建設(shè)協(xié)同高效的政府績效管理體系

[摘要] 績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措。北京市稅務(wù)局同時(shí)接受稅務(wù)總局和北京市政府的雙重管理和考評，在績效計(jì)劃、績效執(zhí)行、績效考評、績效改進(jìn)等管理環(huán)節(jié)，以稅務(wù)總局績效管理框架為基礎(chǔ)，充分吸收借鑒北京市政府績效管理優(yōu)點(diǎn)，選取關(guān)鍵指標(biāo)，整合考評數(shù)據(jù)，強(qiáng)化機(jī)制糾偏，督促問題整改，推動(dòng)政府績效管理制度高效執(zhí)行，努力建設(shè)“雙考合一”、協(xié)同高效的政府績效管理體系。

[關(guān)鍵詞] 政府績效管理; ?績效合作; ?指標(biāo)銜接; ?稅務(wù)

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2022）01-0077-03

績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措，黨中央、國務(wù)院對政府績效管理提出一系列要求。2009年，北京市政府探索實(shí)施績效管理。2014年，國家稅務(wù)總局在全國稅務(wù)系統(tǒng)推進(jìn)績效管理。1北京市稅務(wù)局作為中央和地方雙管單位，同時(shí)接受稅務(wù)總局和北京市政府的雙重管理和考評。兼容以上兩個(gè)考評體系，銜接和融合同類指標(biāo)的考評標(biāo)準(zhǔn)，將更有利于中央改革任務(wù)的落實(shí)，有利于政府部門間的相互配合、責(zé)任劃分和政府職能的有效發(fā)揮。

建設(shè)協(xié)同高效的政府績效管理體系的重要意義

我國自20世紀(jì)90年代開始政府績效管理探索，雖然起步較晚，但作為政府創(chuàng)新管理方式的重要舉措，績效管理備受重視和關(guān)注。從理論到實(shí)踐、從基礎(chǔ)到應(yīng)用、從試點(diǎn)到逐步全面深化完善，都進(jìn)行了許多積極的探索和有益的實(shí)踐。稅務(wù)系統(tǒng)和北京市政府經(jīng)過長時(shí)間的績效管理實(shí)踐，各自形成了特點(diǎn)鮮明的績效管理方法，也同時(shí)遇到了各自的發(fā)展瓶頸，因此，建設(shè)稅務(wù)系統(tǒng)和市政府之間協(xié)同高效的政府績效管理體系，具有非常重要的實(shí)踐價(jià)值和意義。

注重細(xì)節(jié)，解決考評角度不全面、績效畫像不精準(zhǔn)的問題。稅務(wù)系統(tǒng)和北京市政府的行政結(jié)構(gòu)和職能特點(diǎn)不同，兩者績效管理的考評角度各不相同。稅務(wù)系統(tǒng)具有五級縱向管理體系和專業(yè)化業(yè)務(wù)屬性，北京市政府則具有市區(qū)兩級較為扁平的管理體系和綜合性較強(qiáng)的職能屬性。以“滿意度調(diào)查”類指標(biāo)為例，市政府根據(jù)地方實(shí)際情況選取調(diào)查對象和調(diào)查內(nèi)容，指出的問題和改進(jìn)意見也更加精準(zhǔn)。如果稅務(wù)總局在考評納稅人滿意度指標(biāo)的時(shí)候參考市政府相關(guān)指標(biāo)考評結(jié)果，充分考量地域差異，考評結(jié)果將更加符合實(shí)際、更加具有針對性。此外，市政府考評市稅務(wù)局的業(yè)務(wù)類個(gè)性指標(biāo)時(shí)，主要對任務(wù)進(jìn)展情況實(shí)施監(jiān)控，如果綜合稅務(wù)總局相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)考評結(jié)果，對市稅務(wù)局“業(yè)務(wù)類個(gè)性指標(biāo)”工作質(zhì)量維度進(jìn)行評價(jià)，則考評結(jié)果將更加全面。

