資源稅對(duì)稀土開(kāi)發(fā)利用外部性成本的補(bǔ)償效應(yīng)分析
——以包頭輕稀土為例

王 媛，楊 帆，敖鳳博

（1.內(nèi)蒙古開(kāi)放大學(xué)教學(xué)部；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境低碳發(fā)展中心，呼和浩特 010010）

稀土是不可再生的戰(zhàn)略資源，是改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及國(guó)防科技工業(yè)不可或缺的關(guān)鍵元素。我國(guó)是世界上稀土儲(chǔ)量、產(chǎn)量和出口量最多的國(guó)家，20 世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)一直承擔(dān)著世界80%以上的稀土供應(yīng)。稀土資源的大規(guī)模開(kāi)采使得我國(guó)的稀土儲(chǔ)量急劇下降，我國(guó)稀土儲(chǔ)量占全球稀土總儲(chǔ)量的比重已由1994年的43%降到2020年的37%。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也有可觀的稀土儲(chǔ)量，但由于我國(guó)稀土價(jià)格低廉，發(fā)達(dá)國(guó)家大多封存本國(guó)的稀土轉(zhuǎn)而從我國(guó)進(jìn)口。

我國(guó)稀土價(jià)格低廉的主要原因是沒(méi)有將資源自身的價(jià)值損耗與環(huán)境外部性成本納入稀土生產(chǎn)成本中，稀土產(chǎn)品價(jià)格低于其真實(shí)成本和價(jià)值。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以“白菜價(jià)”向國(guó)際市場(chǎng)供應(yīng)稀土，實(shí)質(zhì)上是以資源耗竭和環(huán)境破壞為代價(jià)向國(guó)外提供隱形補(bǔ)貼。征收資源稅是將稀土資源開(kāi)發(fā)利用的資源價(jià)值和環(huán)境外部成本內(nèi)部化的重要措施，是彌補(bǔ)稀土資源耗損成本和環(huán)境外部成本補(bǔ)償不足的重要手段，可以一定程度上遏制稀土企業(yè)因不負(fù)擔(dān)資源環(huán)境外部性成本進(jìn)行掠奪式開(kāi)采而造成的資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞。基于此，本文首先對(duì)稀土資源開(kāi)發(fā)利用的資源代際成本和環(huán)境外部成本進(jìn)行估算，然后以《中華人民共和國(guó)資源稅法》為依據(jù)，以包頭輕稀土為例，分析資源稅對(duì)稀土開(kāi)發(fā)利用外部性成本的補(bǔ)償作用，為我國(guó)稀土資源稅制度的完善、稀土資源定價(jià)機(jī)制的優(yōu)化提供政策支持。

1 包頭輕稀土資源開(kāi)發(fā)利用的代際成本

1.1 核算方法

稀土是可耗竭自然資源，可耗竭性意味著當(dāng)代人多消耗一單位的稀土資源就會(huì)給后代人的福利造成損失。當(dāng)代人理應(yīng)對(duì)后代人的福利損失予以補(bǔ)償，這種補(bǔ)償即為資源開(kāi)采的代際成本或使用者成本。

核算可耗竭資源代際成本常用的方法是使用者成本法，如林伯強(qiáng)等對(duì)油氣資源使用者成本的核算、李國(guó)平等對(duì)煤炭資源使用者成本的核算。本文在傳統(tǒng)使用者成本法的基礎(chǔ)上，考慮通貨膨脹因素并結(jié)合稀土開(kāi)采特點(diǎn)，采用修正后的使用者成本法，其計(jì)算公式為：

式中：表示剔除通貨膨脹因素的凈收入；表示折現(xiàn)率；表示剩余開(kāi)采年限；表示耗損系數(shù)。

每開(kāi)采一單位稀土的單位使用者成本為：

式中：表示稀土年開(kāi)采量。

1.2 數(shù)據(jù)說(shuō)明及結(jié)果

6 大稀土集團(tuán)整合后，輕稀土的開(kāi)采及冶煉主要由北方稀土高科技有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱北方稀土公司）負(fù)責(zé)，因此包頭輕稀土的凈收入可以用北方稀土公司的凈收入近似替代。北方稀土公司凈收入數(shù)據(jù)來(lái)源于北方稀土公司年度報(bào)告，使用消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)將名義值轉(zhuǎn)換為2015年不變價(jià)。剩余開(kāi)采年限使用動(dòng)態(tài)估算法進(jìn)行估算，其計(jì)算公式為：

