。面對這樣的挑戰(zhàn)，我國及時控制住了新冠疫情的大流行，這樣的防控成效在整個傳染病歷史上都是不曾有過的。能夠取得這樣的成績，習近平總書記指出：“我國社會主義制度具有非凡的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨特優(yōu)勢，這次抗疫斗爭有力彰顯了我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性”。

目前，我國疫情防控形勢總體平穩(wěn)，但是全球新發(fā)病例數(shù)量依舊居高不下，各國采取的應對措施不盡相同，得到的防控成效也千差萬別。學界圍繞我國疫情防控所展現(xiàn)的制度優(yōu)勢進行深入思考，研究內(nèi)容主要從宏觀的角度入手，聚焦在黨的統(tǒng)一領導、集中力量辦大事和以人民為中心等制度優(yōu)勢上。本文認為，疫情防控凸顯了基層社會治理的制度優(yōu)勢，基層作為疫情防控的前沿陣地，是直接決定防控成效最基礎和最關鍵的環(huán)節(jié)，而基層社會治理的制度是基層正常運轉(zhuǎn)的重要保障。

一、基層社會治理與治理能力現(xiàn)代化

社會治理是國家治理的重要方面，而基層則是社會治理最基礎的組成部分。因此，堅持和完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務就是提升基層社會治理水平。

（一）基層社會治理是社會治理的基礎。基層社會治理是由基層社會和社會治理衍生而來的復合名詞?；鶎由鐣侵冈趪艺嘟Y(jié)構中最低一級的行政區(qū)劃，是現(xiàn)代社會中成員發(fā)生交互關系的最小單元，換言之，就是社會的微觀形態(tài)。社會治理是以黨和政府作為主導，多方行動主體共同參與形成的合作性關系，通過多種控制手段，以促進社會和諧發(fā)展為目的的社會活動?；鶎由鐣俏覈鴱V大人民群眾生活休憩的家園，人民群眾在基層能夠直接體會到生活的幸福與否。只有切實做好基層社會治理工作，才能獲得群眾的信任，從而把廣大人民群眾整合起來，緊密團結(jié)在黨和政府的周圍，在黨和政府進行社會治理的過程中形成強大合力。因此，基層社會治理從始至終都是社會治理的重要環(huán)節(jié)，因為其治理能力不僅關系到社會治理的整體成效，也決定著國家的整體治理水平，關乎國家的長治久安和社會的和諧穩(wěn)定。習近平總書記提到基層在維護社會穩(wěn)定中起到的作用時說：“構建和諧社會，重心在基層?；鶎泳褪巧鐣募毎菢嫿ê椭C社會的基礎”。

（二）基層社會治理是化解社會矛盾的關鍵平臺。隨著中國特色社會主義邁入新時代，廣大人民群眾對美好生活的需要隨之提高。但是由于社會經(jīng)濟高速發(fā)展，城鄉(xiāng)社區(qū)空間結(jié)構、經(jīng)濟結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、社會結(jié)構等也在發(fā)生改變，社會主體的價值導向發(fā)生重大調(diào)整，使得社會矛盾日益凸顯。此外，基層社會的人群具有差異性大、流動性強的特點，例如外來務工人員、下崗職工與殘疾人等的生活方式與社會需求各不相同，導致廣大人民群眾的利益訴求和社會需要愈發(fā)復雜和多元化。面對這樣的問題，如果處理不好就會成為危害社會穩(wěn)定的不和諧因素。習近平總書記指出：“基層處于承上啟下的節(jié)點、各種矛盾的焦點和工作落實的重點?！彼?，當問題出現(xiàn)在基層時，必須借助基層這個化解社會矛盾的關鍵點作為重要突破口，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。因此，基層社會既是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和民生領域突出矛盾和問題的匯集地，基層社會治理也是協(xié)調(diào)利益關系和疏導社會矛盾糾紛最直接的平臺。