形成合力，解決管理職能重疊、績效考評資源浪費(fèi)的問題。稅務(wù)系統(tǒng)和市政府績效考評體系中包含一些重疊同質(zhì)的指標(biāo)，如黨的建設(shè)、精神文明建設(shè)、組織收入、營商環(huán)境、政務(wù)公開、安全保密等。如果市稅務(wù)局將兩套考評體系，簡單地對內(nèi)對下開展考評，勢必造成同類指標(biāo)重復(fù)交叉考評，在績效定責(zé)、履責(zé)、考責(zé)、問責(zé)過程中，耗費(fèi)較多時(shí)間精力。市稅務(wù)局結(jié)合自身實(shí)際將上級同類指標(biāo)有機(jī)融合成一套指標(biāo)，就可以有效避免“上面千條線，下面一根針”的情況，減輕基層工作負(fù)擔(dān)。從考評數(shù)據(jù)的利用效率看，目前兩者績效管理信息系統(tǒng)彼此孤立，如果能夠?qū)崿F(xiàn)信息系統(tǒng)相互兼容，通過提升系統(tǒng)智能化水平，將進(jìn)一步節(jié)省人力物力成本，有效解決重疊和浪費(fèi)等問題。

抓住關(guān)鍵，解決績效管理制度長期內(nèi)部運(yùn)行、主動(dòng)創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題。政府部門推進(jìn)績效制度一般會(huì)經(jīng)歷三個(gè)階段。第一階段，內(nèi)因?qū)︱?qū)動(dòng)績效管理制度改進(jìn)創(chuàng)新起主要作用。克服原始制度缺陷是該階段驅(qū)動(dòng)績效制度不斷改進(jìn)完善的主要內(nèi)生動(dòng)力。第二階段，內(nèi)因驅(qū)動(dòng)績效制度改進(jìn)創(chuàng)新的作用逐漸減弱。隨著逐年迭代升級，原始缺陷被逐漸解決，制度主動(dòng)創(chuàng)新的動(dòng)力逐步減弱。第三階段，外因?qū)︱?qū)動(dòng)績效制度改進(jìn)創(chuàng)新起主要作用。政府部門在日常運(yùn)行中與其他政府部門建立聯(lián)系，其他政府部門構(gòu)成了本單位的外部績效環(huán)境，在溝通協(xié)調(diào)過程中不斷磨合、相互配合。外部績效環(huán)境是在不斷發(fā)展變化的，因此對本單位制度進(jìn)行變革，將有助于保持本單位績效制度與外部環(huán)境相適應(yīng)，解決績效制度長期內(nèi)部運(yùn)行、主動(dòng)創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題。

主動(dòng)對接市政府績效管理的實(shí)踐探索

北京市稅務(wù)局以稅務(wù)總局績效管理框架為基礎(chǔ)，充分吸收借鑒北京市政府績效管理的優(yōu)點(diǎn)，以績效管理為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)稅務(wù)總局和市政府重點(diǎn)工作，將兩方面考評內(nèi)容整合到本單位績效工作中來，努力做到“雙考合一”。

一套指標(biāo)全覆蓋，最高標(biāo)準(zhǔn)抓落實(shí)。北京市稅務(wù)局所有指標(biāo)均為總局、市政府和本局重點(diǎn)任務(wù)，選取總局關(guān)鍵指標(biāo)考點(diǎn)作為個(gè)性指標(biāo)參與市政府考評的同時(shí)，將市政府重點(diǎn)工作要求納入本局指標(biāo)體系。如設(shè)置“工作創(chuàng)新”考點(diǎn)，引導(dǎo)各單位重視創(chuàng)新，注意總結(jié)提煉特色亮點(diǎn)和創(chuàng)新做法。

