新冠肺炎疫情對世界高等教育財政的影響與應(yīng)對

摘 要：新冠肺炎疫情導(dǎo)致世界絕大多數(shù)高校收入縮減，同時高校為應(yīng)對疫情增加了額外支出，因而對世界高校正常運(yùn)營和可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的影響與挑戰(zhàn)。為此，世界各國政府普遍推出緊急財政救助方案，高校也及時采取成本控制等應(yīng)對舉措，以緩解疫情帶來的影響。本次疫情給高等教育財政及其運(yùn)營帶來的沖擊也進(jìn)一步說明充足的教育經(jīng)費(fèi)對于高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要性。國際比較發(fā)現(xiàn)：我國高等教育的投入仍然低于OECD國家的平均水平。我國政府和高校應(yīng)把增加教育投入作為未來高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對高等教育的投入，包括常規(guī)投入和應(yīng)急救助性投入;高校應(yīng)強(qiáng)化管理，提高自主籌資能力和資源利用效率。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;高等教育財政;影響;應(yīng)對;啟示

據(jù)2020年12月美國伊薩卡戰(zhàn)略與研究智庫（Ithaka S+R）發(fā)布的《重塑州立高等教育撥款方式》報告指出，新冠肺炎疫情對高等教育財政將產(chǎn)生史無前例的影響。[1]據(jù)歐洲大學(xué)協(xié)會負(fù)責(zé)撥款和公共政策的專家托馬斯·埃斯特曼（Thomas Estermann）說，新冠肺炎疫情對歐洲大學(xué)財務(wù)的影響將會超過10年，由此引發(fā)的全球衰退在歐洲已經(jīng)比2008年金融危機(jī)更具挑戰(zhàn)性。[2]在此背景下，世界各國政府和高校均在積極應(yīng)對，尋求舉措，以緩減疫情帶來的影響，進(jìn)而保障高校核心功能的實(shí)現(xiàn)。

高校面臨收支矛盾突出的困境

1.學(xué)費(fèi)收入巨減。美國是世界最大的留學(xué)目的國，每年約有100多萬名赴美留學(xué)生，占世界留學(xué)生總量的20%，對美國和其高校的經(jīng)濟(jì)具有舉足輕重的作用。留學(xué)生每年為美國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造400多億美元的貢獻(xiàn)。突發(fā)的新冠肺炎疫情導(dǎo)致美國高校的留學(xué)生數(shù)量出現(xiàn)了巨幅下降，給學(xué)校學(xué)費(fèi)收入帶來了巨大影響。據(jù)美國國際教育學(xué)會（IIE）發(fā)布的2021年《美國門戶開放報告》（Open Doors），2020年秋季留學(xué)生數(shù)量比上一年下降了15%。據(jù)估計，學(xué)生數(shù)量的減少導(dǎo)致了230億美元的學(xué)費(fèi)收入損失，這個數(shù)字幾乎是國會救助資金的2倍。

據(jù)加拿大國家統(tǒng)計局（Statistics Canada）預(yù)測，受新冠肺炎疫情的影響，2020年加拿大大學(xué)經(jīng)費(fèi)損失可能高達(dá)34億加元，主要原因是留學(xué)生數(shù)量的減少所致。同年，由于留學(xué)生數(shù)量的減少，澳大利亞的高等教育經(jīng)費(fèi)收入減少30億美元至46億美元。

2008年金融危機(jī)以來，英國的高等教育投資體制發(fā)生了很大變化—高校日益高度依賴學(xué)費(fèi)，特別是留學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入。疫情之前，留學(xué)生學(xué)費(fèi)年度高達(dá)69億英鎊，占所有學(xué)費(fèi)的三分之一。據(jù)英國大學(xué)聯(lián)合會倫敦經(jīng)濟(jì)咨詢部（London Economics for the University and College Union）分析稱，2020年下半學(xué)年英國大學(xué)損失26億英鎊，其中大部分的損失來自國際學(xué)生學(xué)費(fèi)收入的減少，降幅達(dá)47%，學(xué)費(fèi)損失15億英鎊。

