河北省全民健身政策工具的選擇與優(yōu)化路徑

□韓 東 王柏慧 唐韶慨 李若明

貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計(jì)劃(2016～2020年)的通知》精神，結(jié)合本省實(shí)際情況，河北省政府制定《河北省全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016～2020年)》(以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”)。計(jì)劃的實(shí)施需要優(yōu)化政策工具來推進(jìn)和落實(shí)。政策工具是政府在公共政策的制定執(zhí)行過程中為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段、技術(shù)或途徑[1]。政策工具的選擇與優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。因此，本文結(jié)合政策工具理論，對(duì)政策工具在《計(jì)劃》中的應(yīng)用現(xiàn)狀和選擇與優(yōu)化等問題進(jìn)行系統(tǒng)的挖掘與分析，以期為推進(jìn)河北省全民健身工作發(fā)展提供合理化建議。

一、政策工具概述

(一)政策工具。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，政策工具是行動(dòng)者采用或潛在意義上可能采用的實(shí)現(xiàn)一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)的任何手段[2]。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為政策工具是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為的路徑機(jī)制。

(二)政策工具的分類。按作用類別不同[3～4]，將政策工具分為如下類型(如表1所示)。體育領(lǐng)域，尤其是體育政策工具研究領(lǐng)域，多以供給型、環(huán)境型和需求型的分類方式對(duì)政策工具展開研究，依此本文將《計(jì)劃》政策工具分為供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策。

表1 政策工具的類別

(三)政策工具選擇的影響因素。政策工具的選擇、應(yīng)用和組合是政策制訂和執(zhí)行的關(guān)鍵所在，對(duì)政策的有效性和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起決定性作用，應(yīng)關(guān)注其政策目的、政策來源、實(shí)施對(duì)象和政策執(zhí)行部門。政策目標(biāo)是政策工具選擇的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，準(zhǔn)確定位目標(biāo)是政策工具高效能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。每種政策工具具有不同政策背景、外部環(huán)境、局限性和優(yōu)勢(shì)，其具體屬性表現(xiàn)在工具的內(nèi)部特性和適用范圍。全民健身事務(wù)多元復(fù)雜，決策者在選擇搭配時(shí)需考慮每項(xiàng)政策工具的不同屬性和特征，優(yōu)化組合政策工具，構(gòu)建全民健身政策工具體系。政府是全民健身的第一行動(dòng)者，在政策工具選擇中發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二行動(dòng)者是除政府以外的相關(guān)企業(yè)或營(yíng)利性組織等其他主體，是環(huán)境型和需求型政策工具的實(shí)施主體，其參與的意愿、能力與方式是政策工具選擇的重要影響因素。第三行動(dòng)者是全體群眾，其健身意識(shí)和社會(huì)資本等會(huì)影響政策工具的實(shí)施效果。政策工具實(shí)施的制度是參與全民健身活動(dòng)過程的各個(gè)主體(包括政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人)間的權(quán)責(zé)分配及相互關(guān)系。

二、《計(jì)劃》政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家更加重視政府治理的改革和政策執(zhí)行的質(zhì)量，政策工具研究在公共政策領(lǐng)域熱度提升。近年來，諸多學(xué)者從不同維度對(duì)政策工具的分類進(jìn)行探討，取得豐碩的科研成果。從工具與措施角度，羅斯維爾將復(fù)雜政策體系進(jìn)行簡(jiǎn)化處理,使其維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度顯著,兼具較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性與內(nèi)容指導(dǎo)性[5]，該成果應(yīng)用于多個(gè)領(lǐng)域的公共政策研究。因此，本文在羅斯維爾的供給、環(huán)境和需求型政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合《計(jì)劃》文本內(nèi)容對(duì)三種政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀進(jìn)行探析。

供給型政策工具包括財(cái)政支持贊助、科技開發(fā)與研究、人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，結(jié)合信息產(chǎn)業(yè)，建立廣泛的媒體宣傳，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行?！队?jì)劃》中提到重視發(fā)揮智慧庫(kù)存作用、加強(qiáng)場(chǎng)地設(shè)施體系建設(shè)、規(guī)劃、維護(hù)和管理，構(gòu)建四級(jí)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、對(duì)增量資源與存量資源的盤活進(jìn)行擴(kuò)大；加強(qiáng)全民健身組織網(wǎng)絡(luò)體系的科學(xué)化管理；豐富全民健身活動(dòng)項(xiàng)目多樣性；全民開展群眾性冰雪運(yùn)動(dòng)；推進(jìn)全民健身的普及；重視體育與醫(yī)療衛(wèi)生、體育與旅游和體育與教育的融合發(fā)展；全面提升全民健身服務(wù)保障水平等[6]。

環(huán)境型政策工具主要包括項(xiàng)目實(shí)施所需的基礎(chǔ)工具和設(shè)施建設(shè)，特別是對(duì)大范圍推廣類項(xiàng)目，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建造、適宜群眾活動(dòng)的場(chǎng)所器材等有更高要求?！队?jì)劃》中提到要打造全民健身國(guó)家戰(zhàn)略體育休閑區(qū)、推進(jìn)全省公共體育示范區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化特色農(nóng)業(yè)與戶外休閑體育交融，爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持，加強(qiáng)省市共建。

需求型政策工具主要包括項(xiàng)目實(shí)施所需的指導(dǎo)思想和相關(guān)保障，醫(yī)療衛(wèi)生的跟進(jìn)及實(shí)施過程中的成本和收益[7]。《計(jì)劃》要求各市、縣加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，對(duì)全民健身服務(wù)體系建設(shè)的重要意義進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)；將基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、政府年度民生推進(jìn)和考核全部納入全民健身公共服務(wù)體系。構(gòu)建全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，增加績(jī)效評(píng)估力度和頻度，定期開展第三方評(píng)價(jià)和社會(huì)滿意度調(diào)查。

