協(xié)同政府理論視角下江蘇政府部門的海洋協(xié)同管理研究

胡舜華,張宏遠,曹園園,顧云娟

(1.江蘇海洋大學 連云港 222005;2.江蘇省海洋經(jīng)濟監(jiān)測評估中心 南京 210000)

0 引言

海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地,是構建新發(fā)展格局的藍色空間,也是各國政治經(jīng)濟較量的重要平臺。我國是海洋大國,海域面積遼闊,擁有豐富的海洋資源。江蘇是海洋大省,臨海擁江,具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢和海洋資源。但從海洋經(jīng)濟發(fā)展實力來看,2020年江蘇海洋生產(chǎn)總值為7 828億元,在全國排名僅為第六位,與排名首位的廣東相差近萬億元。因此,江蘇要實現(xiàn)從海洋大省向海洋強省的轉變,必須強化海洋管理,而職責清晰和運轉高效的海洋行政機構是發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要組織保障。2018年國務院政府機構改革對海洋管理體制和海洋行政機構做出調整,江蘇也在同年的省級行政機構改革中做出積極調整,撤銷海洋行政機構模式,將原江蘇省海洋與漁業(yè)局的職能拆分到若干其他部門之中。這種變革方式有助于各類海洋資源的綜合管理,符合陸海統(tǒng)籌的根本原則,在一定程度上緩解以往職責交叉的矛盾。然而相對劇烈的模式變革往往直接導致海洋行政機構的管理功能弱化,不能獨立行使行政權力,從而在政策制度的貫徹執(zhí)行上遇到阻礙。尤其在面對“碎片化”的管理問題時,更需要拆分后的各部門和各組織加強協(xié)同合作。改革后的江蘇海洋管理部門之間缺乏協(xié)同,究其根源是海洋事務的綜合性與海洋行政管理體制的不協(xié)調,因此解決該問題必須從海洋行政管理體制內(nèi)部入手。

1997年英國政府首次提出“協(xié)同政府”(Joinedup Government)理念,并圍繞協(xié)同政府理念進行一系列制度性變革。此后協(xié)同政府成為歐美國家政府改革的發(fā)展趨勢,并擴展至澳大利亞和新西蘭等國家。協(xié)同政府理論從部門之間的關系出發(fā),采取有效提高不同政府部門合作效率的政府建設模式,其核心是政府制定有效可行的政策,整合相互獨立的公共服務提供主體,建立跨部門協(xié)同機制,最終實現(xiàn)政府目標。國外對于協(xié)同政府理論的研究較為領先,如Richards等[1]詳細分析英國政府圍繞協(xié)同政府理論頒布的相關政策,Bogdanor[2]梳理協(xié)同政府的歷史并展望其發(fā)展前景,Humpage[3]研究并比較分析澳大利亞和新西蘭等國家建設協(xié)同政府的情況。國內(nèi)針對協(xié)同政府的研究大部分是介紹其他國家尤其是英國政府改革的經(jīng)驗,并從政府內(nèi)部協(xié)同[4]、英國協(xié)同政府改革的政策措施[5]以及跨部門協(xié)同在國內(nèi)案例中的應用[6]等方面研究協(xié)同政府理論及其在我國的應用。國外協(xié)同政府的建設經(jīng)驗和國內(nèi)多視角的分析研究為江蘇在海洋管理體制和海洋行政機構調整后的協(xié)同管理提供理論支撐和應對思路。

