對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金監(jiān)管問題的探討

車巧怡 李征南 李慕楠

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051；中國人民銀行和龍市支行，吉林和龍 133500）

一、財(cái)政資金相關(guān)概念及界定財(cái)政資金的意義

（一）財(cái)政資金相關(guān)的概念

從廣義上講，財(cái)政資金即指與財(cái)政預(yù)算收支相關(guān)的資金。從收入端看，包括繳稅（費(fèi)）主體將款項(xiàng)從其賬戶劃到商業(yè)銀行賬戶開始，再經(jīng)商業(yè)銀行劃到對應(yīng)國庫，經(jīng)國庫分成、報(bào)解、上劃等一系列過程，直至進(jìn)入目的國庫對應(yīng)庫存賬戶為止。從支出端看，包括款項(xiàng)從國庫部門的財(cái)政賬戶撥付出去開始，一直到收款單位收到款項(xiàng)為止。

按照《金融違法行為處罰辦法》及《關(guān)于準(zhǔn)確認(rèn)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款和一般存款準(zhǔn)備金違法違規(guī)問題的通知》（人銀法〔2021〕01607號）的表述，財(cái)政存款專指財(cái)政部門存放在金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金①按照《存款統(tǒng)計(jì)分類及編碼》（JR/T 0134-2016），應(yīng)表述為“財(cái)政性存款”；但《關(guān)于準(zhǔn)確認(rèn)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款和一般存款準(zhǔn)備金違法違規(guī)問題的通知》（人銀法〔2021〕01607號）文件表述為“財(cái)政存款”，二者意思一致。本文統(tǒng)一表述為“財(cái)政存款”。。財(cái)政存款可分為國庫存款和其他財(cái)政存款兩個部分。其中國庫存款是指財(cái)政部門存放在國庫（包括代理庫）的預(yù)算資金，包含財(cái)政庫款和財(cái)政過渡存款兩類；其他財(cái)政存款是指未列入國庫存款的各級財(cái)政在金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金，以及由財(cái)政部門指定存入金融機(jī)構(gòu)的專用基金，包含劃繳財(cái)政存款、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)、財(cái)政專用基金存款、財(cái)政預(yù)算外存款和國庫定期存款五類。

（二）界定財(cái)政存款的意義

厘清財(cái)政存款與一般存款的區(qū)別，有助于從根本上探求金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款的動機(jī)。財(cái)政存款與一般存款的主要區(qū)別在于存款準(zhǔn)備金的交存比例上。從《關(guān)于頒發(fā)<各專業(yè)銀行向人民銀行劃交存款的范圍和委托代理人民銀行賬務(wù)的規(guī)定>的通知》（銀發(fā)〔1984〕257號）文件要求開始，財(cái)政存款作為人民銀行的信貸資金，就需100%劃繳到人民銀行；而一般存款則是按照一定比例（即現(xiàn)行存款準(zhǔn)備金率）交存到人民銀行。目前，金融機(jī)構(gòu)加權(quán)平均準(zhǔn)備金率僅為8.4%，與財(cái)政存款的準(zhǔn)備金交存率存在著巨大差距。

同時，只有清晰地界定財(cái)政存款，才能對金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款的行為做出合理判斷，開展相應(yīng)的監(jiān)管，在必要的情形下做出處罰的決定。

二、當(dāng)前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金的具體表現(xiàn)形式

（一）未及時將預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)至國庫部門

按照《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號）、《國庫信息處理系統(tǒng)稅收繳庫業(yè)務(wù)處理暫行辦法》（銀發(fā)〔2006〕26號）和《關(guān)于進(jìn)一步做好國庫經(jīng)收工作的通知》（銀發(fā)〔2007〕216號）等文件規(guī)定，國庫經(jīng)收處收納的預(yù)算收入須于當(dāng)日，最遲次日繳入國庫。超過該期限仍未全額劃繳的，則視為占壓。