2.政府投入縮減。政府投入是公立高校經(jīng)費(fèi)的首要來源。根據(jù)世界銀行和聯(lián)合國教科文組織最新聯(lián)合發(fā)布的《2021年度教育財政監(jiān)測報告》（EFW），2/3低收入和中低收入國家，1/3中高收入和高收入國家在疫情伊始就消減了公共教育投入，勢必也減少了高等教育的公共投入。[3]

在美國，由于疫情導(dǎo)致加州2020-2021財年財政赤字543億美元，州政府對本州高等教育的撥款凈減少近13.5億美元，其中加州大學(xué)系統(tǒng)（CSU）減少2.99億美元。2020-2021財年科羅拉多州財政比上一財年減少35億美元，對該州高等教育撥款減少4.93億美元，比上年減少58%。2020-2021財年佐治亞州大學(xué)系統(tǒng)財政撥款減少2.29億美元，比上年減少10.8%。[4]

金融危機(jī)以來，英國政府對其高校的投入整體就處于逐年減少的趨勢。2010年，高校一半以上的經(jīng)費(fèi)來自政府撥款，2020年政府的投入只占大約25%，其中政府用于教學(xué)的投入比2010年減少79%。[5]

長期以來，德國和北歐等多數(shù)歐洲大陸國家的政府對大學(xué)的投入較大，因此這些國家的高校對學(xué)費(fèi)的依賴程度較低，面臨的財務(wù)危機(jī)相對較小。但是，據(jù)歐洲大學(xué)協(xié)會發(fā)布的一份研究報告稱，即使是疫情之前政府投入較大的教育體系，其未來的財政狀況也會令人十分擔(dān)憂。如果后疫情時代經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行以及政府優(yōu)先投資其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也會促使政府削減對高等教育的投入。

3.捐贈基金的投資收益大幅縮水。捐贈及其捐贈基金投資收入（Endowments and investment income）是私立大學(xué)的重要財源，在學(xué)校收入中占有較大的比例。由于疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行和資本市場的波動致使許多大學(xué)基金投資收益大幅減少，有些學(xué)校的常規(guī)捐贈及其基金絕對市值也出現(xiàn)了下降。

據(jù)美國大學(xué)協(xié)會對705所高校的年度捐贈基金收益最新調(diào)查研究，2020年基金回報率平均為1.8%，遠(yuǎn)低于上一年度的5.3%，是2016年以來的最低水平。[6] 雖然收益率降低，但是多數(shù)學(xué)校的基金總市值還是增加的，然而有些學(xué)校的當(dāng)年捐贈或基金絕對市值也出現(xiàn)了減少。美國大學(xué)協(xié)會的調(diào)查顯示：40%的被調(diào)查院校當(dāng)年接受新的捐贈也下降了16%。哈佛大學(xué)擁有全美高校最大的捐贈基金規(guī)模，達(dá)405.6億美元。2020年，捐贈及其基金收入占到學(xué)校總收入的46%，是學(xué)校的最大收入來源。雖然學(xué)?；鹗兄翟黾?.9%，但是2020年新捐贈承諾收入（Gift pledge）比上一年度下降13%。2020年，康奈爾大學(xué)捐贈基金市值比上年減少1.49%，杜克大學(xué)減少1.57%，萊斯大學(xué)減少4.89%。由于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)尚需一段時間，預(yù)計未來新的捐贈及其捐贈投資收益整體會處于減少的趨勢。

4.營業(yè)性收入減少。營業(yè)性收入（Commercial income）包括附屬企業(yè)、教學(xué)醫(yī)院和繼續(xù)教育等收入，是公立和私立高校的重要經(jīng)費(fèi)來源。首先，這場危機(jī)導(dǎo)致學(xué)生住宿、就餐、體育和文化表演等領(lǐng)域的收入損失。2020年，哈佛大學(xué)食宿收入1.6億美元，比上年減少16%。同年，哥倫比亞大學(xué)和加州大學(xué)伯克利分校住宿和餐飲等附屬企業(yè)凈收入比上一年度分別減少2，6000萬美元和1，100萬美元。加州大學(xué)系統(tǒng)由于停辦體育賽事?lián)p失3.75億美元。