1 協(xié)同政府理論框架

協(xié)同政府是指為提高跨部門合作質量以實現(xiàn)政府追求的共同目標,在解決針對職能管理的“碎片化”問題時,打破傳統(tǒng)的組織界限,有效協(xié)同各個相互獨立的政府部門和組織的機制[7]。從概念出發(fā)可總結協(xié)同政府的3項特征:①政府應具有強大的決策能力。雖然在管理公共事務時應多元化和多中心化以實現(xiàn)協(xié)同效應,但政府作為規(guī)章制度的制定者在實際中占據(jù)主導性地位,這就要求政府提高自身的決策能力,做出的決策應是整體的且能夠有效貫徹的。②政府應通過多方協(xié)同合作提供優(yōu)質和高效的公共服務。公眾的多樣性決定公共服務類型的多樣性,因此在提供多樣化的公共服務時,政府應作為黏合劑團結不同服務供給主體的力量,使其更有效率地提供公共服務。③公共服務的核心是信任,政府應建立融合差異的協(xié)同精神文化。協(xié)同政府并非簡單意義上的部門合作,而是從思想到行為的協(xié)同合作。要想?yún)f(xié)同具有不同目標的組織,須建立相互信任的誠信關系,轉變“零散化”思想,真正成為協(xié)同政府。從協(xié)同政府的內(nèi)涵和特征可以看出,協(xié)同政府是政府的良性狀態(tài)[8],能夠統(tǒng)一不同公共服務供給主體的行動,提高政府的服務效果。因此,研究協(xié)同政府理論對于我國的行政管理體制改革具有重要的參考價值。

從發(fā)達國家協(xié)同政府的實踐來看,協(xié)同政府的實施共分為4個層面[9]。①第一層涉及組織內(nèi)部的思想文化。協(xié)同政府理論強調平等、自治和結果導向,須從思想和文化上改變傳統(tǒng)的官僚等級制。在治理過程中鼓勵更多不同性質的組織進行合作,提高實現(xiàn)跨組織合作目標的能動性。②第二層涉及各組織間的合作。協(xié)同政府理論提倡的合作是在有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎進行的跨部門和跨組織合作。協(xié)同政府的合作方式、規(guī)模和成員等因素是多變的,包括公共部門和私人部門之間、政府與非政府之間、政府部門之間以及中央與地方之間的合作等。③第三層是面向公眾提供服務。協(xié)同政府理論強調政府通過“一站式服務”的方式,在政策執(zhí)行時及時向公眾反饋,提供機會使服務對象參與討論,在更好地利用各方資源的同時節(jié)省政府資源,使政府公共服務更符合公眾需求。④第四層是中央政府的決策統(tǒng)一,并通過責任和績效管理進行協(xié)調監(jiān)督。在處理復合型問題時,中央政府應首先成立綜合性機構,在聽取各方意見后形成統(tǒng)一的決策。在地方執(zhí)行政策時,中央可根據(jù)設立的相應目標,以目標和績效為考核方式進行監(jiān)督。通過上述4個層面的實踐,實現(xiàn)政府由上到下、由內(nèi)而外以及從理念到執(zhí)行的全方位協(xié)同。

根據(jù)協(xié)同方向的不同,可分為上、下級部門之間的“縱向協(xié)同”以及同級政府之間和同級政府不同部門之間的“橫向協(xié)同”。根據(jù)協(xié)同對象的不同,可分為政府體系內(nèi)部多個部門之間的“內(nèi)部協(xié)同”以及公共部門、私人部門和非營利部門共同參與的“外部協(xié)同”。根據(jù)協(xié)同內(nèi)容的不同,可分為“決策協(xié)同”和“執(zhí)行協(xié)同”,其中決策協(xié)同是不同部門在政策制定過程中通過相互協(xié)商形成一致目標,而執(zhí)行協(xié)同是不同部門在政策執(zhí)行過程中通過協(xié)同達成行動統(tǒng)一[10]。從多層次研究協(xié)同政府的建設,有助于理順和改善各公共服務供給主體之間的關系,在完善公共服務體系方面有一定的借鑒意義。