（二）未及時將集中支付資金撥付至預(yù)算單位

當(dāng)下商業(yè)銀行集中支付流程為“先支付、后清算”，即代理國庫集中收付的商業(yè)銀行先將款項(xiàng)墊付給預(yù)算單位，并于當(dāng)日向人民銀行發(fā)送清算指令，再由人民銀行將資金支付給代理銀行。但金融機(jī)構(gòu)有時在未發(fā)生支付行為時，先向人民銀行發(fā)送清算指令，收到人民銀行的資金后，再支付給預(yù)算單位。若金融機(jī)構(gòu)未能當(dāng)日將款項(xiàng)撥付給預(yù)算單位，則構(gòu)成對財(cái)政資金的占壓。

三、金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金的原因

（一）客觀方面

一是金融機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)能力不足。由于金融機(jī)構(gòu)實(shí)行輪崗制，辦理對公業(yè)務(wù)人員不固定，且通常出現(xiàn)一人多崗等情況，導(dǎo)致個別金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員在對業(yè)務(wù)不熟悉的情況下，為求快速將業(yè)務(wù)處理完畢，直接按自己想法進(jìn)行處理，或者沿襲上任的做法而不學(xué)習(xí)新制度、新要求，造成對財(cái)政存款的占壓。二是人民銀行監(jiān)管存在難度。由于人民銀行對商業(yè)銀行的綜合執(zhí)法檢查流程復(fù)雜，一年只能對1-2家金融機(jī)構(gòu)開展實(shí)地業(yè)務(wù)檢查，對更多的金融機(jī)構(gòu)只能通過非現(xiàn)場檢查手段達(dá)到監(jiān)管目的，難以及時發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行通過混用、串用會計(jì)科目等方式占壓財(cái)政存款的行為。而且，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對財(cái)政資金科目的設(shè)置、管理各不相同，實(shí)際監(jiān)管過程中，理清賬戶資金來源和資金性質(zhì)要花費(fèi)大量的時間和精力，為人民銀行的現(xiàn)場及非現(xiàn)場檢查增加了不少難度，因此難以及時發(fā)現(xiàn)并糾正金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金的行為。

（二）主觀方面

一是利益驅(qū)動下，金融機(jī)構(gòu)有意發(fā)生占壓財(cái)政存款行為。對金融機(jī)構(gòu)而言，財(cái)政存款須全額交存人民銀行，無法衍生成貸款為金融機(jī)構(gòu)獲取直接收益。因此，金融機(jī)構(gòu)特別是小型地方法人金融機(jī)構(gòu)，會將財(cái)政存款和一般存款混放在同一賬戶下，通過給人民銀行的監(jiān)管和檢查增加難度，以達(dá)到少交準(zhǔn)備金的目的。二是收到財(cái)政部門的不合理要求卻不拒絕。例如，有的地方財(cái)政部門要求國庫集中支付代理銀行在未支付給預(yù)算單位款項(xiàng)的情況下，向人民銀行清算資金，當(dāng)日卻要求商業(yè)銀行暫緩劃轉(zhuǎn)預(yù)算單位提交的支付指令，造成商業(yè)銀行被動占壓財(cái)政資金。

四、金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金的后果及影響

（一）削弱了人民銀行對社會資金總量的宏觀調(diào)控能力

財(cái)政存款和一般存款的變化都會影響貨幣管理當(dāng)局對社會宏觀資金總量的把控。金融機(jī)構(gòu)未及時將財(cái)政存款劃入國庫，或者將財(cái)政存款和一般存款混淆，會使人民銀行在統(tǒng)籌社會流通貨幣量時產(chǎn)生誤判，進(jìn)而做出存在偏差的宏觀調(diào)控指令。