式中：表示稀土精礦的總儲(chǔ)量；表示當(dāng)年的開(kāi)采量。

調(diào)查顯示，2020年中國(guó)稀土已探明儲(chǔ)量為 4 400 萬(wàn)t。我國(guó)稀土儲(chǔ)量中，包頭白云鄂博儲(chǔ)量占83.7%。由此可推算，2020年包頭白云鄂博輕稀土儲(chǔ)量近似為3 682.8 萬(wàn)t。據(jù)《工業(yè)和信息化部、自然資源部關(guān)于下達(dá)2020年度稀土開(kāi)采、冶煉分離總量控制指標(biāo)的通知》，北方稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)為 7.35 萬(wàn)t。根據(jù)剩余開(kāi)采年限計(jì)算公式可得，2020年白云鄂博輕稀土還可開(kāi)采581年。運(yùn)用同樣的方法，可計(jì)算出包頭輕稀土歷年的剩余開(kāi)采年限，結(jié)果如表1 所示。

表1 包頭輕稀土剩余開(kāi)采年限

折現(xiàn)率在式（2）中處于指數(shù)的底數(shù)位置，其取值變動(dòng)對(duì)使用者成本的影響較大。由于從上述計(jì)算結(jié)果中得出稀土的剩余開(kāi)采年限較長(zhǎng)，折現(xiàn)率較高，會(huì)低估當(dāng)代人開(kāi)采的資源成本，違背了代際間的公平，因此本文選擇0.5%、1%、2%折現(xiàn)率對(duì)使用者成本進(jìn)行估算。

北方輕稀土屬于伴生礦，白云鄂博礦開(kāi)采的 1 000 萬(wàn)t 鐵礦石里僅含有稀土50 萬(wàn)t。隨鐵礦石開(kāi)采出來(lái)的稀土資源的利用率也不到10%，結(jié)合曾先鋒的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，本文選取輕稀土的耗損系數(shù)為10。

結(jié)合以上數(shù)據(jù)，計(jì)算得到2015-2020年包頭輕稀土在不同折現(xiàn)率下的使用者成本，如表2 所示。

表2 包頭輕稀土使用者成本

2 包頭輕稀土資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境外部成本

2.1 核算方法

稀土開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境外部成本指稀土采選、冶煉分離等過(guò)程中產(chǎn)生的廢水、廢氣以及固體廢棄物等造成的環(huán)境污染損失的價(jià)值量。在環(huán)境成本核算方面，我國(guó)目前還沒(méi)有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際上常用的環(huán)境成本核算方法有：計(jì)算污染物造成損害的價(jià)值量；計(jì)算污染治理與損失彌補(bǔ)的費(fèi)用；預(yù)防污染的成本。本文采用第二種思路，即假設(shè)對(duì)污染物進(jìn)行治理，治理后可恢復(fù)到污染之前的狀態(tài)，估算污染物的治理費(fèi)用并將其視為環(huán)境外部成本，其計(jì)算公式為：

式中：表示預(yù)計(jì)治理成本；C表示每種污染物的單位治理成本；Q表示每種污染物的排放量；表示污染物的類別。

2.2 單位治理成本

稀土資源開(kāi)發(fā)利用的主要環(huán)境問(wèn)題為“三廢”問(wèn)題。廢水主要產(chǎn)生于稀土冶煉環(huán)節(jié)，產(chǎn)生和排放的污染物主要有化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、磷、石油類等。廢氣主要產(chǎn)生于冶煉環(huán)節(jié)（酸法焙燒稀土精礦），產(chǎn)生和排放的廢氣主要有二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物等。固體廢棄物則產(chǎn)生于稀土采礦、選礦和冶煉的全過(guò)程，特別是冶煉過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生含釷、鈾的放射性廢渣，對(duì)人類和環(huán)境危害較大，治理成本較高。

各類污染物的單位治理成本采用《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2013-2014》和王愛(ài)云等論文中的數(shù)據(jù)，其中沒(méi)有數(shù)據(jù)的則按照2018年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》規(guī)定的污染物環(huán)保稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 環(huán)境成本核算