2 江蘇政府部門海洋管理的現(xiàn)狀和存在的問題

2.1 海洋管理現(xiàn)狀

2018年我國在政府機構改革中對海洋管理體制和海洋行政機構做出調整,體現(xiàn)國家對海洋管理的新理解,意味著我國海洋管理體制從“集中型”走向“分散型”的整合之路。中央海洋管理體制改革完成后,各沿海地區(qū)迅速響應中央號召,在新一輪政府機構改革中形成多樣化的海洋行政機構模式,如加掛牌子、部門管理機構、政府直屬機構和撤銷海洋行政機構[11]。江蘇迅速組織省級機構改革,并選擇從未在中央和地方政府層面推行過的撤銷海洋行政機構模式。這種模式與國家海洋行政機構改革類似,即取消江蘇省海洋與漁業(yè)局,將其職能拆分到若干其他部門,但并未保留海洋與漁業(yè)局的牌子。其中,原江蘇省海洋與漁業(yè)局的主要職責并入此次改革新組建的江蘇省自然資源廳,海洋環(huán)境保護管理由江蘇省生態(tài)環(huán)境廳負責,漁業(yè)管理由江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負責,海洋自然保護區(qū)管理職責并入江蘇省林業(yè)局(省自然資源廳的部門管理機構)。本次改革后,江蘇海洋管理機構的設置與中央的設置十分接近,由省自然資源廳作為管理主體,加強央地機構設置的同質性。同時,這樣的職能拆分優(yōu)化省級各類海洋管理職能,海洋管理的職責體系變得更加清晰與科學,力爭做到“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”,在很大程度上緩解之前多頭管理和職責交叉等問題,但從海洋行政機構自身來看,江蘇省級海洋行政機構的屬性、地位和級別被明顯弱化。推動江蘇海洋強省建設是系統(tǒng)工程,包括經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、海洋資源和執(zhí)法等多個領域,而改革后的海洋管理職能分散化配置和海洋行政機構明顯弱化需要更多的部門參與海洋管理。那么,協(xié)調好這些部門的關系以及加強各部門之間的配合成為重大課題。

連云港、鹽城和南通3個地級市是江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展的“主戰(zhàn)場”,也是江蘇高質量發(fā)展的“主陣地”,加強這沿海3市之間的協(xié)同是江蘇海洋管理的重要環(huán)節(jié)。沿海3市和其他沿海地區(qū)所構成的沿海區(qū)域主發(fā)展軸、臨海新興發(fā)展軸和近海海洋經(jīng)濟發(fā)展軸是“十四五”期間江蘇沿海重點發(fā)展的“三縱”發(fā)展軸。根據(jù)江蘇“十四五”海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,沿海3市具有差異化定位,目標任務也有所不同,但海岸帶和海洋資源保護以及海洋生態(tài)文明建設等工作都需要各地方政府海洋管理部門的合作,以實現(xiàn)協(xié)同效應。目前在鹽城東臺法院設立的黃海濕地環(huán)境資源法庭就是很好的沿海3市協(xié)同案例,通過司法保護合力,共同提高黃海濕地保護、管理和利用水平。但在海洋生態(tài)保護的其他方面以及海岸帶資源管理方面,沿海3市之間還未有協(xié)同行為,缺乏溝通和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同,尤其在地方政府競爭和部門利益的驅動下,某些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)同質性惡行競爭,既不利于全省海洋經(jīng)濟的發(fā)展,也會導致重復性建設和海洋資源無序開發(fā)。

2.2 存在的問題及其原因

江蘇省委、省政府高度重視海洋經(jīng)濟和沿海地區(qū)的發(fā)展,尤其是江蘇沿海地區(qū)高質量發(fā)展的深入實施使加強海洋經(jīng)濟管理迫在眉睫。在2018年的政府機構改革中,江蘇海洋行政機構大規(guī)模調整,海洋管理的組織架構和職能有所完善。但由于機構改革剛剛落地,全省以及沿海3市仍在政府海洋管理中存在一些問題。