一本臺(tái)賬管到底，績效考評精準(zhǔn)化。對總局和市政府重點(diǎn)工作任務(wù)和關(guān)鍵指標(biāo)實(shí)施日常監(jiān)控提醒，采集考評數(shù)據(jù)，建立臺(tái)賬，實(shí)時(shí)掌握績效指標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)情況。如借助市政府雙月績效任務(wù)進(jìn)展填報(bào)和全年績效自查工作，督促責(zé)任處室對績效任務(wù)自查自評，開展績效“高中低”三級風(fēng)險(xiǎn)管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾偏，實(shí)現(xiàn)自我管理和改進(jìn)。

一把尺子論短長，重點(diǎn)考核滿意度。綜合利用兩個(gè)考評左右“照鏡子”。如總局“納稅人滿意度測評”與市政府“服務(wù)對象滿意度評價(jià)”考評內(nèi)容接近，市稅務(wù)局將這兩項(xiàng)指標(biāo)綜合對下實(shí)施考評，通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對各區(qū)局辦稅服務(wù)廳開展音頻、視頻巡查，對發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行嚴(yán)格考評。

舉一反三抓整合，融合考評見成效。針對考評中發(fā)現(xiàn)的問題，舉一反三并改進(jìn)完善工作。如市稅務(wù)局曾經(jīng)在市政府職權(quán)履行率和案件優(yōu)秀率兩項(xiàng)指標(biāo)上失分。后來將以上兩項(xiàng)指標(biāo)與總局“稅收法治建設(shè)”指標(biāo)相結(jié)合，編入本局指標(biāo)體系，明顯提高了基層單位對該項(xiàng)工作的重視程度和工作質(zhì)效。

稅務(wù)系統(tǒng)與市政府績效管理融合銜接的目標(biāo)及路徑

稅務(wù)總局和北京市政府在績效管理上各自都形成了有益實(shí)踐，也有著諸多的契合點(diǎn)。將稅務(wù)系統(tǒng)對接北京市政府績效管理，實(shí)現(xiàn)兩套體系科學(xué)融合，能夠有力推動(dòng)政府績效管理制度高效執(zhí)行，最大限度提升政府治理效能。

績效計(jì)劃上，微調(diào)框架體系，增強(qiáng)指標(biāo)編制的針對性。一方面，市政府可以直接利用稅務(wù)總局相關(guān)指標(biāo)考評結(jié)果對市稅務(wù)局的“業(yè)務(wù)類個(gè)性指標(biāo)”實(shí)施考評。市政府績效指標(biāo)體系中，單位自行管理的個(gè)性指標(biāo)由各單位依據(jù)“三定”職責(zé)編制形成，市稅務(wù)局選取稅務(wù)總局關(guān)鍵稅收業(yè)務(wù)指標(biāo)考點(diǎn)作為本局個(gè)性指標(biāo)參與市政府考評。市政府對此類個(gè)性指標(biāo)可以共享稅務(wù)總局考評數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)多頭報(bào)送、重復(fù)考評，實(shí)現(xiàn)績效減負(fù)。另一方面，稅務(wù)總局可以對各省稅務(wù)局增設(shè)區(qū)域性差異化個(gè)性指標(biāo)。如市政府對各區(qū)政府的指標(biāo)體系中，依據(jù)不同地區(qū)主體功能和工作任務(wù)設(shè)置了差異化個(gè)性指標(biāo)。稅務(wù)總局可借鑒該做法，充分考量各省經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收規(guī)模、納稅人特點(diǎn)等地域差異，有針對性增設(shè)個(gè)性化指標(biāo)分類實(shí)施考評。