其次，教學(xué)醫(yī)院收入也受到明顯影響。有些高校教學(xué)醫(yī)院的收入占到經(jīng)常費(fèi)收入的50%以上，如斯坦福大學(xué)教學(xué)醫(yī)院收入占學(xué)?？偸杖氲?7%，是學(xué)校收入的首要來源。由于新冠肺炎疫情下教學(xué)醫(yī)院取消了非緊急性手術(shù)等導(dǎo)致收入大幅減少，同時收治新冠肺炎病人也致使額外支出的增加，給這些高校的收支帶來了明顯的挑戰(zhàn)。例如：印第安納大學(xué)醫(yī)院2020年第一季度的收入就比上一年度減少約50%。

最后，繼續(xù)教育收入減少。疫情導(dǎo)致取消培訓(xùn)項(xiàng)目和降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給學(xué)校帶了不小的損失。2019年，哈佛大學(xué)繼續(xù)教育收入5億美元，占學(xué)?？傔\(yùn)行經(jīng)費(fèi)收入的9%;2020年，繼續(xù)教育收入4.1億美元，比上年減少了9，000萬美元。

5.額外支出明顯增加。首先，應(yīng)對疫情的防護(hù)性支出和大規(guī)模開展線上教學(xué)的支出增加。這些支出包括用于密切接觸者追蹤、檢測、清潔、護(hù)理，實(shí)驗(yàn)室、教室和宿舍改裝配置，購買個人防護(hù)物品以及用于購買在線與混合教學(xué)設(shè)備和開展師生在線教學(xué)培訓(xùn)等。2020年，斯坦福大學(xué)用于購買防護(hù)設(shè)備和衛(wèi)生用品、開發(fā)檢測技術(shù)支出達(dá)4，300萬美元。據(jù)哈佛大學(xué)2020年財務(wù)報告顯示，僅檢測費(fèi)用學(xué)校就支出高達(dá)幾千萬美元。其次，獎助學(xué)金支出增加。由于疫情導(dǎo)致學(xué)生家庭支付能力下降，學(xué)生對獎助學(xué)金的需求大增。據(jù)美國教育協(xié)會預(yù)計，2021財年高校為了應(yīng)對學(xué)生家庭的需求，學(xué)生的獎助學(xué)金額將達(dá)到120億美元。2020年，哈佛大學(xué)獎助學(xué)金實(shí)際支出6.45億美元，比上年增加了5%。

由于高校收入巨減和額外支出的增加，引發(fā)經(jīng)費(fèi)收支矛盾突出，給許多學(xué)校正常運(yùn)行帶來了巨大影響，甚至有些學(xué)校已經(jīng)永久關(guān)閉，而有些學(xué)校面臨永久關(guān)閉的風(fēng)險，其中不乏歷史悠久的高校。據(jù)賓夕法尼亞大學(xué)教育學(xué)院羅伯特·澤姆斯基（Robert Zemsky） 教授預(yù)測，受疫情沖擊，未來全美將有20%規(guī)模較小且畢業(yè)率低的學(xué)校面臨關(guān)閉的風(fēng)險。2020年7月，據(jù)英國財政研究所（Institute for Fiscal Studies）的研究表明：由于疫情危機(jī)的長期影響，尤其是來自國際學(xué)生學(xué)費(fèi)收入的減少，約十幾所英國大學(xué)將可能在一段時間后破產(chǎn)。

