關(guān)于加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)更好履行行政職能問題研究

●山東省委編辦

習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上強調(diào)，“這次機構(gòu)改革，在黨中央有關(guān)職能部門加掛了政府機構(gòu)牌子，是因為這些部門承擔著管理職能，需要以政府名義開展工作”“牌子怎么用，怎樣履行行政管理職責(zé)，要研究清楚，有一套相應(yīng)規(guī)則和程序”。為落實總書記講話精神，山東省委編辦以9個相關(guān)省直部門和濟南、棗莊、煙臺、濰坊、臨沂、濱州6個市為調(diào)研對象開展專題研究，摸清情況、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議，切實推動加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)更好履行行政職能。

一、機構(gòu)設(shè)置及履行行政職能基本情況

（一）機構(gòu)設(shè)置更加優(yōu)化。省級加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)共有9個，分別是省委辦公廳（掛省檔案局牌子）、省委組織部（掛省公務(wù)員局牌子）、省委宣傳部（掛省新聞出版局、省版權(quán)局、省新聞辦、省電影局牌子）、省委統(tǒng)戰(zhàn)部（掛省僑辦牌子）、省委網(wǎng)信辦（掛省網(wǎng)信辦牌子）、省委外辦（掛省政府外辦牌子）、省委臺港澳辦（掛省臺港澳辦牌子）、省委保密辦（掛省保密局牌子）、省委機要局（掛省密碼局牌子），相關(guān)政府機構(gòu)均不再占用機構(gòu)限額；分別設(shè)有1~3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體承擔相關(guān)行政職能。市級層面，加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)一般在6~7個，與省級層面設(shè)置情況基本對應(yīng)，均設(shè)有1~2個內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體承擔相關(guān)行政職能；縣級層面，加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)基本與市級對應(yīng)，均有內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔行政職能，有的還設(shè)有提供相關(guān)支持保障的事業(yè)單位。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌有力。黨委工作機關(guān)加掛政府機構(gòu)牌子，一般由黨委工作機關(guān)副職兼任掛牌機構(gòu)的主要負責(zé)人，由黨委工作機關(guān)統(tǒng)一行使任務(wù)相近或聯(lián)系緊密的行政職能，通過黨委工作機關(guān)的決策程序決定相關(guān)行政職能事項，切實將相關(guān)工作納入黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌推進。在研究決定相關(guān)行政職能事項時，根據(jù)事項分類、重要程度等，總體上能夠按照相關(guān)權(quán)限和程序辦理。比如，省委組織部決策公務(wù)員工作的一般事項時，報由分管部領(lǐng)導(dǎo)或常委部長審簽同意后執(zhí)行；決策重要事項時，經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)審定后，通過部務(wù)會會議集體研究決定；決策特別重大事項，報送省委主要領(lǐng)導(dǎo)或者省委常委會會議研究決定。

（三）行政職能履行比較順暢。黨政機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置后，原政府機構(gòu)的綜合性業(yè)務(wù)交由黨委工作機關(guān)綜合機構(gòu)承擔，行政決策作出后明確某個或者部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔具體工作，行政職能履行更加順暢高效。比如，省委宣傳部承擔省級新聞出版行政職能，按程序作出相關(guān)決策部署后，由新聞三處、出版管理處、印刷發(fā)行管理處承擔具體工作，對外以省新聞出版局名義落實。再如，煙臺、濰坊市委統(tǒng)戰(zhàn)部加掛了市民族宗教事務(wù)局牌子，行使民族宗教相關(guān)職能時，以市民族宗教事務(wù)局名義、使用“民宗發(fā)”等文號制發(fā)文件，在市政務(wù)服務(wù)中心設(shè)有綜合服務(wù)業(yè)務(wù)窗口，行使行政許可和行政處罰等行政權(quán)力。

（四）監(jiān)督工作有序開展。加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)除了接受黨內(nèi)監(jiān)督以外，各地在這些機構(gòu)接受人大監(jiān)督、政府監(jiān)督及社會監(jiān)督方面也出臺或采取了一些措施辦法，尚未出現(xiàn)行政復(fù)議、行政訴訟。比如，棗莊市將黨委工作機關(guān)承擔的行政職能工作開展情況寫進政府工作報告，向政府作述職報告。臨沂市在《臨沂市行政復(fù)議體制機制改革工作方案》中，明確市、縣兩級人民政府統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件，加掛牌子的政府機構(gòu)可作為行政復(fù)議被申請人。