績效執(zhí)行上，建立日常通報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)警糾偏功能。2018年，稅務(wù)總局不再統(tǒng)一編發(fā)指標(biāo)考評標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，拓寬了考評范圍，避免了被考評單位“偏科”現(xiàn)象。但是，也一定程度上降低了考評的公開透明度和績效管理的可操作性。北京市政府每年持續(xù)下發(fā)市級行政機(jī)關(guān)績效管理日常履職考核事項(xiàng)評分標(biāo)準(zhǔn)匯編，建立了日常通報(bào)機(jī)制。稅務(wù)系統(tǒng)也可以建立相關(guān)配套機(jī)制，緊緊圍繞重大決策部署落實(shí)，緊貼日常工作需求，定期將督查督辦、紀(jì)檢監(jiān)察、上級通報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)批示、存在問題以及新聞輿情等內(nèi)容向各單位通報(bào)，有針對性地提出改進(jìn)意見，強(qiáng)化績效管理的預(yù)警、糾偏功能，更好地發(fā)揮指揮棒作用。

績效考評上，完善察訪核驗(yàn)機(jī)制，引入年終領(lǐng)導(dǎo)述職環(huán)節(jié)。目前，稅務(wù)系統(tǒng)察訪核驗(yàn)方式主要包括考評單位日常工作監(jiān)控、監(jiān)督檢查、政府網(wǎng)站信息、聘請專家隨機(jī)抽查等?？梢試L試在此基礎(chǔ)上借鑒北京市政府績效管理實(shí)踐作以下優(yōu)化：集中核驗(yàn)與動(dòng)態(tài)核驗(yàn)相結(jié)合，組織考評部門和第三方機(jī)構(gòu)，集中核驗(yàn)指標(biāo)完成情況和效果，注重整體性和全面性。線上核驗(yàn)與實(shí)地核驗(yàn)相結(jié)合，依托各類信息系統(tǒng)，在線核驗(yàn)各單位績效任務(wù)進(jìn)展情況。結(jié)合線上核驗(yàn)情況，對績效任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行分析研判，對落實(shí)情況和效果開展現(xiàn)場核查。專業(yè)監(jiān)管與群眾路線相結(jié)合，組織相關(guān)專項(xiàng)考評部門梳理制定點(diǎn)位臺(tái)賬，強(qiáng)化核查針對性;堅(jiān)持走群眾路線，借鑒接訴即辦指標(biāo)，直接面對納稅人，核查重點(diǎn)任務(wù)是否真正落實(shí)、納稅人是否真正滿意。測評指標(biāo)與年終述職相結(jié)合，測評加入年終領(lǐng)導(dǎo)述職環(huán)節(jié)，年終由上級主要領(lǐng)導(dǎo)、各考評部門主要負(fù)責(zé)人，根據(jù)實(shí)際還可以邀請人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)社會(huì)代表組成測評組，對各單位年度工作進(jìn)行全面綜合評價(jià)。

績效改進(jìn)上，背靠背反饋績效考評結(jié)果，重點(diǎn)督促問題整改?？山梃b北京市政府績效考評反饋段次不反饋排名的做法，體現(xiàn)重問題整改、輕分值排名的特點(diǎn)。反饋結(jié)果時(shí)，除反饋被考評單位自身成績和考評段次外，僅反饋第一名單位成績和平均成績，不再反饋其他單位考評結(jié)果和成績排名情況，以便淡化分?jǐn)?shù)排名，將以前過度關(guān)注考評分值和惡意橫向競爭，變?yōu)殛P(guān)注“自己和自己比”的縱向自我提升，真正將工作重心放在問題分析和整改提升上來。通過持續(xù)改進(jìn)，不斷完善創(chuàng)新，使稅務(wù)系統(tǒng)績效管理工作更上一層樓，為稅收現(xiàn)代化事業(yè)增勁助力。

（本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的稅務(wù)績效管理：實(shí)踐發(fā)展與理論研究”配合課題的階段性成果〈項(xiàng)目編號：19@ZH018〉）

[參考文獻(xiàn)]

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[2]江中亮.“融合”是預(yù)算績效管理之根本. 地方財(cái)政研究，2013，（6）.

（作者簡介：張有乾，國家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局黨委書記、局長）

責(zé)任編輯 / 高 ? 斌