2.2.1 協(xié)同理念貫徹不足

行政文化是公共行政的靈魂,對公共行政發(fā)揮定向、驅動和規(guī)范的作用。機構改革后的陸海資源得到統(tǒng)籌管理,但漁業(yè)養(yǎng)殖、生態(tài)保護和港口建設等事項又分散到不同的管理部門。由于各部門的管理目標不同,如果沒有相互信任的誠信關系,必然導致矛盾沖突。目前海洋部門的協(xié)同缺乏內(nèi)在驅動力,導致政府決策時難以有效黏合各管理主體,部門內(nèi)部存在的本位主義思想也是重要的影響因素。海洋具有整體性和流動性的特征,在海洋治理的過程中尤其需要各區(qū)域和各部門的通力合作。缺乏協(xié)同理念導致海洋公共問題治理存在失靈情況,尤其是海洋環(huán)境治理,任何區(qū)域在重視發(fā)展經(jīng)濟的同時忽視環(huán)境治理均會導致海洋環(huán)境污染,相鄰區(qū)域的海洋環(huán)境也會受到影響。因此,政府應從全局出發(fā),為長遠考慮,做出能夠有效貫徹的決策。

2.2.2 海洋管理職能分散

海洋管理是復雜的系統(tǒng)性工程,須從權益、資源和環(huán)境整體利益出發(fā)實施綜合管理。在機構改革之前,江蘇省海洋與漁業(yè)局負責制定和實施全省海洋與漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,統(tǒng)籌管理全省海洋工作。在機構改革之后,海洋管理職能被拆分到若干部門,但未明確海洋發(fā)展統(tǒng)籌部門,且各主管部門職能存在交叉,造成溝通、協(xié)調和執(zhí)法不暢,政府管理的統(tǒng)一效力大打折扣。同時,各部門在制定相關政策時僅局限于本部門所轄區(qū)域,難以從大局考慮,導致政策沖突時有發(fā)生。

2.2.3 協(xié)同機制尚未建立

海洋管理機構的改革使各部門職能得到優(yōu)化以及職責體系更加清晰,但也使得管理“碎片化”,部門之間愈加疏離。省級層面未發(fā)揮“黏合劑”作用,沒有搭建部門協(xié)同平臺,降低跨部門合作的積極性和主動性,導致海洋管理合力效果并不明顯。根據(jù)《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》,市、縣(市、區(qū))人民政府有權根據(jù)本行政區(qū)的海洋經(jīng)濟發(fā)展情況建立相應的協(xié)調機制,以協(xié)商解決海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題。但目前江蘇沿海3市及其轄區(qū)大多尚未建立海洋經(jīng)濟發(fā)展議事協(xié)調機構,海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋整體發(fā)展均缺少頂層設計和系統(tǒng)謀劃。同時,由于部門主義普遍存在,各部門往往追求部門利益最大化,而缺乏協(xié)同的海洋資源開發(fā),必然導致重復性建設,形成資源浪費。海洋的自然屬性使海洋管理具有特殊性,海洋事務往往涉及多個部門、多個領域和多個地區(qū),出現(xiàn)安全和生態(tài)等問題時由于難以明確劃分責任,導致多方相互“扯皮”。

2.2.4 沿海3市缺乏協(xié)同

連云港、鹽城和南通在以經(jīng)濟建設為中心的指導思想下大力發(fā)展本地海洋經(jīng)濟,而缺乏協(xié)同的海洋資源開發(fā)必然導致產(chǎn)業(yè)錯位和重復性建設。2019年《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》提出應形成各具特色、優(yōu)勢互補和集聚發(fā)展的格局,避免同質化競爭[12]。例如:由于港口經(jīng)濟的經(jīng)濟效益顯著,沿海3市都積極布局港口建設;而港口業(yè)務具有很強的同質性,盲目集中建設就會導致資源浪費;江蘇沿海港口的功能布局不清晰,分工協(xié)作意識有所欠缺,均影響港口群的整體競爭力,其根源還是地方政府的本位主義嚴重,缺乏海洋協(xié)同管理意識。此外,在重點領域的創(chuàng)業(yè)以及海洋產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新方面,沿海3市也缺乏合作,因此推進沿海3市的一體化進程是加快江蘇海洋發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