（二）不利于財(cái)政資金作用的發(fā)揮和財(cái)政預(yù)算管理

一方面，我國一直不斷深入推進(jìn)的財(cái)政國庫管理體制改革，是希望建立起國庫單一賬戶，通過對財(cái)政資金實(shí)施統(tǒng)一管理、集中收付，達(dá)到加速財(cái)政資金在全社會范圍的運(yùn)轉(zhuǎn)，減少財(cái)政資金在某一個環(huán)節(jié)的沉淀，加強(qiáng)對財(cái)政資金全流程監(jiān)管的目的。而金融機(jī)構(gòu)對財(cái)政存款的占壓，客觀上會導(dǎo)致財(cái)政資金在某一環(huán)節(jié)沉淀時間過久。在疫情頻發(fā)，財(cái)政資金緊張的當(dāng)下，無法充分發(fā)揮保障民生、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。另一方面，財(cái)政資金沒有及時從商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)到國庫，也會影響到財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，進(jìn)而對后續(xù)財(cái)政支出安排產(chǎn)生一系列的影響。

（三）商業(yè)銀行可能將財(cái)政資金當(dāng)作普通存款再次投向社會，形成資金風(fēng)險(xiǎn)

商業(yè)銀行是市場化經(jīng)營主體，以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)。因此，對停留在商業(yè)銀行賬戶的財(cái)政資金，商業(yè)銀行很可能將這些資金通過投資、放貸等手段獲取利潤。一旦由于市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致這部分資金不能及時足額收回，而商業(yè)銀行又不能像其他壞賬一樣核銷金額巨大的財(cái)政資金形成的貸款壞賬，不僅會影響到地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡，更可能發(fā)生因財(cái)政無法安排剛性支出而造成嚴(yán)重的社會影響。

（四）可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)之間的不公平競爭

由于財(cái)政存款具有金額大、存款主體穩(wěn)定易維護(hù)等特點(diǎn)，因此一直是金融機(jī)構(gòu)吸收存款的重要來源之一。一些金融機(jī)構(gòu)為了自身的生存和發(fā)展，想盡各種辦法拉來財(cái)政存款，甚至不惜以違規(guī)、放松管理和存款利率優(yōu)惠等方式吸收財(cái)政存款。如果金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款而不被及時發(fā)現(xiàn)，就會使金融機(jī)構(gòu)擁有更大的動力去運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)母偁幨侄潍@得更多財(cái)政存款，導(dǎo)致財(cái)政存款在金融機(jī)構(gòu)之間頻繁搬家，擾亂商業(yè)銀行之間公平競爭的金融秩序，不利于地區(qū)金融穩(wěn)定。

五、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款的監(jiān)管制度依據(jù)

盡管金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款從諸多方面會對宏觀管理部門和社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成較大影響，但對該行為的處罰依據(jù)非常單一。目前只有2個文件提到了對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款如何處罰，處罰的法律依據(jù)更是只有一個。

《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)不得占壓財(cái)政存款或者資金。金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款；對該金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級管理人員給予撤職直至開除的紀(jì)律處分，對其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員給予降級直至開除的紀(jì)律處分。”

除此之外，《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第十一條規(guī)定，“國庫經(jīng)收處在受理繳款書后，必須及時辦理轉(zhuǎn)賬，不得無故壓票，在各聯(lián)次上加蓋收（轉(zhuǎn)）訖業(yè)務(wù)印章的日期必須相同”。另外，第四十一條規(guī)定，“代理支庫在業(yè)務(wù)檢查中，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”。此文件并沒有對占壓行為做出更細(xì)節(jié)的處罰規(guī)定，仍將處罰依據(jù)歸轉(zhuǎn)為《金融違法行為處罰辦法》。

六、現(xiàn)行處罰依據(jù)存在的問題

（一）處罰的實(shí)施主體不明

在人民銀行對商業(yè)銀行的占壓行為實(shí)施處罰時，有金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《中國人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項(xiàng)監(jiān)督檢查權(quán)中，沒有提及對財(cái)政存款交存的監(jiān)督及處罰權(quán)。因此，人民銀行對金融機(jī)構(gòu)的處罰法律依據(jù)不夠明確。

而且，《金融違法行為處罰辦法》也只規(guī)定了處罰的標(biāo)準(zhǔn)，并沒有明確處罰的主體。在實(shí)際執(zhí)行中，人民銀行僅限于執(zhí)行《金融違法行為處罰辦法》第二十二條中前半段罰金形式的處罰，而無權(quán)干涉商業(yè)銀行的人事任免，導(dǎo)致《金融違法行為處罰辦法》中提到的對金融機(jī)構(gòu)人事的處罰主體缺失。