二、影響行政職能履行的主要問題

（一）對相關(guān)機構(gòu)的性質(zhì)定位認識模糊、界限把握不清。一是對黨委工作機關(guān)加掛政府機構(gòu)牌子，有的部門工作人員對部門自身功能定位、機構(gòu)性質(zhì)和履行的行政職能認識不夠準確。二是有的部門在牌子使用上把握不準確。比如，省委統(tǒng)戰(zhàn)部反映，有關(guān)部門在涉及僑務(wù)工作的公文、往來函電有時用“省委統(tǒng)戰(zhàn)部”，有時用“省委統(tǒng)戰(zhàn)部（省僑辦）”，有時用“省僑辦”。三是黨務(wù)職責(zé)與行政職能界限不明晰。比如，公務(wù)員管理、新聞發(fā)布、保密管理等行政職能，長期以來與黨委工作機關(guān)的職責(zé)融合較深，實際工作中界限不清晰。

（二）行政職能事項決策執(zhí)行規(guī)則不明確、程序不規(guī)范。一是決策程序缺少明確的規(guī)范?？傮w上，黨委工作機關(guān)決策行政管理事項時，能夠根據(jù)事項分類、重要程度等，按照不同權(quán)限和程序辦理，但是這種決策程序一般內(nèi)部掌握，缺少明確文件予以規(guī)范。二是執(zhí)行中存在重黨委職能、輕行政職能的傾向。不少部門習(xí)慣于自身是黨委工作機關(guān)，履行行政職能時仍按照習(xí)慣以黨委工作機關(guān)名義開展工作。三是內(nèi)部職能運行流程不夠完善。黨委工作機關(guān)承擔行政管理職能，一般是通過綜合設(shè)置相關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)來實施，相關(guān)運行規(guī)則和流程不清晰。

（三）人大、政府內(nèi)部及社會等方面監(jiān)督制度機制不健全。一是開展監(jiān)督、接受監(jiān)督的工作機制不完善。有的地方?jīng)]有履行掛牌機構(gòu)負責(zé)人由同級政府任免的程序，同級人大尚未建立起有效的監(jiān)督工作機制，也沒有完善的履職情況報告機制。二是自覺接受監(jiān)督的意識不強。比如某市委編辦反映，市委組織部（市公務(wù)員局）、市委宣傳部（市新聞辦）等行使行政職能時大多以黨委工作機關(guān)名義進行，較少按程序向人大、政府匯報履職情況并接受監(jiān)督。三是對黨委工作機關(guān)承擔行政職能時如何以加掛牌子的政府機構(gòu)名義承擔法律責(zé)任，認識不清晰、落實不到位。比如，有的地方未將在黨委工作機關(guān)加掛牌子的政府機構(gòu)納入行政復(fù)議案件被申請人目錄；有的雖然納入，但機構(gòu)改革以來未處理過此類案件，社會知曉度偏低。

（四）履行行政職能相關(guān)人員力量比較薄弱。

一是黨委工作機關(guān)加掛政府機構(gòu)牌子后，對原有和劃轉(zhuǎn)的人員力量進行了整合優(yōu)化，相關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)及人員力量與承擔的工作任務(wù)不相適應(yīng)。二是在領(lǐng)導(dǎo)力量方面，限于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)數(shù)量規(guī)定，多數(shù)黨委工作機關(guān)只核定1名掛牌政府機構(gòu)主要負責(zé)人且一般由工作機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子副職兼任，相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)力量也配備不一，對有關(guān)事項的決策和執(zhí)行落實帶來一定影響。