3 以協(xié)同政府理論優(yōu)化江蘇海洋管理的對策建議

3.1 樹立信任共享的行政理念

協(xié)同政府理論的第一層強調組織內(nèi)部應樹立平等、自治和結果導向的思想文化,部門之間的主要價值要素包括信任和共享理解,其中信任是不同部門協(xié)同管理的前提,而共享理解是不同部門互相信任的橋梁。海洋事務龐大而復雜,海洋和陸地本就相通,因此海洋管理也涉及與陸域管理部門的協(xié)同。目前海洋管理因利益差異以及地方政府的經(jīng)濟競爭,難以實現(xiàn)協(xié)同管理,其根本原因是缺乏開放協(xié)同的行政理念。當沒有部門協(xié)同或各個部門只關注各自部門事務時,部門的治理能力就難以提升;如果海洋管理部門仍秉持部門主義觀念,則不利于海洋發(fā)展總體目標的實現(xiàn)[13]。協(xié)同政府并非簡單意義上的部門合作,即將各個部門的所有資源相加,而是必須發(fā)生跨部門的協(xié)同行為。因此,協(xié)同政府的基礎是從思想到行為的協(xié)同合作,要建立相互信任的誠信關系,進而樹立整體觀念和伙伴觀念,將開放、共享和協(xié)同的理念融入整個發(fā)展過程。在當下政府部門的海洋管理中,各個部門既須整合協(xié)同資源,更須樹立開放協(xié)同的理念,平等對話和理性協(xié)商,不僅有利于管理協(xié)同的落實,而且可在協(xié)同過程中學習其他部門的經(jīng)驗,從而提升本部門的治理能力。

3.2 設置海洋發(fā)展協(xié)調機構

高質量打造江蘇海洋經(jīng)濟隆起帶須一體化布局海洋產(chǎn)業(yè),將沿海3市作為統(tǒng)一的協(xié)同經(jīng)濟體,優(yōu)化海洋資源配置和海洋產(chǎn)業(yè)布局。協(xié)同政府理論的第二層提倡當有特定政策目標時,在保持原本部門界限的前提下,以信任為基礎進行跨部門和跨組織合作。根據(jù)國外的實踐經(jīng)驗,在處理綜合性事務時主要設置任務型組織以增強跨部門業(yè)務的協(xié)同處理,包括跨部門的委員會或領導小組。任務型組織主要以任務為導向,打破以職能為主要邊界的組織壁壘,提高各相關部門的協(xié)同性,其成員可以是政府部門和非政府組織,也可以是個人。在海洋管理的實際工作中,海洋行政管理部門是治理主體但具有局限性,而非政府組織的專業(yè)化和靈活性特點正與政府部門互補,因此在組建任務型組織時加入非政府組織更有利于達到政策目標。在江蘇實際處理海洋發(fā)展相關問題時,可設立涉海綜合協(xié)同機構或海洋工作領導小組,對海洋發(fā)展事業(yè)“定方向、制政策、化矛盾、促合力”。山東在本次改革中設立省委海洋發(fā)展委員會以及在沿海多市設立市委海洋發(fā)展委員會,就是可供參考的范例。其中,省委海洋發(fā)展委員會由省委書記擔任主任,由省自然資源廳和海洋局相關領導以及海洋相關成員單位人員組成,既能夠從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)并適應當?shù)匕l(fā)展需求,也有助于發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用。此外,可建立海洋工作領導小組或聯(lián)席會議機制,加強對海洋資源和生態(tài)文明等事務的協(xié)調。