應(yīng)對舉措

1.政府層面。在政府層面，提供緊急救助資金是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的常規(guī)舉措。為了應(yīng)對疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，2020年3月，特朗普政府推出了聯(lián)邦新冠肺炎疫情救助和經(jīng)濟(jì)安全法案（簡稱CARES Act），總救助金額達(dá)2萬億美元，其中140億美元用于緊急資助高校。這些資金可用于資助學(xué)校和學(xué)生與疫情有關(guān)的非預(yù)期支出，其中至少50%以上的資金必須用于學(xué)生的緊急救助。同年12月，聯(lián)邦政府又簽署了一項(xiàng)新冠肺炎疫情救助補(bǔ)充法案，其中為高校提供的第二筆救助資金達(dá)227億美元。2021年3月，拜登政府簽署了1.9萬億美元的新冠肺炎疫情救助法案（American Rescue Plan），其中包括400億美元用于資助高校。2020年4月，加拿大政府實(shí)施了對在校大學(xué)生和剛畢業(yè)大學(xué)生提供90億加元的緊急資助計劃。2020年5月，英國政府宣布給高校提供27億英鎊的救助資金;同年12月，為受疫情影響引發(fā)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供了2，000萬英鎊的救助資金;2021年2月，該資金又增加了5，000萬英鎊。2020年4月，澳大利亞政府實(shí)施高等教育救助計劃，提供資金180億澳元。

2.學(xué)校層面。2008年的金融危機(jī)對世界許多國家的經(jīng)濟(jì)和教育財政帶來了較大沖擊。2012年至2018年期間，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家高等教育經(jīng)費(fèi)占GDP的平均比例處于減少的趨勢（約三分之一的國家增加），雖然政府投入在高等教育經(jīng)費(fèi)中仍然占有較大比重，但是政府投入比例的整體平均水平在減少。[7]在此背景下，許多高校一方面通過加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化、發(fā)展繼續(xù)教育和擴(kuò)大國際學(xué)生規(guī)模及社會捐贈等途徑來增加收入;另一方面，通過加強(qiáng)管理，提高資源使用效率。一是進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，許多高校把發(fā)展重心放在發(fā)展優(yōu)勢學(xué)科和學(xué)術(shù)領(lǐng)域上，削減非核心的學(xué)科專業(yè)。二是實(shí)行成本控制管理，如基于重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和績效進(jìn)行資源配置。三是把博士生和博士后納入兼職教師和學(xué)術(shù)研究隊(duì)伍，緩解教學(xué)科研隊(duì)伍不足。四是注重與國內(nèi)外高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和政府等外部機(jī)構(gòu)的密切合作，共建共享課程、儀器、設(shè)施等資源。

本次新冠肺炎疫情進(jìn)一步加劇了高校的財務(wù)困境，雖然政府給高校的救助資金一定程度上緩解了高校和學(xué)生的經(jīng)濟(jì)困難，但是依然不能滿足實(shí)際所需。美國一些高等教育機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，目前高校所需的實(shí)際資金應(yīng)該是拜登政府提供救助基金的兩倍以上。因此，疫情以來學(xué)校從自身的層面也采取了一些必要改革措施。一是加強(qiáng)對資金的高效管理。學(xué)校通常設(shè)有專門的管理公司負(fù)責(zé)資金管理，如哈佛大學(xué)設(shè)有哈佛管理公司（HMC）對學(xué)校財務(wù)進(jìn)行管理，疫情期間提出三個原則：保持流動性（足夠的現(xiàn)金流）;盡量減少支出;積極尋找投資機(jī)會。這些原則作為指導(dǎo)資源管理和行政決策的依據(jù)。二是實(shí)施成本控制，在保障核心學(xué)術(shù)功能實(shí)現(xiàn)的前提下，減少不必要的開支。哈佛大學(xué)在疫情開始階段就實(shí)施了成本控制的方法，包括減少自由支配資金的支出，停止人員招聘和加薪，取消獎金或加班工作，減少基建支出等。2020年4月，斯坦福大學(xué)就開始實(shí)施暫停加薪和人員招聘，減少院系自由支配資金的支出，停止審批所有新的基建項(xiàng)目等措施。為應(yīng)對收入巨減，許多英國高校采取了暫停招聘人員、裁員、終止短期合同項(xiàng)目、減少課程乃至整個專業(yè)，甚至關(guān)閉院系等措施。