（三）基層社會治理是落實黨和國家各項方針政策的抓手。習近平總書記在吉林省視察工作時提出：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎不牢，地動山搖?！被鶎由鐣卫砭褪菍崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性工作。習近平總書記還強調(diào)：“城鄉(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的‘最后一公里’，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)?！币虼耍谛聲r代的新發(fā)展階段中，要想鞏固黨的執(zhí)政基礎，落實各項方針政策的實施，就要以基層社會治理作為抓手，聚焦在人民群眾最直接的現(xiàn)實利益，例如教育、公共基礎設施等，充分考慮到廣大群眾的合理需求。俗話說：“上面千條線，下面一根針”。黨和國家的各項方針政策就是千萬條“線”，基層社會治理就是“針”，基層社會治理在國家治理體系中起到承上啟下的作用，只有基層治理有力有序有效，才能保證黨和國家的各項方針政策落實到位，就能用一根根“針”穿起千萬條“線”，繡出“中國之治”的錦繡畫卷，否則再好的政策都要打折扣。

二、基層社會治理在疫情防控中的制度優(yōu)勢

我國基層社會治理的制度，是指在中國共產(chǎn)黨的領導下，各類社會主體共同開展服務基層大眾、化解社會矛盾以及維護社會穩(wěn)定的制度總稱，在疫情防控過程中，其制度優(yōu)勢主要表現(xiàn)在治理載體、行動體系和組織結(jié)構三個方面。

（一）基層社會治理以社區(qū)為載體，體現(xiàn)了組織動員優(yōu)勢。作為國家治理中的重要組成部分，基層社會治理事關人民安居樂業(yè)、社會安定有序和國家長治久安，提升基層社會治理水平是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記在第十二屆全國人大第二次會議上強調(diào)：“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力加強了，社會治理的基礎就實了?！鄙鐓^(qū)作為國家基層政權建設的基本單位和人民社會生活的基本共同體，發(fā)揮著承上啟下的作用，自然成為基層社會治理的載體，對基層社會治理成效起著決定性的作用，也是這次疫情防控工作的關鍵環(huán)節(jié)。如果將基層社會治理比作正在運轉(zhuǎn)的精密儀器，那社區(qū)就是保障機器良好工作最基礎的零件。只有社區(qū)治理模式日趨完善，才能使這臺“機器”更加高效運轉(zhuǎn)。

在我國，社區(qū)是廣大人民群眾在特定的活動范圍內(nèi)生活和發(fā)生社會互動的基本場所，承擔著協(xié)管、監(jiān)督和民主自治的功能。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》及《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會及村民委員會是居民及村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。因此，在這樣的場域內(nèi)，社區(qū)能夠支配共同行動，引導大家有序參與公共事務的治理，能夠有效激發(fā)廣大居民參與公共事務治理積極性。疫情爆發(fā)后，國家衛(wèi)生健康委員會在2020年1月26日發(fā)布了《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，強調(diào)要切實落實以社區(qū)防控為主的綜合防控措施，充分發(fā)揮社區(qū)動員能力。通知下達后，各地城鄉(xiāng)基層社區(qū)以最快的速度響應號召，承擔起繁重的防控工作，基層社區(qū)工作者組織動員社區(qū)成員共同遵守社區(qū)的防疫要求并參與疫情防控、宣傳引導、封閉隔離、集中摸排、檢測追蹤、生活服務和匯報等大量工作，防止疫情輸入、蔓延、輸出，共同維護社區(qū)的安全。以南京市江寧區(qū)G社區(qū)為例，社區(qū)工作者在防控工作初期，做好宣講工作為動員群眾參與和配合相關工作打下了基礎；防疫工作中期，為滿足村民日常生活所需，社區(qū)工作者組織志愿者團隊承擔起物資采購、待辦事務的責任；最后，協(xié)助村民回歸正常的生活秩序，動員村民共同維護社區(qū)應急機制，鞏固防疫成果。在調(diào)查期間，該社區(qū)無一例感染，安全有序完成復工任務。