目前在江蘇推行實施效果良好的“河長制”也是任務型組織的應用典范。河長制由水利部和生態(tài)環(huán)境部等10部委聯(lián)署推行,河長辦公室在協(xié)同層面為各部門搭建合作橋梁,對各部門力量進行統(tǒng)一協(xié)調,避免部門之間的利益競爭。河長辦公室組織協(xié)調、多部門協(xié)同聯(lián)動和社會廣泛參與的協(xié)同理念[14]在改善水資源環(huán)境方面發(fā)揮積極作用,由于水資源治理與海洋治理具有許多共通性,更加值得借鑒與學習。江蘇在機構改革后不再保留海洋行政機構,此時設立海洋協(xié)調機構或海洋工作領導小組有利于江蘇海洋強省建設。同時,對于海洋經(jīng)濟發(fā)展水平高或潛力大的市、縣(市、區(qū)),可根據(jù)《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》,推動建立相應的海洋經(jīng)濟發(fā)展議事協(xié)同機構,協(xié)調解決海洋發(fā)展尤其是海洋經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題。

3.3 推動海洋信息制度化共享

協(xié)同政府理論強調在處理跨部門公共事務時,各主體應形成穩(wěn)定的組織關系和協(xié)同的行動效果,而信息的共享就是實現(xiàn)協(xié)同的基礎。海洋信息相比一般的政府信息更具特殊性,會牽涉廣大的利益群體,如海洋漁業(yè)和海洋環(huán)境保護等政策都與公眾利益密切相關。海洋信息的公開與共享將促進公眾主動參與相關公共事務,有助于推動服務型政府建設,一些發(fā)達國家早已以法律形式對海洋信息公開加以規(guī)制。例如:加拿大專門設立海洋事務機構委員會,實現(xiàn)海洋事務信息公開和協(xié)調海洋相關政策,同時設立漁業(yè)和海洋圖書館,作為政府體制外的利益關系人為公眾提供信息和服務[15]。

我國海洋信息的制度化和組織化建設已取得顯著效果。從2005年開始江蘇逐步完善海洋經(jīng)濟和資源環(huán)境等方面的基礎數(shù)據(jù)和資料,并初步構建海洋資源與經(jīng)濟管理信息化的基礎框架。但從總體來看,江蘇海洋信息的共享工作還存在明顯的“短板”,如缺乏頂層設計和長遠規(guī)劃,基礎和核心技術自主研發(fā)能力弱以及應用手段單一[16]。由于海洋信息分屬不同的管理部門,各部門獲取的海洋數(shù)據(jù)資料較難實現(xiàn)實時共享。因此,應建立海洋信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準,促進各部門在收集相關數(shù)據(jù)后進行處理和共享,同時綜合運用多種研究方法,研究構建符合江蘇發(fā)展實際需求的海洋經(jīng)濟高質量發(fā)展監(jiān)測評價指標體系。這些都需要深化有關部門之間的合作,形成海洋信息制度化建設和管理,促進海洋信息資源共享,創(chuàng)造有效的信息公開環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來,海洋管理部門應更好地利用信息化平臺,開發(fā)智能化的海洋綜合管控系統(tǒng),推動海洋信息互聯(lián)互通[17],更好地促進各部門之間的協(xié)同。山東在《海洋強省建設行動計劃》中重點提出“建設省級海洋大數(shù)據(jù)平臺,開展市級海洋大數(shù)據(jù)示范應用”[18]。

3.4 打開海洋環(huán)境治理新格局

海洋資源的快速開發(fā)在釋放巨大紅利的同時,伴生環(huán)境污染和生態(tài)破壞等諸多問題,因此在發(fā)展海洋經(jīng)濟的同時,也應高度重視生態(tài)文明建設,加強海洋環(huán)境污染防治,保護海洋生物多樣性,有序開發(fā)利用海洋資源。由于海水具有流動性,海洋環(huán)境突發(fā)事件具有不可預測、傳播速度快、涉及面廣和危害大等特性,決定海洋環(huán)境僅依靠某個區(qū)域的力量難以有效治理。尤其在區(qū)域水污染防治方面,須制定統(tǒng)一的主要污染物排海的地方標準,沿海、沿江和沿河地區(qū)的相關機構開展綜合整治,明確各自的職權和職責,不斷提高參與治理的意識與程度,推動水污染的同步防治。