（二）現(xiàn)行辦法規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)與占壓行為可能無法匹配

《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款或者資金的，……沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”。有金融機(jī)構(gòu)在接受處罰時認(rèn)為，該處罰標(biāo)準(zhǔn)過重。在實(shí)際工作中，由于某些不可控的原因或特殊情況，商業(yè)銀行只是產(chǎn)生了一筆金額很小、且時間很短的占壓，對此，金融機(jī)構(gòu)要被處以至少5萬元的罰金。而且，在部分金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部考核機(jī)制中，5萬元以上的罰金會直接影響到金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的考核績效、整個網(wǎng)點(diǎn)工作人員的業(yè)績工資等諸多方面，對此，金融機(jī)構(gòu)會想盡各種辦法來干擾人民銀行一線工作人員落定處罰意見。

反之，對有意長時間、大金額占壓財(cái)政資金，并由此獲得高額隱形利益的金融機(jī)構(gòu)，30萬元的處罰標(biāo)準(zhǔn)又過于輕描淡寫，不足以對商業(yè)銀行占壓財(cái)政資金的動機(jī)產(chǎn)生足夠的威懾力。

（三）現(xiàn)行辦法中部分表述的可執(zhí)行性較小

《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款”。此處對“違法所得”的界定非常困難。若金融機(jī)構(gòu)通過將財(cái)政存款與一般存款混賬核算，則占壓財(cái)政存款產(chǎn)生的違法所得，既可以簡單地認(rèn)為只是占壓，沒有產(chǎn)生違法所得，也可以認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金通過貸款等方式投向社會，金融機(jī)構(gòu)因此得到非法利息收益。由于處在同一資金池中，通常難以區(qū)分兩種資金，在執(zhí)行中通常只能從輕定性。

（四）現(xiàn)行辦法對處罰細(xì)節(jié)的規(guī)定不夠明晰

現(xiàn)行的《金融違法行為處罰辦法》中，僅按照“有違法所得”和“沒有違法所得”的情形區(qū)分兩種處罰金額標(biāo)準(zhǔn)。未對占壓的金額、占壓的時間、產(chǎn)生占壓的原因或性質(zhì)進(jìn)行明確的劃分，造成處罰“一刀切”。在實(shí)施處罰時，只能依據(jù)實(shí)施主體的工作經(jīng)驗(yàn)，參照過去其他類似的處罰情形進(jìn)行大體平衡后，最終決定處罰的金額。同時為了滿足行政處罰的合規(guī)性合理性要求，最容易在實(shí)際處罰中形成“要么就高、要么就低”的兩頭偏現(xiàn)象。

七、對統(tǒng)一銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款處理標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

（一）明確監(jiān)管和處罰的實(shí)施主體

由于從工作內(nèi)容上，人民銀行國庫部門與財(cái)政的關(guān)系最為密切，對財(cái)政存款的界定更容易把握，也相對容易發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政資金的行為，因此，建議從法律層面明確國庫部門具有對金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的監(jiān)管和處罰權(quán)。同時，在人民銀行內(nèi)部建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將會計(jì)、營業(yè)、貨幣信貸和調(diào)統(tǒng)等部門納入監(jiān)管小組，明確規(guī)定監(jiān)管的流程和各自的職責(zé)分工。

（二）量化處罰基準(zhǔn)

參照《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2018〕297號），借鑒存款準(zhǔn)備金處罰管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對金融機(jī)構(gòu)占壓財(cái)政存款的處罰情形及標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，減少自由裁量成分，規(guī)范財(cái)政存款處罰管理。從違法行為的發(fā)生頻率、影響的廣度和深度、違法金額的多少、違法時間的長短等多維度建立起立體處罰標(biāo)準(zhǔn)體系框架。在保證處罰靈活性的同時，兼顧處罰標(biāo)準(zhǔn)在各個省份、各個年份的相對統(tǒng)一。