三、《計(jì)劃》政策工具選擇與應(yīng)用的制約性因素

環(huán)境型政策工具的過度使用、體育場(chǎng)地設(shè)施的需求及體育科技創(chuàng)新等供給導(dǎo)向戰(zhàn)略的運(yùn)用受到關(guān)注，缺乏需求型政策工具，不利于全民健身計(jì)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。河北省人口基數(shù)大，體育場(chǎng)地設(shè)施不完備，全民健康水平不容樂觀[7]，社會(huì)保障與醫(yī)療服務(wù)壓力較大。因此，對(duì)于全民健身計(jì)劃政策的實(shí)施要充分考慮本省的現(xiàn)實(shí)狀況，加大體育基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)、加強(qiáng)體育專業(yè)人才的培養(yǎng)、推進(jìn)體育交流與貿(mào)易管制。一是政策實(shí)施過程中基層單位對(duì)《計(jì)劃》的認(rèn)識(shí)不夠全面深刻，不能立足于本地區(qū)的具體情況，合理規(guī)范地運(yùn)用政策工具，甚至有些地區(qū)只是簡(jiǎn)單地照搬照抄文件，嚴(yán)重缺乏實(shí)效性。二是地方政府部門在全民健身政策工具的使用過程中出現(xiàn)效果不佳、效率低下等問題，主要體現(xiàn)在具體操作方法和考核指標(biāo)沒有明確表述。三是政策工具的選擇和使用主體不夠?qū)I(yè)，能力不足，在實(shí)施過程中出現(xiàn)各種情況，“雷聲大，雨點(diǎn)小”的問題尤為突出。

四、《計(jì)劃》政策工具的優(yōu)化路徑

(一)優(yōu)化供給型政策工具。在供給型的政策工具使用中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支撐工具尤為突出，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支持等建設(shè)的關(guān)注度過高，對(duì)人才培養(yǎng)、資金投入等軟實(shí)力供給關(guān)注較少。因此，一方面，政府應(yīng)建立信息共享與合作平臺(tái)，完善各級(jí)單位與社會(huì)組織間的交流機(jī)制，如對(duì)住宅區(qū)相關(guān)健身資源配備提供政策支持和資金優(yōu)惠，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)全民健身事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備，滿足人才供給。此外，政府應(yīng)加快建設(shè)全民健身公共服務(wù)平臺(tái)，建立健全公共服務(wù)供給體系，發(fā)揮社區(qū)全民健身公眾號(hào)作用，以傳統(tǒng)媒體及新媒體結(jié)合方式，智能化全民健身，為全民健身公共服務(wù)提供實(shí)時(shí)有效的供給。

(二)減少環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具中,監(jiān)管和目標(biāo)規(guī)劃被過度使用導(dǎo)致以供給和需求為導(dǎo)向的政策工具使用頻次大幅減少，有礙于全民健身計(jì)劃實(shí)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為推動(dòng)全民健身相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)全民健身計(jì)劃的實(shí)施減少資金阻礙須加強(qiáng)稅收監(jiān)管力度，保障稅收政策落實(shí)有效，完善稅收保障制度，創(chuàng)新多元融資方式，實(shí)行多種稅收優(yōu)惠。另外，加強(qiáng)體育法規(guī)管理工作，適當(dāng)減少體育文化宣傳相關(guān)的活動(dòng)，加強(qiáng)體育文化在群眾健身實(shí)操過程中的滲透。

(三)提高需求型政策工具。需求型政策工具使用最少，不利于其功能發(fā)揮，將導(dǎo)致全民健身計(jì)劃需求動(dòng)力不足。河北省在政策內(nèi)容制定方面對(duì)于服務(wù)外包和政府購(gòu)買服務(wù)等內(nèi)容涉及較少。因此，建議政策制定部門在決策中增加有效的需求導(dǎo)向型政策工具，加強(qiáng)對(duì)公共體育服務(wù)產(chǎn)品的購(gòu)買，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)企事業(yè)單位和個(gè)人推進(jìn)服務(wù)外包和應(yīng)用管理，不斷擴(kuò)大需求型政策工具使用，發(fā)揮其在《計(jì)劃》政策文本中的推動(dòng)作用[8]。如以社區(qū)為單位進(jìn)行劃片健身服務(wù)外包；與相關(guān)體育公司合作，包括專業(yè)人員培訓(xùn)和教學(xué)等；加強(qiáng)地區(qū)間體育文化交流，如少數(shù)民族地區(qū)體育項(xiàng)目與其他地區(qū)進(jìn)行交流，對(duì)少數(shù)民族體育項(xiàng)目進(jìn)行推廣同時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

河北省全民健身政策工具的選擇中體現(xiàn)出注重體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)調(diào)體育科技創(chuàng)新，強(qiáng)化政府保障責(zé)任等特點(diǎn)。需求型政策工具使用缺乏，在實(shí)施過程中存在地方對(duì)于全民健身計(jì)劃的認(rèn)識(shí)不全面、具體操作不夠具體有效；執(zhí)行主體過于集中和單一，部門權(quán)力受限等問題。因此，提出要增強(qiáng)全民健身計(jì)劃政策的影響力，合理選擇環(huán)境政策工具，平衡政策工具的供給，有效增加需求型政策工具，滿足公眾公共體育服務(wù)需求，提高服務(wù)質(zhì)量，助推河北省全民健身計(jì)劃有效實(shí)施。