在加強污染防治的同時,要推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展,加快低碳轉型,增強生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力,展現(xiàn)江蘇的“生態(tài)綠+海洋藍”。完善海洋環(huán)境監(jiān)測體系,構建海洋、陸地、岸線、港口和產(chǎn)業(yè)“五位一體”的環(huán)境監(jiān)管體制,提升海洋突發(fā)環(huán)境事件的應急處理能力。在推進生態(tài)空間管控以及生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護等工作時,生態(tài)環(huán)境、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門應一齊發(fā)力和科學規(guī)劃,嚴守生態(tài)保護紅線。堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的理念,通過協(xié)同治理打開江蘇海洋環(huán)境治理新格局,營造人與自然和諧共生的宜居環(huán)境。

3.5 協(xié)同構筑基礎設施體系

江蘇瀕海擁江跨淮,自然地理條件優(yōu)越,推進海洋強省建設須遵循“陸海統(tǒng)籌、江海聯(lián)通”的原則,統(tǒng)籌開發(fā)利用陸海資源,加強基礎設施體系建設。要提升江蘇沿海地區(qū)基礎設施的現(xiàn)代化水平,就須構建多式聯(lián)運系統(tǒng),統(tǒng)籌港口、公路、鐵路、航道和過江通道建設,同時提高水利支撐能力。尤其在推進重大基礎設施建設時,各管理部門尤其是交通運輸、自然資源和水利等相關部門應協(xié)同規(guī)劃,從頂層設計出發(fā)完善綜合交通運輸體系,拓展江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展空間。

以江蘇沿海3市港口為核心,探索港口群一體化治理,打造沿運河城鎮(zhèn)軸的交通通道。完善沿海和沿江港口功能和集疏運體系,推進各港區(qū)的疏港鐵路和公路專用線建設,打通江海河聯(lián)運通道。優(yōu)化省內(nèi)綜合交通樞紐布局,積極發(fā)展多式聯(lián)運,完善沿海鐵路和公路交通網(wǎng),提升航空服務能力,構建海陸空一體的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡。建設沿海城鎮(zhèn)軸的運輸大通道,增強中心城市與長三角核心區(qū)的交通聯(lián)系;建設沿東隴海城鎮(zhèn)軸的陸橋運輸大通道,共建中西部地區(qū)的戰(zhàn)略出?？?建設沿江干線鐵路,強化對內(nèi)和對外的溝通聯(lián)系[19]。隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和5G通信等新技術的廣泛應用,新一代信息基礎設施的建設布局愈發(fā)重要,應推進新型數(shù)據(jù)中心和大數(shù)據(jù)平臺等信息基礎設施建設,深度融合“互聯(lián)網(wǎng)+海洋”,建設江蘇的“深藍大腦”。

4 結語

海洋管理是海洋強國建設的重要組成部分,但目前我國的海洋行政機構作為實施海洋管理的核心仍存在不足。本研究選取我國沿海地區(qū)中生產(chǎn)總值全國領跑而海洋生產(chǎn)總值相對落后的江蘇作為研究對象,分析2018年省級行政機構改革后江蘇政府部門的海洋管理現(xiàn)狀;江蘇在改革中采取的撤銷海洋行政機構模式是全新的嘗試,在實施過程中有一定的風險,仍須在實踐中不斷完善,因此本研究從協(xié)同政府理論視角出發(fā)分析改革后江蘇海洋協(xié)同管理存在的問題及其原因,并提出對策建議,以期填補省級海洋行政層面的研究空白。省級海洋管理處于承上啟下的關鍵地位,其改革與完善不可能一蹴而就,須持續(xù)和深入推進,使其成為海洋強國建設的堅實體制保障。