三、推動更好履行行政職能的建議

（一）準確把握有關(guān)機構(gòu)的性質(zhì)定位。機構(gòu)是職能的載體。行政機關(guān)即各級人民政府，是根據(jù)國家憲法和有關(guān)組織法設(shè)立的，代表國家依法行使行政權(quán)，組織和管理國家行政事務(wù)，執(zhí)行權(quán)力機關(guān)制定的法律和決定。黨委工作機關(guān)加掛政府機構(gòu)牌子，是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定承擔相關(guān)行政職能，增加一個或多個名稱便于開展工作。在黨委工作機關(guān)加掛牌子的政府機構(gòu)，已列入國務(wù)院和地方人民政府機構(gòu)序列，是各級人民政府的組成部分；雖然設(shè)置形式不同于其他單獨設(shè)置的政府工作機構(gòu)，但在履行行政職能方面處于同等地位。加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)，根據(jù)法律法規(guī)等規(guī)定履行相關(guān)行政職能時，應(yīng)當以加掛牌子的政府機構(gòu)名義開展工作。

（二）進一步規(guī)范決策執(zhí)行程序。加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)，要堅持加強領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范有序、務(wù)實高效的原則，完善履行行政職能的規(guī)則程序，規(guī)范內(nèi)部運行，推動決策執(zhí)行有序開展。一是健全議事規(guī)則。既可單獨制定加掛牌子政府機構(gòu)工作規(guī)則，也可納入黨委工作機關(guān)議事規(guī)則一并明確。研究決策重大事項時，應(yīng)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的要求，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；需提交上級黨委或政府研究的事項，應(yīng)按照上級黨委或政府有關(guān)議事規(guī)定執(zhí)行。二是優(yōu)化工作機制。提高內(nèi)部運行效能，對于一般行政管理事項，有關(guān)黨委工作機關(guān)可授權(quán)掛牌機構(gòu)主要負責(zé)人承擔相關(guān)權(quán)責(zé)，由其審簽文件、作出決定。細化承擔行政管理職能的業(yè)務(wù)機構(gòu)職責(zé)，明確崗位任務(wù)和工作流程，完善相關(guān)配合機制，擰緊責(zé)任鏈條。三是依法規(guī)范運行。加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)行使法律法規(guī)明確由政府機構(gòu)承擔的行政許可、行政處罰等行政權(quán)力事項，應(yīng)以加掛牌子的政府機構(gòu)名義健全完善權(quán)責(zé)清單、行政許可事項清單、政務(wù)服務(wù)事項基本目錄等，推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，優(yōu)化工作流程，提高工作效能。

（三）進一步完善監(jiān)督工作措施。一是加強人大監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督。同級人大、政府應(yīng)當通過聽取工作報告、開展執(zhí)法檢查、專題詢問等方式，加強對加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)履行行政職能情況的監(jiān)督。有關(guān)黨委工作機關(guān)要以加掛牌子的政府機構(gòu)名義，以適當方式向同級政府報告工作，主動接受人大相關(guān)工作監(jiān)督。二是依法開展政府信息公開。有關(guān)黨委工作機關(guān)以加掛牌子的政府機構(gòu)名義履行法定行政職能過程中形成的信息，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》，其他信息適用《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》。要嚴格落實《中華人民共和國政府信息公開條例》等規(guī)章制度，依法履行政府信息公開職能，推進行政執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果公開。三是依法承擔法律責(zé)任。加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)依法履行行政職能，應(yīng)承擔所涉法律法規(guī)的宣傳、實施、執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等職責(zé)，提高法治思維、法治素養(yǎng)以及依法辦事的能力。對于公民、法人或其他組織提出的行政復(fù)議申請、行政訴訟等訴求，應(yīng)當按照《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等法律規(guī)定，以加掛牌子的政府機構(gòu)名義履行行政復(fù)議答復(fù)、行政應(yīng)訴等法律責(zé)任。

（四）進一步配強相關(guān)人員力量。一是統(tǒng)籌做好黨委工作機關(guān)加掛政府機構(gòu)牌子有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作，在黨委工作機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任免的同時，依法做好政府機構(gòu)負責(zé)人的任免。二是加掛政府機構(gòu)牌子的黨委工作機關(guān)要在現(xiàn)有編制總量內(nèi)，保障履行行政職能所需工作力量；縣級要根據(jù)實際加強相關(guān)工作人員力量配備。三是加強行政執(zhí)法能力建設(shè)，全面落實行政執(zhí)法“三項制度”，努力減少執(zhí)法過程中出現(xiàn)的適用法律錯誤、違反法定程序等行為，切實提高執(zhí)法能力和水平。