（二）基層社會治理秉持多元參與的行動體系，體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢。基層社會治理是在黨中央和政府的主導下，有多方社會力量參與的行動體系。在這個體系內(nèi)，除國家外還包括基層黨組織、企業(yè)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、志愿者隊伍、其他社會組織和社區(qū)成員等多元行動主體的共同參與。基層社會治理在這樣的多元參與的行動體系下，統(tǒng)一不同行動主體的目標，協(xié)調(diào)不同行動主體間的利益，促進不同行動主體的相互配合和有效發(fā)揮，最大限度地提高社會公共事務治理效能，維護和增進公共利益。在面對重大疫情下的基層社會治理的行動體系包含縱向和橫向兩個治理維度（見圖1所示），縱向就是自上而下的上級政府、基層政府以及基層動員對象；橫向主要是基層動員對象，主要包括企業(yè)、社會組織、社區(qū)和廣大群眾。橫向的治理維度是指基層組織及動員對象，面臨重大疫情侵襲時不能僅僅依靠行政力量，還需要企業(yè)與社會組織的參與。在我國具有明確法律地位的社會組織分為社會團體、基金會以及社會服務機構三類。疫情防控期間，社會組織參與了款物募集、應急服務以及參與社區(qū)治理。例如：疫情發(fā)生后多家企業(yè)及社會組織通過捐款捐物、設立基金、提供保險保障、租金減免、各種補貼等方式支持疫情防控；社區(qū)作為疫情防控的主要陣地，要遵守上級政府的安排和部署嚴防死守疫情防控的社區(qū)防線，根據(jù)不同情況和時期進行差異化防控，并維護社會基本功能的正常運行，做到“令行禁止、有呼必應”；最后是群眾，基層社會治理更加強調(diào)基層人民群眾的主體性，此次疫情防控工作過程中亦是如此，需要廣大人民群眾遵守隔離規(guī)定、配合社區(qū)的各項檢查和要求。例如，以2021年春節(jié)為例，為減少疫情傳播擴散風險，全國多地提出了“就地過年”的倡議，節(jié)前春運15天，全國鐵路累計發(fā)送旅客5233萬人次，同比減少約1.16億人次；全國36個大中城市就地過年人數(shù)比往年增加了4800多萬?？v向維度的社會治理就是以黨中央為核心統(tǒng)籌全局進行領導和指揮，自上而下對基層治理進行政策輸出和任務分解，基層政府積極配合中央和上級防疫任務的同時，還要動員、協(xié)調(diào)各類組織，形成基層防控疫情的合力。

圖1

（三）基層社會治理組織結(jié)構明確，體現(xiàn)了貫徹執(zhí)行的優(yōu)勢。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》中明確指出：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”進一步加強了黨組織對基層社會治理的領導與協(xié)調(diào)地位，有了這樣的基層組織結(jié)構，保證上情下達的同時，也能下情上傳，能對基層實施較為嚴密的治理措施。全國近65萬城鄉(xiāng)基層組織成為整個疫情防控工作中最堅實的力量，發(fā)揮了直接作用。例如，在《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案（試行）》出臺后，農(nóng)村中的村委會、村民小組、合作社，城市中的居民委員會、樓委會、院委會、居民自發(fā)組織、物業(yè)公司、業(yè)委會等等，各式各樣的組織成為連接廣大人民群眾的紐帶，為各項工作、政策的順利開展、實施提供了重要的組織保障。以武漢市某大型社區(qū)為例，疫情之初，社區(qū)23名工作人員僅16人在崗，物業(yè)服務人員不足400人。為充實防控力量，社區(qū)在基層黨委統(tǒng)一指揮下，聯(lián)合各小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司，整合下沉干部、樓棟黨員、青年跑團、足球隊、轄區(qū)單位、居民骨干等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理分工，構建起一條齊心協(xié)力、共同“戰(zhàn)疫”的人民防線。

三、結(jié)語

目前，我國新型冠狀病毒肺炎疫情狀況已經(jīng)趨于穩(wěn)定，但是全球流行態(tài)勢并未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)的跡象，我們不能掉以輕心。在這樣的國際背景下，保護我國人民生命安全和身體健康的有效途徑就是切斷傳播途徑。由于我國人口密度大，日常生活、工作以及出行等活動都具有高聚集性的特點，所以防控難度是非常高的。之所以能在疫情防控工作中取得舉世矚目的成績，與中國特色的基層社會治理體系是密不可分的。

新冠疫情帶來的考驗，讓我們發(fā)現(xiàn)了基層社會治理的制度優(yōu)勢所在，但也依舊存在亟待改進的地方，例如，重大突發(fā)疫情會激發(fā)權利歧視，包括生命權歧視、人格尊嚴權歧視、隱私權歧視、表達權歧視、遷徙權歧視、公共物品分配歧視，甚至出現(xiàn)權利歧視悖論等等。對此，我們也要進行分析和反思，不斷探索提升基層社會治理能力。