啟示與建議

1.把增加投入作為高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。國內(nèi)外大量的實(shí)證研究表明：教育經(jīng)費(fèi)的充足程度對于教育質(zhì)量具有顯著的影響。疫情導(dǎo)致高校收入的銳減不僅給高校正常運(yùn)行帶來影響，而且也引致部分學(xué)校的永久關(guān)閉。由此也進(jìn)一步說明，充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)對于高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要性。當(dāng)前，我國高等教育發(fā)展面臨的問題還很多，但是經(jīng)費(fèi)短缺仍然是一個非常突出的問題。雖然近年來我國高等教育經(jīng)費(fèi)逐年增長，到2020年達(dá)13，999億元，但是高校生均支出與OECD國家相比差距還很大。2018年，OECD國家高校生均支出平均為17，065美元，其中美國為34，036美元，同年我國普通高校為36，294元（折合約5，485美元），分別是OECD國家和美國的32%和16%。[8]①而且需要引起關(guān)注的是，2020年我國普通高校生均教育經(jīng)費(fèi)總支出37，241元，比上年下降3.78%，是多年來的首次下降。[9]因此，要實(shí)現(xiàn)我國高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，多方增加教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)是我國高等教育未來發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。

2.增加政府對高等教育的投入。2012年以來，我國教育財政性投入占GDP的比例已連續(xù)九年保持在4%以上;2019年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入首次超過5萬億元，但是與國外大多數(shù)國家相比仍有一定差距。2018年，我國公共教育投入占GDP的比例為4.11%，低于同年高收入國家4.7%以及中低收入和中高收入國家4.3%的水平。[10]

與國際比較發(fā)現(xiàn)：我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足。2018年，我國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12，013億元，占GDP1.3%，低于OECD國家1.4%的平均水平，遠(yuǎn)低于美國2.5%。2018年，我國財政對普通高等教育投入占GDP的比例為0.8%，低于OECD國家1%的平均水平。2018年，我國高等教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總投入26%，低于OECD國家29%的平均水平。[11]我國政府應(yīng)在增加教育總投入的基礎(chǔ)上，在三級教育經(jīng)費(fèi)分配中加大對高等教育的投入，包括在特殊困難時期對高校和學(xué)生的專項(xiàng)救助性投入。

3.提高高校自主籌資能力和資源利用效率。一方面，高校應(yīng)提高自主籌資能力，努力擴(kuò)大辦學(xué)資源。縱觀國內(nèi)外各大學(xué)經(jīng)費(fèi)的差異，主要體現(xiàn)在自主籌措資金方面的差別。借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，我國高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)科研、繼續(xù)教育和基金經(jīng)營等工作，增加科研經(jīng)費(fèi)及其成果轉(zhuǎn)化收入、培訓(xùn)收入、校友和社會捐贈收入、投資收入、相關(guān)附屬企業(yè)或教學(xué)醫(yī)院收入等;應(yīng)優(yōu)化學(xué)科布局，做強(qiáng)核心發(fā)展領(lǐng)域，同時加強(qiáng)理工科建設(shè)，既實(shí)現(xiàn)學(xué)科交叉，也增強(qiáng)籌資能力。從國內(nèi)外獲得經(jīng)費(fèi)較多的大學(xué)可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)力強(qiáng)勁的綜合型大學(xué)，特別是理工科院校占有明顯優(yōu)勢。[12]另一方面，高校應(yīng)完善資源高效配置與共享機(jī)制，提高資源配置和使用效率。強(qiáng)化成本管理、戰(zhàn)略管理和績效管理，形成以重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和績效評價為導(dǎo)向的資源配置模式。加強(qiáng)與其他高校、科研院所和企業(yè)等校外機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性合作，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)外資源設(shè)施共建共享。此外，鑒于我國高校生師比普遍偏高，教師和科研人員相對不足，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)把博士生和博士后納入兼職教師和科研隊(duì)伍，作為學(xué)校人力資源的重要補(bǔ)充，充分發(fā)揮人力資源的整體效能。

注釋：

①2018年為OECD國家可獲得最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)的年份，為便于比較也使用了我國同年份的數(shù)據(jù)，下同.

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（作者單位：北京林業(yè)大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于 洋]