根據(jù)式（4），各類污染物的排放量與單位治理成本乘積的總和即為稀土開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境外部成本。最新權(quán)威的各類污染物排放量數(shù)據(jù)是第二次全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)，其中報(bào)告了2017年度的污染數(shù)據(jù)，由此計(jì)算出2017年包頭輕稀土資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境外部成本，如表3 所示。經(jīng)合計(jì)，廢氣、廢水、固廢的總治理費(fèi)用為16 550.43 萬(wàn)元。也就是說(shuō)，2017年包頭輕稀土開(kāi)發(fā)利用的總環(huán)境外部成本為16 550.43 萬(wàn)元，其中固廢治理成本占總成本的97.02%。2017年包頭輕稀土礦產(chǎn)品產(chǎn)量為59 500 t（REO），經(jīng)計(jì)算，開(kāi)發(fā)利用每噸稀土的環(huán)境外部成本為2 782 元。

表3 2017年包頭輕稀土資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境外部成本

3 資源稅對(duì)稀土開(kāi)發(fā)外部性成本的補(bǔ)償效應(yīng)分析

近年來(lái)，為保護(hù)寶貴的稀土資源，我國(guó)不斷調(diào)整和優(yōu)化稀土資源稅政策。2015年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征改革的通知》，自2015年5月1日，稀土資源稅由從量定額計(jì)征改為從價(jià)定率計(jì)征，輕稀土按地區(qū)執(zhí)行不同的適用稅率，內(nèi)蒙古為11.5%。2019年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)資源稅法》，該法律自2020年9月1日起施行，規(guī)定輕稀土的征稅稅率為7%～12%。稀土資源稅從價(jià)計(jì)征，極大提高了稀土企業(yè)的資源稅成本，成本的增加促使稀土產(chǎn)品價(jià)格的提升。也就是說(shuō)，資源稅的征收使得稀土價(jià)格中開(kāi)始體現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)的外部性成本。增加的資源稅收入可用于環(huán)境污染治理，補(bǔ)償資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境損失。

以2017年為例，包頭稀土精礦的成交價(jià)格為 14 000 元/t，按11.5%的資源稅稅率，每噸稀土精礦需要繳納1 610 元資源稅。由上文中對(duì)稀土資源開(kāi)發(fā)利用的代際成本和環(huán)境外部成本核算得出，2017年稀土資源開(kāi)發(fā)利用的代際成本為23.90 元/t（1%折現(xiàn)率），環(huán)境外部成本為2 766 元/t，總外部成本為 2 805.90 元/t。資源稅收入可以對(duì)稀土開(kāi)發(fā)利用的外部性成本進(jìn)行較大的補(bǔ)償，補(bǔ)償率達(dá)57.38%。但如果降低折現(xiàn)率水平（＜1%），資源稅的補(bǔ)償效應(yīng)會(huì)極大地降低。另外，上文中對(duì)環(huán)境外部成本的核算應(yīng)該低于真實(shí)的環(huán)境外部成本，因?yàn)楦黝愇廴疚锏膯挝恢卫沓杀静](méi)有考慮污染導(dǎo)致的生態(tài)破壞、環(huán)境功能損失以及其他不利影響，再加上數(shù)據(jù)來(lái)源的限制，相對(duì)于真實(shí)環(huán)境外部成本，資源稅的補(bǔ)償效應(yīng)也會(huì)降低。

4 政策建議

4.1 加大環(huán)保投入力度，走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展道路

稀土開(kāi)發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞較大，環(huán)境成本較高。因此，要加大對(duì)稀土開(kāi)發(fā)利用污染的治理力度，從源頭出發(fā)，改變傳統(tǒng)的末端治理模式，推動(dòng)綠色生產(chǎn)，推動(dòng)“三廢”減量化技術(shù)的攻關(guān)研發(fā)，培育新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能，增加產(chǎn)品附加值，改變“挖土賣土”的粗放型資源開(kāi)發(fā)模式，走綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展 道路。

4.2 優(yōu)化和完善稀土產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，將稀土開(kāi)發(fā)的外部性成本內(nèi)部化

開(kāi)展稀土開(kāi)發(fā)利用的外部性成本核算，并將其納入稀土生產(chǎn)成本中，完善稀土產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，通過(guò)征收資源稅、環(huán)境稅等手段實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境外部成本的內(nèi)部化。

4.3 加強(qiáng)資源稅收入的運(yùn)用管理，提高資源稅的補(bǔ)償效應(yīng)

稅務(wù)部門要對(duì)資源稅收入進(jìn)行分類管理，?？顚Ｓ茫_保資源稅收入運(yùn)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、環(huán)保技術(shù)研發(fā)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，切實(shí)提高資源稅對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償作用。